国内农业保险市场的政府定位：守夜人还是主导者?，本文主要内容关键词为：主导论文,保险市场论文,农业论文,政府论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业是国民经济中的基础产业，也是弱质产业。农业保险作为分散农业生产风险、补偿农业损失、促进农民增收的重要风险转嫁工具，是一种具有正外部性的准公共产品，对稳定农业生产和保障国家粮食安全有重要意义。但是，农业保险经营又是一个世界性难题，由于严重的逆选择、道德风险使农业保险的经营成本很高，而农民又存在有效需求不足的问题，因而，农业保险纯市场化经营在国际上鲜有成功案例。为促进农业保险发展，很多国家政府纷纷以各种方式介入到农业保险市场。对此，有学者认为中国政府也有必要介入农业保险市场，[1～3]也有学者提出不同意见，认为政府介入不仅无法从根本上解决农业保险的市场萎缩问题，而且还会因政府的介入过深而导致效率低下、财政负担过重等弊端。本文从农业保险历史发展角度上考察了政府介入问题，并结合农业保险发展中的问题，重新探讨了政府在农业保险市场中的功能定位。 一、政府介入农业保险市场的历史演进 我国农业保险的试验始于1934年，但真正发展是在新中国成立以后。建国以来，我国农业保险的发展也是一波三折，大致经历了20世纪50年代的兴起和停滞、1982年-1993年的恢复和发展、1994年-2003年的萎缩和徘徊及2004年以来的持续发展阶段。在此期间，我国农业保险发展的每一阶段都与政府的介入程度和方式休戚相关，农业保险的兴起、停滞、恢复、萎缩、发展，都是政府介入的直接或间接结果。根据政府介入农业保险市场的方式和程度的不同，可将我国农业保险的发展分为以下四个阶段。 1.政府直接经营农业保险阶段(20世纪50年代) 政府直接经营农业保险是指政府成立经办机构直接经营农业保险业务。20世纪50年代，我国农业保险的经营主要是借鉴前苏联经验，采用政府直接供给形式，成立中国人民保险公司在全国试办农业保险业务，而当时的中国人民保险公司不仅是一个经营各种保险业务的经济实体，还是兼有领导与监督全国保险业职能的行政管理机构。 这一阶段农业保险的发展主要依赖于政府的指令性计划。1950年春，为了“保障农业生产安全，促进农业生产发展”，中国人民保险公司在山东、四川、北京等省、市重点试办牲畜保险业务。1951年以后，牲畜保险业务在全国范围内推广，截止到1952年末，全国牲畜承保数量达到1400万头。为配合国家扩大种植经济作物的政策，1951年-1952年中国人民保险公司在全国若干地区重点试办了农作物保险。[4]其中，在山东、安徽、河北、河南、浙江、四川等棉花种植主产区试办了棉花保险，个别地区还试办了水稻和油菜保险。1953年，中国人民保险公司对农业保险业务进行了收缩和整顿，农业保险试办范围和险种减少，农作物保险被停办。为了满足广大人民群众对牲畜保险的需求，中国人民保险公司在1954年继续探索办理牲畜保险。到了50年代中后期，保险工作也受到“左”倾思潮的干扰，认为我国社会主义改造基本完成，人民公社化运动普遍开展，人民公社的社会保险形式可以取代国家农业保险形式。同时，认为国家的财政力量雄厚，原本农业保险的一切职能，比如说农业生产风险保障、损失补偿、风险防范等职能，完全可以被人民公社的形式所取代。所以，农村保险已不适应形势发展，没有必要再继续办下去，因此，从1958年起停办了农业保险业务。此后，20多年间国内没有农业保险业务。 2.政府直接经营为主，多种经营主体并存阶段(1982年-1993年) 20世纪70年代末到80年代初，经济体制改革首先在农村开展。家庭联产承包制的实施极大调动了农民的生产积极性，包干到户，多劳多得的理念使农村生产力得到快速提高，农民的生活水平得到很大改善。但与此同时，农业生产经营者的权责利紧密结合，在包干到户的前提下也需要独立承担自然灾害损失。为了应付各种自然灾害可能的损失，广大农民群众迫切要求社会提供多种多样的保险服务，以换取农业生产的持续和生活的稳定。在这种背景下，为了保障农业生产的稳定，国务院决定恢复办理农业保险，要求中国人民保险公司于1982年在全国恢复农业保险业务。 1982年农业保险业务恢复时，政府介入农业保险市场的方式基本沿袭20世纪50年代的做法，采用政府经营农业保险的方式，具体由中国人民保险公司在全国经办。农业保险发展仍主要依赖政府的指令性计划，农业保险经营时基本不考虑盈亏问题。1982年，中国人民保险公司首先试办农村牲畜保险，后来保险范围扩展到粮、棉、油菜、烟等100多个险种。全国农业保险保费收入由1982年的23万元增长至1993年的8.29亿元，年平均增速为110.6%。但这段时间农业保险市场却一直处于亏损状态，1982-1993年平均年净赔付率108%，①总赔付率达到年均128%，12年中仅1984年总赔付率低于100%，农业保险市场陷入“大干大赔、小干小赔”的窘境。80年代中期以后，在计划经济向市场经济转型过程中，政府逐步开始重视企业经营效益问题。1987年政府在中国人民保险公司内部成立农村业务部，1988年又以省为单位对农业保险实施单独核算。这一阶段，在国有保险公司垄断经营农业保险的大背景下，还出现了诸如山西太原农业保险合作社、河南新郑县农村统筹保险互助会等多种经营方式的有益探索，虽然多数以失败告终，但这表明，政府干预农业保险的力度在逐步减弱。 3.商业保险公司经营，政府较少介入阶段(1994年-2003年) 1992年10月，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制的目标，要求国民经济的各个方面都应当向着市场经济方向转变。从1994年开始，财政部明确要求中国人民保险公司要由计划经济体制下的国有保险公司向市场经济体制下的商业保险公司转型，实行以上缴利税为主要目标的新的财务体制，一切与经济效益挂钩。在此背景下，经营农业保险的国有保险公司不得不从市场化经营的角度和要求重新审视农业保险业务，调整保险业务结构，缩减亏损险种。尽管政府为了支持农业保险业务发展，从1996年开始就免征农业保险的营业税，但这与农业保险高经营成本和高赔付率的风险相比根本微不足道。因此，在这一阶段，我国农业保险业务虽然遏制了经营效益下滑的问题，1994-2003年间，平均净赔付率为80%，净赔付率超过80%仅有1994年、2002年和2003年。但农业保险业务规模从1993年的8.29亿下滑到2003年的4.64亿，业务规模缩减了近一半。所以，在没有政府介入或政府介入较少的情况下，市场经济体制下的商业保险公司经营使农业保险市场长期处于萎缩和徘徊阶段。 4.商业保险公司经营，政府主导发展阶段(2004年至今) 在政府介入较少的情况下，纯商业化经营使我国农业保险业务萎缩十分严重，既不能满足我国农村和广大农民对农业风险保障的需求，又与国家农业支持政策、着力解决“三农”问题的大背景不相适应，更与我国作为农业大国的国情极不相称。为促进农业保险的发展，政府加大了干预力度，多方面、深层次的介入农业保险市场，这一阶段政府是推动农业保险发展的主导力量。 政府主要采取以下措施推动了农业保险发展。首先，强化制度建设。2003年10月提出“探索建立政策性农业保险制度”，2004年-2015年连续12年将发展农业保险相关内容写入了中央一号文件，并在2013年颁布实施了《农业保险条例》，将农业保险作为支农惠农的一种有效方式。其次，成立了专业农险公司。自2004年开始政府陆续批准开办了6个专业农险公司，在全国开展农业保险业务。第三，基层组织推动。根据“协同推进”原则，各地方政府合理的介入农业保险市场的微观经营领域，直接推动了农业保险的发展。第四，实施财政补贴政策。2007年中央财政拿出10.5亿元在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等六省(自治区)开始农业保险保费补贴试点工作。基于共同负担原则，在中央和地方财政的共同推动下，2007年农业保险保费规模为53.3亿元，是2006年保费规模的6.29倍。2007年-2013年中央财政累计拨付财政补贴资金488.2亿元，财政补贴已成为这项支农惠农政策顺利实施的重要助推器。2004年-2013年，我国农业保险业务增长了76.6倍，平均年增速为62%，总赔付率仅为年均80%左右，盈利情况良好，政府的多方面介入有效推动了农业保险的快速发展和国民农业保险意识的提升。 从我国农业保险市场的发展历程可以看出，政府介入方式和程度的不同会产生不一样的效果。政府介入过多往往会引发政府失灵，导致财政负担过重、经营效益低等问题，而且依赖政府指令性计划，使农业保险市场的稳定性不足；政府介入过低又不足以弥补农业保险市场中的市场失灵问题，导致农业保险业务的萎缩。因此，政府应根据农业保险发展的不同阶段和问题动态调整政府的介入方式和程度，以促进农业保险的良性发展。 二、政府主导下我国农业保险市场存在的问题 近年来，在政府主导作用下我国农业保险得到快速发展。但随着农业保险领域市场化改革的不断深入，政府过多介入也使农业保险市场暴露出一些问题，直接影响了农业保险市场的健康发展。 1.农业保险市场资金来源单一化问题日益突出 自2007年政府实施财政补贴以来，我国农业保险市场呈现快速发展的态势。但2014年，在中央财政本级农业保险保费补贴预算同比增长20%的前提下，[5]我国农业保险保费收入为325.78亿元，同比仅增长6.26%，远低于2013年27.43%和2012年38.28%的增速，农业保险收入占财产保险收入比重也由2013年的4.94%降为2014年的4.90%。农业保险承保主要农作物11.7亿亩，同比仅增长5.78%，远低于2013年14.02%和2012年20.59%的增速。以玉米、水稻、小麦三大口粮作物为例，保险覆盖率分别为68.7%、69.5%和49.3%，其中玉米和水稻保险覆盖率仅比2013年增加了1.4%和4.6%，而小麦保险覆盖率更是较2013年减少了12.5%。数据显示，仅靠财政补贴这种单一方式就能推动农业保险业务快速发展的情况很难维系，农业保险市场资金来源单一化问题亟需改变。未来发展趋势应更多地依靠市场机制，拓宽农业保险资金来源渠道，关注农户尤其是新型农业经营主体的有效需求，依靠需求来驱动农业保险市场的良性发展。 2.行政推动农业保险发展的模式负效应日益严重 现阶段，我国农村地域分散，大多仍是一家一户小规模经营，目前种植面积超过100亩的农户所耕种的土地面积不到全国的六分之一。[6]农户普遍存在组织化程度偏低、文化程度不高、接受新兴事物能力不足的问题，加之农村社会对地方行政部门的高度依赖，这些都给保险公司直接面对农户进行销售和理赔带来了巨大的挑战。如果保险公司逐户收取保费、查勘定损和支付赔付将会面临高昂的市场交易成本，出于成本管控和经营绩效的考虑，保险公司将会审慎考虑农业保险的经营问题。为了规避高昂的市场交易成本，保险公司普遍依赖基层政府的支持来开展农业保险业务，基层政府协助保险公司进行农业保险的宣传、销售和理赔等活动，只有种植大户才能独立签单。这样操作使农险销售、定损和理赔难度大大降低，使农业保险市场经营成本降到可以承受甚至更低的程度。但基层政府介入农业保险市场的微观经营领域是把“双刃剑”，一方面可以降低农业保险市场中的市场交易成本；另一方面，又会面临行政推动所导致的诸多负面作用，加之现阶段对基层政府在农业保险市场的违法违规行为属于监管“真空”状态，这使行政推动的负面作用日益严重。近年来，关于基层政府与保险公司合谋，骗取财政补贴款并贪污的新闻屡屡见诸报端，这都使农业保险声誉受到不良影响，严重影响农户对农业保险产品的信任程度。因此，政府应逐渐减少在农业保险市场微观经营领域的干预，积极引导企业通过技术创新和营销模式创新等方式解决农业保险市场中的高交易成本问题。 3.农业保险产品难以满足农业保险需求的多样性和差异化 随着城镇化和农村现代化进程加快，农村已呈现土地适度规模化趋势。在此背景下农业生产已逐渐由分散经营向农业规模化和集约化经营转变，家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营方式将会成为未来农业经营的主体。与分散的农户相比，这些新型农业经营主体的农业生产具有高投入、高产出、高风险特征，对农业保险的需求更加迫切。而且，新型经营主体不仅仅在农业生产环节面临自然风险的威胁，还在农产品运输、存储等环节面临管理风险，也在农产品销售、流通等领域面临着市场风险。农业风险的多样性决定了其保险需求的多样性和差异性。但目前我国各地实施的农业保险普遍原则是“低保费、低保障、广覆盖”，主要承保农作物的物化成本。无论是对于分散的农户，还是对于新型农业经营主体，由于保险产品保障程度低，即便是遭受自然灾害，保险公司的赔款仍“不解渴”，主要还是靠自己承担，投保积极性自然不高。所以，保险公司能否通过产品和服务创新，满足农户多样化和差异化的保险需求，将是农户潜在需求能否顺利释放的关键。 三、政府引导我国农业保险市场发展的对策建议 在国家全面推进市场化改革的环境下，政府在农业保险市场中的功能定位应由主导作用向引导作用转型，做好守夜人角色，重点发挥在以下几个方面的作用： 1.完善农业保险的财税支持体系 首先，转变财税支持方式。由于农业保险市场存在市场失灵，需要政府提供财税支持以矫正市场失灵问题。但政府介入方式不当也易产生政府失灵问题，因此，需要改善政府财政补贴形式，逐步由单一的直接保费补贴形式向建立税收优惠、信贷支持、再保扶持和巨灾防范等各项配套机制形成一个综合性的农业保险支持体系转变。其次，投资公共信息服务。农业保险核心原则是大数法则，而详细的农业保险行业数据是实现大数法则的基础，也是制约农业保险良性发展的关键。因为这些高质量的行业数据和信息具有正外部效应，必须依赖政府的公共投资。再次，完善补贴分担方法。政府应当根据各地方政府财力水平、权责关系妥善处理好中央和地方、政府和农民的保费分担比例。补贴政策要向围绕粮食安全、鼓励农业保险产品创新和支持新型农业经营主体发展的方向倾斜。[7] 2.全面加强农业保险的监管 首先，完善农业保险的法律法规体系。现阶段政府应尽快制定与《农业保险条例》配套的实施细则，使农业保险市场中的经营主体明确自身职责，做到合规经营。其次，加强市场供求主体的监管。一方面政府要对保险公司的经营监管，以保护农户利益，规范市场行为，使其不断提高微观经营和管理水平；另一方面应加强对农户道德风险问题的监管，打击恶意欺诈行为。第三，加强对地方政府的监管。地方政府作为农业保险市场的重要参与者，也应当受到监管，而现行的《农业保险条例》中一个重要的问题就是没有界定和约束地方政府在农业保险市场活动中的权力边界，没有专门规定地方政府行为的监管，这导致监管“真空”的情况出现。下一步要完善农业保险立法工作，通过法律法规的完善来限制地方政府的权力，此外，中央政府也需要进一步明确对地方政府的监管，落实监管责任。[8] 3.鼓励保险公司进行产品和技术创新 农业生产经营所面临的风险具有多样性特征，使农户面临的农业风险多种多样，这就需要多种类、多层级的农业保险产品来满足农户分散不同风险的需要。而以互联网技术为基础，运用大数据、移动通信、3S技术等产品和技术创新，为解决农业保险的市场失灵问题提供了新的方法。比如，互联网保险可以降低农业保险市场的高交易成本问题、以遥感、全球定位系统和地理信息系统等3S技术与农业大数据有机结合，开发出区域适用性较强的特色天气指数保险，能有效降低农业保险市场中因信息不对称所引起的道德风险和逆选择问题。 企业是产品和技术创新的主体。所以，政府应当积极采取措施引导保险公司进行产品和技术创新，以多样化的产品和服务满足农户差异化的保险需求，通过创新来释放农业保险市场中的有效需求。一方面，提供创新补助，因为创新具有较强的正外部效应，保险公司自身进行创新的动力不足，所以，政府应当提供创新补助的形式鼓励保险公司进行产品和技术创新；另一方面，促进创新产品的推广，政府应采用包括但不限于保费补贴的形式推广的农业保险创新产品，让保险公司有利可图，引导其积极进行农业保险产品和技术的创新。 4.引导农户提高对农业保险认识 政府应积极利用手机、互联网等新技术手段，加强对农业保险的宣传力度，多维度、多渠道地向农户介绍农业保险知识，引导农户提高对农业保险的认识，使农户从主观上认识到农业保险的重要意义和价值。一方面，加强对农户农业保险知识的培训，增强农户对农业保险的了解程度，很多实证研究表明，农户对农业保险的了解程度会对农业保险的购买有显著影响；另一方面，农户对农业保险认识的提高，有利于激发农户本身对农业保险的潜在需求，有助于缓解农业保险市场的有效需求不足问题。 ①本文所使用的净赔付率=赔款支出/保费收入*100%，管理费用按20%的保费收入估算，总赔付率=净赔付率+管理费用。标签：农业保险论文; 中国人保论文; 赔付率论文; 政策性农业保险论文; 农业论文; 保险产品论文; 互联网农业论文; 农业发展论文; 三农论文; 保险公司论文;