财税改革对地方财政经济的影响分析及对策研究，本文主要内容关键词为：财税论文,地方财政论文,对策研究论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 财税改革对地方经济发展无疑起到了积极的推动作用，但同时对地方财政的压力也是很大的，地方财政应抓住机遇，发挥地区优势，发展支柱产业，发展乡镇企业，健全市场机制，开拓效益性财源，变被动为主动，提高地方财政实力，扭转地方财政困难的局面。
关键词 财税改革 地方财政 机制转换 开拓财源
财税改革对于调整中央与地方财政分配关系，加强中央宏观调控力度；规范税收体系，依法治税；建立、健全市场机制；促进企业经营机制转换等都将产生积极而重大的作用。同时，这次财税改革对地方财政经济亦将产生深刻的影响。可以认为，这次财税改革对地方财政经济的总体影响是利与弊共存、机遇与困难同在。认真分析这些影响，从而采取相应的对策，有利于发挥积极因素，克服不利影响，抓住机遇，使财税改革的各项措施更好地得到贯彻落实，推进地方财政经济更快、更好地发展。
一、财税改革对地方财政经济的积极作用是主要的、基本的
（一）弱化各级政府对所属企业的行政干预，利于搞活企业，使企业真正成为市场的主体。
（二）进一步完善了政府与企业间的分配关系，符合公平税负原则，有利于企业之间的平等竞争，并使税收的强制性和固定性特征得到重新体现，从而有利于发挥税收对经济的调节和监督作用。
（三）促进了财政与税务之间的关系协调，更好地发挥财政和税收促进地方经济发展的作用。
（四）有利于解决因地区间的不等价交换而产生的价值补偿问题。
（五）有利于促进地区经济结构合理化，实现生产要素合理流动和资源有效配置。
二、对地方财政经济的新矛盾和压力同时存在
任何一项全国性改革，都是从全局出发设计的。解决的是主要矛盾和全局性问题，不可能对局部矛盾和局部问题都能解决。由于各地差别很大，存在的矛盾和问题又各不一样，甚至存在相反的矛盾和问题，因而在改革实践中，虽然解决了全局性的主要矛盾，但对局部矛盾和问题，有的可以解决，有的不可能解决，有的还可能加深。特别是财税改革，是一种利益关系的调整，而利益关系的调整又是此增彼减的关系。因此，在改革中出现一些新矛盾、新问题是在所难免的。就地方财政经济来说，主要存在以下矛盾和问题，或者说是一种压力。
突出的是县级财政经济困难有可能暂时加剧。从当前看，县级财政是我国财政体系中最困难的一级财政。据统计，在全国2420个县级财政中，有近1300个县为财政补贴县，其中赤字县高达1200多个。这充分说明了我国县级财政的困难状况。实行分税制财政体制后，由于主要税种（如消费税、增值税）全部或大部分划归中央收入、而留给地方作为地方固定收入的多是一些零散、数额小的税种。加之县级财政支出刚性大（如在现行县级财政支出格局中，县财政基本上属于“吃饭财政”，行政、文教、优抚等非生产性开支高达85%，相比之下基本建设、支援农业等经济建设支出比例仅占15%）。因而就一般情况而言，县级财政困难将暂时难以改变，对多数地区来说，还有可能继续加重。这对一些基础较差的县级财政来说，财力将更加拮据，经常性开支大部分将依靠上级财政补助来维持，财政运行更加艰难。这带来的突出问题是县级财政中对农业的投入将受到制约。实行分税制财政体制，将使在原包干体制下国家财政总的财力增量分配中，“中央得小头、地方拿大头”的分配格局转向今后在国家总的财政收入增量分配中“中央拿大头、地方得小头”。这必然使今后地方财力的增长速度受到一定影响。增量增长慢，而原有的财政困难又将加剧，必将导致地方对农业的投入受到制约。因为，过去在地方财力增加很快的情况下，已经出现了支农支出下降的局面。实行分税制财政体制后，如果地方财政不调整其总支出存量结构，那么地方财政的农业投入比例进一步下降恐在所难免。
同时，县级财政的包袱也将加重，财源培植还将受到一定影响。由于原有的困难，县级财政欠拨的企业补贴数额很大（如辽宁，省辖12市所属的37个县粮食企业欠退12.2亿元，欠拨补2.5亿元，累计14.7亿元）。同时在财政包干体制下，一些地方为了推动县乡经济发展，通过对新建乡镇企业采取减税让利的办法来刺激经济的发展，以增加财政收入。但实行分税制财政体制以后，一则旧体制遗留包袱会因财力不足而无力逐步解决，二则因地方已无权减免属中央固定收入与中央地方共享收入的税收收入，因而通过减税让利来培植县乡经济发展的可能性减少，也将制约县级财政收入的增长。
县级财政在省级财政中占有重要地位。县级财政经济发展受到制约，也将使省区（自治区）财政经济的增长受到一定程度的影响。
此外，对小规模经济的发展和自然资源开采也将发生一些影响。因为新税制规定，小规模纳税人不具备使用增值税专用发票的条件，从而没有作为销项税额来抵扣进项税额。这必然增大了从小规模纳税人那里采购原材料的企业的税收负担；并使小规模纳税人在推销产品中，人们不愿从其进货，甚至原有一些销售渠道也有可能将失去。这对城乡小规模经济，特别是边远山区的个体、私人或村办企业的发展将受到一定影响。按照新财税改革的规定，经过完善后的资源税收入划给地方作为固定收入。但开采自然资源生产过程的特点决定了这类产业、产品交纳增值税时，没有或很少有进项税额得以抵扣。虽然对增量收入征收的增值税要在中央与地方间进行7：3分享，但地方分享的30%收入与划归地方固定收入的资源税收入之和，要小于中央从这类地区通过分享增值税的70%所取得的收入。这样，以开采自然资源为主导产业的地区，显然要比一般产业地区（即非开采自然资源为主导产业）应得收入要少一块。因而，财税改革以后，对开发、开采自然资源的企业和以开采自然资源为主导产业的地区也存在着这种不利的影响。
改革，是一项不断完善的工程。上述问题，都应采取适当的政策、措施，予以协调、解决。
三、正视矛盾和困难，变压力为动力，抓住机遇，采取对策，加快地方财政经济的发展
财税新体制的建立，是对各地现有利益格局的一次重大调整。它涉及到各地既得利益和增量收入的分配去向，相应地给地方财政工作增加了难度和压力。然而，困难与希望同在。财税改革的实施，也正是促使我们加快改革和发展的有利时机。因此，我们认为，地方财政部门应抓住机遇，更新观念，站在构建市场经济体制的高度，树立全新的理财观念，拓宽生财思路，全方位培植财源，壮大地方财力，统揽支出，促进本地区财政经济和各项事业的更快、更好发展。
（一）适应市场和财税改革要求，更新理财观念，转变理财思路。实行分税制财政管理体制和税制改革，是在市场经济条件下国家对财政体制、税收制度的必然选择，是建立社会主义市场经济体制的重要步骤和内容。因此，为了加快地方财政经济的发展，必须适应市场经济和财税改革的要求，摒弃在旧的计划经济体制下形成的理财观念，树立全新的理财思路。
1.在筹集财政资金渠道、财政收入结构方面，我们认为，一是地方财政经济的发展要由主要靠眼睛向外、靠资金和政策投入、追求上项目、粗放经营、搞外延扩大再生产转变为眼睛向内、主要靠抓现有企业技术改造，调整结构、走内涵扩大再生产的效益型路子。实现这一转变，在宏观上可避免重复建设，提高国民经济运行质量；在微观上可以提高企业效益，从而增加地方财政收入。所以，财政部门应与经贸等部门密切配合，按市场经济要求建立现代企业制度，明晰企业产权，明确权责利关系，释放企业的发展潜力和发展动力；调整产业、产品结构，引导企业上规模大、效益好、在市场上有竞争能力的项目，提高投资回报率。二是财政部门要由直接抓项目为主向抓基础设施和服务转变。按市场经济要求，基建、技改等一般是企业自己的事，财政部门大都不直接具体参予。但财政部门要为企业发展创造外部环境，尤其是要抓好市场、交通运输、邮电通讯等基础设施建设，同时为企业提供信息、政策指导、协调关系等做好咨询服务工作，创造一个良好的市场环境。
2.在财政管理方面。要由偏重微观管理向强化宏观调控转变。发展社会主义市场，地方财政部门要由过去直接管理企业财务、逐步转向主要依靠财政资金的分配和财政政策的运用来发挥宏观调控的职能作用。利用财政投资、贴息、补贴等具有驱动力的财政杠杆，促进企业发展，加快社会主义市场经济的发育。
3.在国家与企业的分配关系方面。应由一厂一策、减税让利搞承包向税利分流、科学地规范国家与企业的分配关系转变。实行分税制和税制改革以后，对原来企业交纳的税种在各级财政之间进行了重新划分；加之地方财力限制，使过去对企业实行一厂一策、一品一策、投入产出总承包、承包经营责任制、减税让利等调动企业积极性的办法已不适应了。所以，地方财政部门应配合国有企业利润分配制度改革，进一步规范国家与企业的分配关系，把国家与企业的分配关系纳入规范化、法制化、制度化的管理轨道。
（二）选准优势，全方位培养财源，壮大地方财力。这次财税改革，不仅是中央与地方、地方与地方之间的一次财力再分配，同时也是产业结构、利益结构的再调整。如对烟酒、化妆品等产品国家用增值税加消费税双重限制其盲目发展，且这两种税都是中央财政的固定收入，再没有利益驱动地方重复上小厂了。同样，其他一些加工工业也不会再盲目地上项目了。这样可以实现国家调整产业结构、利益结构之目的（前已述及）。基于这次财税改革的目的要求，我们认为，地方财源建设要把握住这样两个基点：一是地方财政可以把能增加地方固定收入的财源作为培养建设的重点。这不仅是壮大地方财力的需要，同时也是国家宏观调控的需要。二是中央财政固定收入集中的财源通常是一个地区经济发展的标志，它对所在地区财源的综合效益和长远效益具有强大的辐射作用。稳定和发展中央财源，从一定意义上也是地方财源发展建设的必要前提和条件。因此，通过发展中央财源来推动地方财源建设，是地方财政发展财源的明智选择。
在此基础上，我们认为，着力地方财源建设要选准优势财源，发展支柱产业。现代经济生活已经证明，一个地区的经济起飞，很大程度上都依赖于优势财源的选择和支柱产业的发展。财税改革以后，选准地方优势财源，发展地方支柱产业，是加快地方财政经济发展的关键。
选择优势财源并在此基础上发展地方的支柱产业，首先要考虑宏观政策优势。从我国国情出发，在未来追求经济快速发展的过程中，那些与国计民生密切相关的以及高级化的产业始终是国家要保证的重点。因而，发展这样的产业能争取到国家的重点支持和优惠政策。税收也许不直接反映到地方财政上，但这样做会增强地方的经济实力和发展后劲。其次，要考虑产业优势。我国国土辽阔，自然资源丰富，各地都有各自的资源优势，如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、人力资源等。只要从实际出发，科学规划，多方论证，合理组织人财物投入，资源优势就会成为加快地方财政经济发展的产业优势。再次，要考虑区位优势。财税体制改革以后，中央将制定对地方在体制上的政策返还制度。主要是根据国家的产业政策和民族政策，对农业大省和“老少边穷”地区按照统一的因素，适当增加地方的补贴额。利用这些区位优势，通过主动要体制、要政策，就可在一定程度上提高投资能力。最后，应坚持收入弹性大、劳动生产率提高快、产业关联度高、出口创汇潜力大、产品附加值高、对社会资金有较强吸引力、利于增加财政收入的原则，选择优势财源，发展支柱产业。
在选择优势财源、发展支柱产业的基础上，为加快地方财政经济发展，地方财政部门还要在开拓财源上做工作。我们认为，开拓财源可以围绕以下几个方面进行。
1.开拓效益性财源。地方财源开拓应坚持速度与效益统一的原则，将目标放在提高企业效益上。尤其要注意提高规模效益，形成集团型财源体系，实行规模开发、规模管理、规模发展。同时，应建立效益监督机制，对财源建设实行效益目标考核；建立财源建设风险保证金，以确保财源建设效益的实现。
2.大力发展第三产业。大多数第三产业投资少、见效快、受资源约束小。而且在经济发展到一定基础的情况下，加快第三产业的发展，将对整个经济发展产生巨大推动力，对第一、第二产业的发展起明显的促进作用。今年实施的财税改革中，把营业税（不含银行、铁路、保险）作为地方固定收入，这就为地方发展第三产业提供了一个契机。可以认为，把第三产业作为地方开拓财源的重点之一是明智之举。因此，地方在大力发展现有商品流通市场基础上；还应适应市场经济发展要求，依靠财政政策导向和资金吸引，努力发展商业、服务业、旅游、外贸、仓储业、信息、科技文化业和咨询业等新兴行业。
3.系统开发资源转化型财源。我国县级财政，目前虽说是财政体系中最困难的环节，但县级财政从总体上看拥有城市（城镇）和农村两大财源基地。因此，要重视和充分开发这两个财源基地，增加社会财富。比如，发展立体农业；对农副土特产品进行深加工，走种、养、加一体化道路；培养农业科技人才，提高农产品中的科技含量等。
（三）保重点统揽支出，优化支出结构，加强支出管理，提高经费效益。所谓“统揽支出”，就是统一掌握支出。我们认为，推行分税制财政管理体制以后，中央将消费税列入中央收入，将增值税列入共享收入，就是为了集中财力，并通过财力的集中达到支出的集中。所以财政部门对支出的权力不是下放了，而是集中了。保重点，统揽支出主要体现在两方面：一是在“一要吃饭、二要建设、统筹兼顾、保证重点”的原则基础上，千方百计地保证干部职工和教师工资的发放，保证正常办公经费和重点项目支出，特别是保证对科技、教育、农业的投入。二是要下大力气控制支出，即压缩人、车、会的开支，从严控制社会集团购买力和非生产性建设项目的支出。
关于优化支出结构，主要是从三个方面着手：一是财政支出重点是把现有企业改造好，走内涵扩大再生产、提高效益的道路（对此，上文已有阐述）；二是财政信用资金投向要由原来对工业企业的扩建、改建为主转变为对工业企业的技术更新、第三产业投资为主；三是解决财政包揽过多即“越位”和财政该管而没有管或管得不够即“缺位”问题。这方面问题应按照市场经济要求进行调整，有些应该由企业负担、社会负担的，应让企业和社会负担，相应取消一些财政补贴和亏损补贴；属于应由个人负担的教育、医疗、交通等方面的开支，财政应逐步减少这些支出；属于社会福利保障性质的，该由财政负担的部分，财政可通过基金形式解决。
关于加强支出管理，主要是：一、改革目前财政部门偏重管理预算内国有企业的做法，把全社会的企业统一纳入企业财务管理范围，加强对集体企业、私营企业、外商投资企业、联营企业、股份制企业的财务管理与监督。二、财政对企业的财务管理与监督要逐步减少直接管理和监督方式，建立由会计师事务所等代理机构审查企业、财政审查会计师事务所的社会服务和监督机制。三、将那些分散的、不适合由部门、单位管理、没有固定用途或收支差距较大、管理混乱的预算外资金（如通讯设施配套费、商业网点费、城市住房基金等）纳入预算内，归财政部门统一收缴和管理，由政府视同财力统筹安排使用。
关于提高经费效益，就是通过加快经费支出分配的改革，提高行政、事业单位经费的使用效益。经费分配应打破“按僧分粥”，基数加系数的简单分配办法，做到与工作任务、工作绩效挂勾。如对卫生医疗单位在预算经费总额不减少的前提下，优化支出的流向，调整资金结构，逐步过渡到“吃饭靠自己，建设财政帮”的轨道上来。对教育、计划生育等实行经费支出与工作任务和效果挂勾。
（四）采取有力措施，稳定农业投资增长，保证农业长期、稳步发展。农业是我国国民经济的基础，也是我国财政收入的基础。从现在起到本世纪末，我国农业面临着上新台阶的战略性任务。但是，前已述及，财税改革后，农业投入面临着下降的严峻形势。所以，我们认为，从实际出发，采取或强化以下措施对保证农业投资稳定增长是必要的、可行的。一、中央财政应在农业增量投资上，对跨地区性的农业基础设施建设、重要的农业开发项目、重大的农业科学基础研究和农业科技推广等农业投资中的薄弱环节，要实行倾斜投资。二、虽然对各地方而言，财税改革后要提高地方财政支农支出比重不太现实，但要使地方对农业支出与其总的财力增长保持同步协调，是有其可能性的。因为，第一，今后地方财力仍会有一定程度的增长；第二，随着市场化改革进程的推进，地方要彻底退出对一般加工工业的投资，还权于企业，从而财政可重点用于加强地方的基础设施建设和一些重要的包括农业在内的基础产业的投资，这正是地方政府的基本经济职能所在。农业是地方财政固定收入的主要财源之一，发展潜力很大。因此，地方应努力做到这一点。三、财政部门要充分发挥财政职能作用，加强对财政支农资金的统筹安排和总量分析，改进支农资金投放方式，推行项目目标责任制，防止出现扯皮和重复投资、资金流失情况发生，提高支农资金的使用效益。四、从今后我国农业上新台阶这一战略高度着眼，应把各地方对农业投入纳入法制化、规范化轨道（如制定“农业投资法”等），明确各级政府对农业投资的职责、权限及数量界限。
（五）增强人们纳税意识，严格税收征管，防止税款流失，充实地方财力。近十几年来，随着市场经济的发展，经济生活中的偷、漏、抗税情况严重。究其原因，我们认为，主要是我国公民普通缺乏依法纳税意识；我国税法机制弹性有余，刚性不足；一些地方政府越权行事、以权代法，一些执法部门以补代罚、以罚代刑，使本来就威力不足的税法，更显缺少严肃性和威摄力。这次财税改革，把那些税源比较分散、较适合地方征管的税种留给了地方，正是为了激励地方加强征管，挖掘潜力，真正堵住税收流失的口子。而且随着非国有经济的快速发展，来自非国有经济的税收在地方财政收入中的比重将越来越大。因此，严格征管、堵塞漏洞，减少税款流失，是地方财政收入增长的重要措施。为此，我们认为：一、必须广泛、深入、持久地宣传新的税收法规、税收政策、提高全民依法纳税的自觉性。二、必须加强财税职工队伍建设，严格管理，提高职工政治素质和业务素质，重视对职工的职业道德规范教育，确保高质量地做好税收征管工作。三、地方政府应严格执行税收政策，不得以任何借口、任何形式擅自开减免税的口子。四、要认真纠正和清理“假集体实个体、假合资实内资”等类似逃税避税行为。对触犯刑律的，要依法严惩，决不迁就。
来稿日期：1994.9.18
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