中国西部牧区退牧还草的政策支持，本文主要内容关键词为：牧区论文,中国西部论文,还草论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、退牧还草的内涵和现状
（一）退牧还草的概念和内涵 退牧还草是一项内容复杂、技术和政策性强、涉及面广的重大生态工程。目前，各方虽然对退牧还草的内涵仍然存在一定的争议，但在将禁牧、休牧和划区轮牧作为其核心内容上取得了共识。
1.禁牧。禁牧是将退化草地和生态脆弱区在一定时间内禁止放牧的草地管理方法。为恢复草地植被，确保草地可持续发展，禁牧草地在禁牧期不能放牧，只能在牧草枯黄后进行适当的人工打草，如每年10月份以后将已枯黄的草人工收割入库，既可储备冬草，也可避免浪费。
2.休牧。休牧主要是指在每年牧草返青期和结实期停止放牧，使牧草得以充分生长发育，完成生长期，提高草地产量，防止退化的措施，其他时间仍可以放牧或打草。
3.划区轮牧。划区轮牧是将草地按一定的地貌单元或网围栏人为控制其放牧强度的草地管理方法，此方法适合各种类型的草地，不受季节和时间的限制，是广为使用和效果很好的草地利用管理方法。
（二）退牧还草存在的主要问题 据调查，目前，西部牧区在实施退牧还草的过程中主要还是依靠行政命令，加之缺乏退牧还草的技术标准和补贴标准，严重影响了牧民退牧还草的积极性，退牧还草后牧民所面临的主要问题如下。
1.部分牧户受禁牧的影响较大，生产成本增加，收入下降。根据2001年内蒙古赤峰市的典型调查，饲养一只山羊基础母羊的平均成本分别为：全放牧80元，半舍饲116.40元（180天），全舍饲151.21元（365天）。从测定结果看，半舍饲比全放牧高出36.40元，全舍饲比全放牧高出71.20元。禁牧、休牧的饲养成本几乎增加了1倍和提高1/2（注：内蒙古自治区赤峰市畜牧局“退牧还草对牧民生产、生活的影响”调研报告）。甘肃省环县毛井乡砖城子村从1999年到2002年禁牧草原9万亩，使大家畜饲养量减少375头，羊减少2760只，该村人均纯收入由1998年的1080元下降到898元，下降了16.85％，人均纯收入下降25％以上的户占全村总户数的73％（注：甘肃省畜牧厅“退牧还草对牧民生产、生活的影响”调研报告）。云南的情况也表明，禁牧对当地农民，特别是高寒山区农牧民的经济收入影响较大，牛羊饲养量减少，收入下降，甚至部分农户出现了返贫的问题，导致小孩读书无学杂费、家庭无钱买盐、无钱看病等问题（注：云南省畜牧厅“退牧还草对牧民生产、生活的影响”调研报告）。
2.基础设施投资大，牧民无力承担。退牧还草除涉及围栏建设外，还必须使草原畜牧业从传统的放牧方式转变为舍饲和半舍饲的生产方式，这涉及到一系列的基础设施建设问题，如棚圈建设、水利设施建设、饲草料基地建设等，所需资金远远大于退耕还林资金，牧民无力承担。如新疆福海县地多水多、条件好，但水位高、盐碱化严重，若要解决排碱问题，就需要修建排灌等水利设施，牧民无力承担，需要国家的支持。类似情况在退牧还草地区十分普遍（注：新疆维吾尔自治区畜牧厅“退牧还草对牧民生产、生活的影响”调研报告）。
3.牧民严重缺乏舍饲、半舍饲的经验和技术。退牧还草后，牧户为了避免收入下降，只能采取人工种草、舍饲和半舍饲，大力发展集约化的现代生产方式。但这种转变是建立在牧民对这些技术的掌握上。事实上，大部分牧民严重缺乏人工种草、舍饲和半舍饲的经验和技术，因而大大影响了退牧还草的信心和生产方式转变的速度。政府若能在人工种草、舍饲和半舍饲技术上对牧民加以培训，并给予一定的扶持，相信会促进退牧还草的进程。
4.受传统习惯影响，牧户转产、打工主动性不强，社会矛盾显现。退牧还草还有一些社会方面的负面影响。退牧还草后，由于人、地矛盾更加突出，而牧民文化程度低，受传统习惯的影响，转产、外出打工主动性不强。在干群关系方面，据部分村干部介绍，退牧还草后，如果一根草也割不到，家畜饲草和饲料又不能及时解决，时间长了必然产生偷牧现象。这样，乡村干部与村民的矛盾就会显现出来。
二、研究方法—应急估价法
本研究采用的应急估价法（Configent Valuation Method）简称CVM，这是环境经济学假象市场法的一种，该方法基于环境、生态的变化通过间接的观察市场行为。
CVM被称为环境估价的最后一道防线，在既无市场又无替代市场的情况下，往往只有一种方法可供选择：直接询问。例如：为了减少污染，你愿意支付多少？或者，为了保护环境而失去某些利益，你愿意得到多少补偿？
CVM在发展中国家常常被用于估价具有公共物品特性的市政建设，例如在无自来水和下水道的地方修建供水工程或下水道的价值，从而用来指导设计和定价。
CVM通常可以分为两类：直接询问支付或接受补贴、赔偿的意愿；询问表示上述愿望的商品或劳务的需求量，并从询问结果推断出支付意愿。前者包括投标博弈、比较博弈，后者则包括无费用选择法和优先评价法。
由于CVM仅提供询问而没有观察人们的实际行为，其最大问题是是否准确模拟了现实世界，被调查者的回答是否反映了他们的真实想法和真实行为。因此，CVM可能出现如下偏差：信息偏差——源于调查者向被访者所提供太少或错误信息；工具偏差——源于支付方式回答不同的偏差；初始点偏差——源于调查者先入为主的偏差；假想偏差和策略性偏差——源于被调查者缺少激励或故意隐瞒的偏差。
基于产生以上偏差的可能性，整个调查尽可能地加以避免，并有针对性地选取样本，本调查共涵盖了内蒙古和宁夏两省自治区，6个县（旗），14个乡（苏木），18个村（嘎查），154个牧户（样本数）。在两个省、区，由于存在各种各样的差异，例如内蒙古样本过于分散（人均草地面积较多）和宁夏样本过于集中（人均承包草地面积少，资源禀赋较差），在数据处理过程中对于人口、承包草地面积等主要变量进行了加权，从而尽可能得到理想的政策支持补贴意愿。
三、牧民对退牧还草的补贴意愿以及政策支持需求
（一）退牧还草政策不完善，补贴不到位或没有补贴 目前，国家对退耕还林还草有明确的补贴标准，但对退牧还草却没有相应的补贴。退牧还草政策在内蒙已经得到较好的实施，问题是政府对退牧还草的补贴政策没有到位。调查发现，牧民轮牧补贴的比例只有4.05％，禁牧补贴的比例只有4.73％，休牧补贴的比例也只有4％。
（二）大部分牧户对休牧、划区轮牧没有意见，对禁牧则持保留意见，退牧后将增加人工种草、半舍饲和舍饲比重 50％的牧民认为退牧还草很有必要；39.86％的牧民认为退牧还草有必要；2.7％的牧民认为退牧还草政策是否实施对他们无所谓；2.7％的牧民认为退牧还草政策没必要实施，理由是草场没有受到严重破坏，分到牧户的草场面积有限，种草不能养活更多的牲畜，只要合理利用，放牧不会影响草场，禁牧大可不必，不然没法生活。在认为退牧还草有必要的牧户中，90％的牧户对休牧、划区轮牧没有意见，对禁牧则意见较大。对强制执行退牧还草的态度是，响应国家号召的牧民比例为50.68％，不响应的为31.76％。
对于禁牧后，如何安排生产生活，43.92％的牧民采取增加人工草场的办法生产，22.30％的牧民采纳提高牲畜出栏率的办法，50.68％的牧民采取半舍饲和舍饲饲养，2.7％的牧民有移民倾向，22.97％的牧民有外出打工倾向。针对同一类问题，不同省份也有不同反应。在内蒙古几乎没有牧民倾向生态移民和外出打工，而在宁夏持这种态度的牧民则比较普遍。内蒙古偏向于半舍饲和舍饲。
（三）牧民生活不稳定，缺乏发展资金 目前，在牧区主要存在三类牧户。一类是家庭生产生活条件很差，既无经济条件应对退牧还草政策，也无生产能力进行再生产，这类牧户是退牧还草工作实施的主要难点，需要财政补助，这类牧户在牧区总牧户中所占比重高达60％左右，为数较多。第二类，具备基本生产生活条件，但退牧还草政策实施使生活水平短期内下降，收入来源减少，这类牧户用于生产投资的资金有限，退牧还草后，缺乏生产方式转变所需的固定资产投资，这类牧户在牧区所占比重为30％。第三类，具有较好的生产生活物质基础，政策对他们的影响表现在退牧还草后如何组织生产和增加收入，但这类牧户所占比重仅为10％。
（四）牧民强烈要求补贴钱、粮和基础设施 除围栏外，大多数牧户希望国家加强交通、电气、灌溉等草原基础设施的建设，加强牧区草业、畜牧业的产业化和龙头企业的建设，特别是需要加强牧区市场体系建设和加强舍饲、半舍饲技术推广与培训服务。要求政府对退牧还草带来的损失进行补贴。
通过对调查数据进行分析，大多数牧户认为实施轮牧、禁牧、休牧后，政府应该及时、直接补贴钱粮草，也应该对水井、棚圈、饲料加工设备、仓储等生活基础设施进行补贴，因为基础设施的投资较大，牧民负担不起，希望国家至少补贴一部分。
四、未来退牧还草政策的技术标准、补贴标准的设计
（一）退牧还草的技术标准 依目前各省区实行退牧还草的结果、退牧还草技术标准的制定原则和不同退牧还草措施对牧户的收入影响，我们初步将退牧还草中的禁牧、休牧和轮牧分为两大类：一类为禁牧技术标准，另一类为休牧和轮牧技术标准。技术指标主要考虑了水源、草地生产力、草地覆盖度、草地超载水平和当地经济发展水平等因素。禁牧主要在草地严重退化、生态脆弱、经济落后和草地重点保护区实行。休牧和轮牧则主要在生态退化区实行。具体技术标准见表1和表2。
表1 禁牧标准
表2 休牧、轮牧标准
以上是对各类草地进行禁牧、休牧、轮牧的选定依据，在实际操作中，其不论是什么草地、在什么地方，只要草地现状中具有表中任何一种表现者，即可列为禁牧、休牧和轮牧的对象。
（二）退牧还草的补贴
1.补贴依据。草地是牧民赖以生存的最基本生产资料。实行退牧还草虽然有利于草原的休养生息、永续利用和全国生态环境的改善，但这一工作也会对牧民的生产和生活带来很多负面影响，处理不好有可能严重影响到牧区全面小康目标的实现。为了处理好生态环境保护和经济利益之间的关系，目前，国外发达国家普遍对休耕和生态环境保护采取了政府补贴的政策，我国在退耕还林和还草中也对因退耕还林和还草所带来的损失进行了财政补贴。因此，我国在退牧还草中也应该充分吸收国内外已有经验，尽快对退牧还草实施财政补贴政策。
退牧还草对牧民生产和生活的影响是在短期内会使生产下降并导致牧户收入的减少，但这只是问题的一个方面，更为关键的是它会影响到牧户长期的可持续发展能力。因此，要想使退牧还草能够做到“退得下、稳得住”，政府就必须对退牧还草的补贴从两个方面进行考虑：一要先补退牧还草给牧民所带来的直接损失；二要加强牧区基础设施建设力度，加大饲草料基地、棚圈等方面的投资补贴，力争通过补贴，使牧民在短期内生活水平不下降，长期内具有可持续发展的能力。
2.补贴内容和标准。根据CVM对调查得出的补贴意愿进行综合加权分析，对禁牧、休牧、轮牧补贴标准问题初步拟定如下标准：
（1）禁牧区：根据前面的禁牧技术标准，禁牧区有两种类型，一是各种保护区，是因特殊需求而设立的禁牧区；另一种是因草地退化已经很严重，甚至已影响到牧民的生存和全局生态环境安全的生态脆弱区，如流动沙区，荒漠化草原区，水源缺乏区等。出于全局考虑，此类草地属强制性管理区，补贴强度也相对较大。补贴内容包括生活现金、口粮和饲料粮、网围栏、棚圈建设补助五个方面。生活现金和生活粮食补助主要用于解决牧民因草地禁牧后，放牧草地面积减少造成的牧业收入减少对牧民生活影响的问题；网围栏主要用于禁牧区封育；棚圈建设补助主要用于解决禁牧后实行牲畜舍饲圈养的生产问题。综合CVM调查后牧户的补贴意愿来看，禁牧的补贴标准为：每禁牧一亩草原，政府每年补助口粮25公斤、饲料粮5公斤、生活现金补助3.3元，补助期为8年。一次性政府补贴草原网围栏建设费每亩50元、棚圈建设每户固定5000元（100元/平方米，共50平方米）。
（2）休牧区：休牧是因草地已退化，为恢复草地生产能力而人为确定草地在某特定时间段内停止放牧利用的管理方式。如在每年夏季牧草生长季节休牧，使其得以休养生息，当牧草完成生长期后可继续利用草地。它每年有一定的利用期，其补贴方法和补贴量与禁牧区有区别。休牧草地补贴内容包括生活现金、口粮、饲料粮、网围栏、草种补播、棚圈建设六个方面。生活现金和生活粮食补助主要用于解决牧民因草地禁牧、休牧面积减少造成的对牧民生活影响问题；网围栏主要用于休牧区封育，草种补播补贴，主要用于提高草地生产力、草地植被盖度；棚圈建设补贴主要是保畜抗灾，减少损失，提高科学养畜水平。综合CVM调查后牧户的补贴意愿来看，休牧的补贴标准为：每休牧一亩草原，政府每年补助口粮15公斤、饲料粮5公斤、生活现金补助2元；补助期为8年。政府一次性补贴草原网围栏建设费每亩50元、棚圈建设每户固定5000元。
（3）轮牧区：在不影响正常利用的情况下采取有计划、分期、分批轮流利用的草地，补贴内容主要是加强网围栏建设，防止草地利用过度。综合CVM调查后牧户的补贴意愿来看，补贴方法是政府一次性补贴草原网围栏建设费每亩50元。
另外，为便于计算，对牧区的基础设施建设，如棚圈、水源、交易市场等作为一个整体来计算其投资量。按以上标准，西部牧区退牧还草从2003年到2010年共需政府投资474.84亿元，每年约需59.36亿元，退牧总面积17.61亿亩，平均每年退牧2.2亿亩（详见表3）。
表3 退牧还草工程八年总投资（亿元）
五、加快退牧还草步伐的若干政策建议
（一）加强对退牧还草工作的领导，做好退牧还草的总体规划，尽快出台《退牧还草管理条例》 退牧还草是中国政府从可持续发展和西部大开发的战略高度做出的重要决策，事关全面建设小康社会和中华民族繁衍生息的全局，事关国家的生态安全、民族团结和社会安定，事关广大人民群众的根本利益，是一项利在当代、功在千秋的德政工程、民心工程。各级政府和畜牧部门应该高度重视，将退牧还草摆在更加突出位置，坚持不懈地抓好，尽快起草并出台《退牧还草管理条例》，使退牧还草有章可循。
（二）增加退牧还草投入，落实退牧还草补贴，加大草原基础设施投资力度，为实施退牧还草的牧民生产、生活提供保障 国家应设立退牧还草专项资金，对实施退牧还草的牧民给以重点支持，并逐年加大其投资力度。充分调动各方积极性，广辟资金来源。加大交通、灌溉、电力等基础设施的国家投入，对牧户草地围栏、草料加工机械、仓储设施、棚圈、水井等投资成本较高的基础设施予以适当补贴，提高牧民进行生态建设的积极性。制定退牧还草优惠政策，吸引外资和国内大型企业积极投入退牧还草的建设行列，加快退牧还草建设步伐。
（三）强化退牧还草的监督管理和草原监测预警工作，使退牧还草纳入法制轨道，为退牧还草的科学实施提供技术保障 根据新的《中华人民共和国草原法》，尽快健全草原监理机构，完善草原监督管理手段，抓紧建立和完善草原生态监测预警系统，利用现代3S技术（遥感系统、地理信息系统、全球定位系统）对退牧还草区域的草地面积、草地生产力、退化沙化情况、自然生物灾害情况、草原生态建设效益等进行监测，为退牧还草的科学实施提供技术保障。加强退牧还草工程的监督工作，监督内容既包括对退牧还草政策执行情况的监督检查，也包括对政府补贴是否落实到牧民手中的监督检查，还包括对政府为牧民提出的银行贷款政策执行状况的监督检查，防止政府的补贴被截留和挪用，以及银行贷款政策的扭曲。
（四）加快舍饲、半舍饲技术推广与培训步伐，提高牧民的科学技术和经营管理水平，促进生产经营方式转变 地方各地畜牧管理部门在执行和监督退牧还草政策的过程中，要重视牧区牧民生活和生产的发展，要在人工草地种植、青贮饲料加工研制和科学饲养的技术上予以重点支持，加强舍饲、半舍饲饲养技术的科技培训，使广大牧民尽快适应舍饲和半舍饲这种集约型饲养方式。加强草原科技的研发，加快新技术和新品种的引进，促进舍饲、半舍饲技术推广与培训步伐，积极建设高产人工草地和饲草饲料基地，增加饲草料产量。为牧民建立信息流通网站，为牧民发展生产提供信息支持，促进牧产生产经营方式的转变。
（五）加快牧区草业、畜牧业产业化进程，培育和完善牧区市场体系 退牧还草是一项系统工程，要使牧户放心地退牧还草，使他们对这项政策有良好的预期，就必须加快牧区草业、畜牧业的产业化进程。养殖业和加工业要在特色产品开发上下功夫，在安全、绿色和标准化生产的前提下，要做出品牌，做出规模，做成大产业。
（六）大力发展牧区非牧产业，建立新的经济生态效益平衡机制，从根本上缓解草原压力，持续巩固退牧还草成果 各地要结合本区的人文、民俗和山川地貌特色，鼓励牧民转变单纯依靠放牧家畜的生存观念，将载畜量减下来，把收入搞上去。重点挖掘草原景观潜力，大力培育草原风情旅游业。充分挖掘各类草原丰富的物种资源优势，开发植物产业，包括药用植物种子产业和深加工产业。开发抗逆草种资源，加速牧草种子产业化。