中国行政法制监督机制：评析与改革，本文主要内容关键词为：中国论文,法制论文,监督机制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
行政法制监督作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使国家行政权所实施的监督①，是我国国家监督体系中的一个重要组成部分。党的十一届三中全会以来，随着社会主义民主与法制的不断发展，我国初步形成了由执政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、人民政协及民主党派监督、群众团体及公民个人监督、新闻舆论监督以及政府内部监督构成的多元化行政法制监督机制②，对于促进政府依法行政，防治腐败和部门、行业的不正之风，维护“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”的全党全国大局，发挥了重要作用。但也必须看到，现行行政法制监督机制的生成发育还很不成熟，其内在结构、运作机理和功能释放都还存在明显的不足和缺陷。这种不足和缺陷主要表现为如下数端：
（一）监督结构离散，功能紊乱，缺乏有序性和整合性。在我国现行的行政法制监督体系中，监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，可谓不少，但它们之间尚未形成有序的关联结构。这主要表现为：一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清；在监督运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系。二是整个监督体系未能形成“主辅匹配、环形封闭”的系统（见后图2），群龙无首，缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力，从而导致诸多不合理现象的出现。如对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路兵马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所适从；要么相互推诿“踢皮球”，长期拖延不办；要么撒手不管，造成监督的“真空地带”。其结果，既损害了社会主义行政法制监督的权威和效率，又削弱了行政法制监督的整体功能。
（二）监督对象不全，制裁不力，缺乏均衡性和威慑性。从法理上说，行政法制监督所作用的对象应当是均衡的。它既作用于行政工作人员，又作用于行政工作机关；既作用于一般公务人员，又作用于中高级领导干部；既作用于行政执行，又作用于行政决策；既作用于具体行政行为，又作用于抽象行政行为；既作用于内部行政，又作用于外部行政；等等。但在我国行政法制监督的实践中，监督对象的非均衡性问题比较严重，往往监督行政工作人员多，监督行政工作机关少；监督一般公务人员多，监督中高级领导干部少；监督具体行政行为多，监督抽象行政行为少；监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；监督内部行政多，监督外部行政少。这在现实形态上表现为疏而有漏的“失监”现象。这是其一。其二，在我国行政法制监督实践中，监督制裁不力的问题也比较突出。有的监督主体仅有督办功能而无裁决权力，如信访监督部门；有的监督主体虽有制裁权力，但权力太小，如行政监察、审计部门；而某些拥有较大制裁权力的监督主体，在处理一些案件时，不是以事实为依据，以法律、法规为准绳，往往考虑“背景”、强调“客观”、照顾“情绪”，因而处理起来一味放宽，有的以罚代法，有的以纪代刑，使不法分子得不到应有的惩处，造成消极、负面影响。
（三）监督规则不完备、不具体，缺乏系统性和可操作性。以现代法制监督的要求而论，行政法制监督主体对国家行政机关及其公务员的监督行为，必须以系统、完备的监督规则为依据，并通过明晰、具体的监督方式和程序来实施③。近年来，党和国家虽然在建立、健全行政法制监督规则方面做了大量工作，出台了诸如《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《行政监察条例》、《党和国家机关必须保持廉洁的规定》、《党和国家机关领导干部廉洁自律五条规定》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等法律、法规，但是，由这些法律、法规所构成的行政法制监督规则还很不完备、很不具体。一是一些重要的监督规范如“国家公务员法”、“行政程序法”、“行政行为监督法”、“人民监督法”等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据，无所适从；二是既有的一些监督规则措词笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。
（四）监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性。科学、有效的监督机制运行过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。但从我国政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较易于实施，而自下而上的上行监督难于进行。这样，下行监督一般可以做到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的“虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。这是问题的一个方面。另一方面，在我国行政法制监督的运行过程中，还存在对被监督对象所作用的环节过于单一的问题，即把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防患于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入头痛医头、脚痛医脚的窘境，监督的路子越走越窄。
（五）监督渠道不畅，信息不灵，缺乏开放性和透明度。在我国现行的行政法制监督体系中，较之于专门监督，统摄群众监督和舆论监督的社会监督十分薄弱。我国宪法虽然赋予了人民对国家行政机关及其公务员进行监督的诸多权利，并加强了党政机关的信访工作，但监督信息仍不灵敏，监督渠道仍不通畅，使人民群众所实施的社会监督难以落到实处、产生实效。此外，国家政务活动的民主化、公开化程度不高，一些大众传媒的报喜不报忧、报虚不报实，也是制约社会监督发挥作用的重要因素。
行政法制监督机制的上述缺陷和弊端，与加强社会主义民主和法制建设，深入开展反腐败斗争，为改革、发展和稳定创造更有利的社会政治环境的客观要求格格不入，必须进行改革。
二
笔者认为，我国行政法制监督机制的改革和建设，应当本着积极慎重的精神，总体设计，分步实施。在当前，应当着力抓好以下几个环节：
（一）明确一条要求。我国行政法制监督机制的改革和建设，必须以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指针，以宪法为根据，以保障人民的根本利益为目的。要结合人民群众实行公开监督、民主监督的有益经验，从深化改革、扩大开放、促进稳定和加速发展社会主义市场经济的实际需要出发，不断铲除滋生腐败现象的土壤，使各级国家机关及其公务员自觉保持清正廉洁的本色，切实做到“依法行政，依法办事”④。我国宪法载明：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这些规定，既是我们建立健全行政法制监督机制的法律依据，也体现了社会主义行政法制监督机制改革的基本要求。
（二）遵循三项原则。1.法制性原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及其行使，都应有明确、具体的法律规定。其基本要求是：(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备的监督法规，其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩处手段、运行程序、协调方式等，以使行政法制监督有法可依并逐步纳入法制化的轨道。在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新的历史条件下，要及时制定监督政府调控经济和维护市场经济秩序行为的法律规范，尽可能避免新旧体制转轨过程中的法律空白和法律滞后。(2)严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过程中，都要严格依照法律的规定办事，任何监督上的失职、渎职和干扰监督权利行使的违法行为，毫无例外地要受到法律的追究和制裁。诚如邓小平同志所强调的那样：“任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”⑤
2.公开性原则。这里的“公开性”，系指监督活动本身应当是完全公开的，即公开地而不是秘密地检查工作，公开地而不是遮掩地宣布结果，公开地而不是仅在狭小范围内批评缺点。列宁指出：没有公开性而谈民主监督是可笑的⑥。历史经验昭示我们，没有公开性或者公开性不强，只能给专制政治和干扰监督活动者以有隙可乘。长期以来，有些人以“内外有别”为借口，欺上瞒下，将大事化小，小事化了，从而逃避监督和惩处。应当明确，只要不涉及国家机密，就无内外之别，法律面前人人平等。在增强行政法制监督的公开性方面，我们大有工作可做。比如，尽快建立国家公务员财产申报和稽核制度，强制规定公职人员定期将财产向指定的国家机关申报，如有不申报或申报不实者，给予相应的制裁；强化对政府重点部门、重点行业的监督，实行招标公开、项目公开、决策公开、审批公开、程序公开；采取切实措施，大力推进社会政治生活的民主化、公开化进程；等等。
3.有效性原则。政府的管理活动应当遵循有效性原则。同样地，行政法制监督机制的改革和建设也应当遵循这一原则。即是说，监督主体要根据得到的有关信息，及时组织调查研究，发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件，不失时机地实施监督，迅速消除其原因和条件，避免和纠正因此而产生的违法失职行为。要实现行政法制监督的有效性，必须创设以下两个基本条件：(1)监督机构要有独立性。中外监督机制的改革和建设实践证明，监督机构的依附、从属性质，使其作用的发挥受到重大限制。如果监督主体受制于监督客体，抑或置于监督客体的压制和打击报复之下，那么，这种监督的有效性就无从谈起。鉴此，政府内设的监督机构（主要是指行政监察机构）应当变双重领导体制为垂直领导体制（条件成熟时，可以建立独立于政府的行政监察系统）；专职监督人员应当变委任制为选举制，并为其提供行使职权的法制保障（如专职监督人员具有行使职权的免责权，非故意枉法不得免职等）⑦。(2)监督目的与监督手段之间要构成封闭回路，如图1所示。唯其如此，方能实现有效监督。任何缺口或脱节，都将导致监督的无效。
图1：行政法制监督机制的运行封闭回路
（三）实现五个转变。⒈变缺乏规则、过于系统、约束不力的软性监督为标准完备、程序严密、约束有力的硬性监督。健全、有效的行政法制监督应当是硬性监督。一般而论，硬性监督具有如下基本特征：监督标准具体、完整；监督程序合理、配套；监督制裁从严、有力。为此，我们在改革和建设行政法制监督机制的过程中，需要从腐败不止、足以亡国的高度认识和强化监督的建章立制工作⑧，营造健全、有效的廉政规则体系。
2.变自上而下的单向监督为自上而下与自下而上科学结合的双向监督。前已论及，政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及普通群众对上级机关及其领导者所实施的上行监督。诚然，在社会民主政治发育程度还不高的今天，实施上行监督有一定难度，但“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”⑨，却能有效遏制和消除政府领导层的权力腐败现象，减少和避免全局性决策失误。因此，我们改革和建设行政法制监督机制，必须着眼于行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，变单向监督为双向监督，特别是要实行下级机关及普通群众对上级机关及其领导者的监督。
3.变偏重于自我约束的内部监督为内部监督与外部监督有机统一的全方位监督。历史和现实都表明，旨在自我约束的内部监督由于要受所在组织的领导和控制而难以真正充分发挥作用。唯有将政府内部的监督与政党监督、权力机关监督、司法机关监督、群众监督、舆论监督等外部监督有机地统一起来，对国家行政机关及其公务员实施多角度、全方位的监督和制约，才能最大限度地弥补政府内部监督的缺陷，防治行政权力的腐蚀与异化。有必要强调的是新闻舆论的监督。国外的多数重大权力腐败案件，都是由新闻界首先揭发的，一些案件还是由记者克服重重困难跟踪查证，为执法机构提供了立案依据和关键证据，最终追究了腐败官员的责任。因此，我们要通过借鉴国外的有益经验和切切实实的改革，建立起内部监督与外部监督有机统一的行政法制监督机制，“使各级国家机关及其工作人置于有效的监督之下”⑩。
4.变耽于事件后果检查、惩戒的单环节监督为注重行为因果、事件始终的全过程监督。历史和现实还表明，旨在对监督对象事后行为进行揭弊纠错的单环节监督，是一种迫不得已的惩治性监督，难以形成“止微风于青萍之末”的有效防范与控制机制。有鉴于此，我们在改革和建设行政法制监督机制的过程中，应当变单环节监督为全过程监督，即不仅要对监督对象进行事后的惩治性监督，更要紧的是对监督对象进行事前的防范性监督和事中的控制性监督，以创造禁于未萌、止于未果的最佳监督功效。
5.变各自为战、缺乏联系的离散监督为主辅匹配、密切协作的整合监督。由前述可知，我国现行的行政法制监督虽已形成一定的体系，但各监督主体尚处于离散状态，彼此之间常常政策不配套、标准不统一、行动不协调、工作不配合，引起种种矛盾，造成能量内耗。为了从根本上改变这种状况，建立起结构有序、功能优化的整合监督机制，以下三个方面应是我们工作的切入点：(1)组建主干的全国性监督机构。它应是一个由监督中心、职能机构、综合协调机构、智囊机构和信息机构构成的主辅匹配、环形封闭的系统（图2）。其主要职能是负责各监督主体的纵横联系和总体协调，统一制定全国性监督规划与政策。(2)各监督主体应在明确分工、突出重点的基础上，求得监督原则、衡量标准和政策界限的共识，使之互相衔接，互相补充，消除监督的“空档”和“死角”。(3)加强不同监督主体在处理跨地区、跨部门、跨行业案件中的联系和协作，使之统一行动，联手作战，形成“1+1＞2”的整体功能。
图2：主辅匹配、环形封闭的监督系统
注释：
①参见《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第674页。
②这里的“机制”，系指我国行政法制监督体系的内在结构、现实功能及其相互关系。
③美国著名法哲学家博登海默认为，现代社会的行政法制监督机制应当具备三个要素：“该国的执行管理机构在履行其职责时遵守正常秩序”；“它的活动为那些对无限裁量权的行使设定了某些限制的规则所调整”；“存在某些措施防止这些机构滥用权力”。见〔美〕博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第353页。
④《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《人民日报》1993年11月17日。
⑤⑨《邓小平文选》（1975-1982年），人民出版社1983年版，第292页。
⑥《列宁全集》第15卷，人民出版社1959年版，第115页。
⑦法国启蒙运动杰出思想家和法学家孟德斯鸠指出：“在性质上，民主政治的监察官也一样是独立的。诚然，在监察官任职期间，对他们的行为不应该追究，对他们应该信任，绝不要挫伤他们的勇气。……一切官吏都要对自己的行为负责，只有监察官例外。”见《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第53页。
⑧笔者认为，腐败归因于游离监督。而不立章法，则无从监督，恶性循环，长此以往，就很难避免黄炎培先生在半个世纪前指出过的危险：“因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。”到那时，也就难以跳出“人亡政息”周期率的支配了（参见黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第156-157页）。
⑩江泽民：《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，《人民日报》1992年10月21日。