试析当代中国土地制度对人口生育的影响，本文主要内容关键词为：当代中国论文,人口论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的土地与人口问题是既相关又独特的两大主题。之所以说这两者之间关系非常密切，主要是因为土地是人口生存与繁衍的载体，人口的增长会受到土地资源存量的制约。但是，在中国过去50年的发展中，由于一些重大的政策失误，造成人口增长与土地资源的严重失衡。为此，中国在耕地存量扩大潜力已尽的约束下，不得不通过强制性的政策来控制人口数量以缓解人口对土地的压力。这也成为中国在过去20年解决人口与发展问题的一项基本政策思路。在通过这种强控制使人口对稀缺土地的压力有所缓解之后，中国的人口与发展政策也在寻求新的突破，其中一个重要的方面是在新时期如何找到更为有效的控制人口增长的政策，如近来有部分学者注意到，由于中国土地制度的独特性，土地的权利安排会对人口增长起作用（周其仁、刘守英，1992）。但是，由于土地制度本身的独特性，以及中国人口问题的复杂性，在分析有关土地制度安排对人口增长的影响时，一定要非常谨慎。在本文中，我们要特别关注中国现行土地制度的权利结构特征是否就是人口增长的一个内生变量；在考虑其影响时，还要看看这一制度本身变革的难度，以及土地制度变革对人口增长的影响的诸因素中，它到底占有多大的份量。
一、传统的土地集体所有制：刺激人口增长的内生机制
新中国成立后，为了巩固已经取得的政权以及使国民经济尽快从战争的破坏中恢复，用3年时间完成了以土地重新分配为主要内容的土地改革。这一改革不仅使无地和少地的农民获得了赖以为生的重要生产资料——土地，从而带来农业生产的连续几年的高速增长（国家农委，1987），而且彻底改变了中国几千年来形成的乡村土地权利结构，国家通过政权的力量介入了土地的分配，使“平均主义”原则成为解决乡村农户之间利益分配的重要机制。
在土地改革完成以后仅仅2～3年的时间，中央政府开始推行重工业导向的国家工业化战略。在国家资金极其紧缺的情况下，从农业中攫取剩余就成为实现这一战略的重要资金来源。为了保证国家从农业中能比较顺利地获得农业剩余，原来的分散的农户土地所有制显然成本过高，难以支持这一新战略的实现，于是，在农村土地制度和农业生产经营组织上的激剧变革也就势在必然了。这样，在土地改革以后的短短几年时间，通过互助组—初级社—高级社—人民公社这种急风暴雨似的变革，将原来分配给农民的土地和其他农业生产资料重新集中在集体手中，形成“一大二公”的人民公社体制。从此，农民由自耕农变成集体的一名成员。但是，在人民公社制度建立以后，由于其既不符合农业生产分散性的特点，又与激励农民努力劳动相背，造成农业生产的急剧下降，并成为1959～1961年震惊中外的农村灾难的重要原因（林毅夫，1992）。在此危机形势下，这种靠领导人头脑中的想象形成的“一大二公”的人民公社体制不得不让位于“三级所有，队为基础”的集体所有制。
经过妥协形成的“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制，彻底改变了中国农民延袭了几千年的以农户为单位的耕作传统，这些原来在生产和经营上行使独立决策权的小农从此变成了集体生产队的一员。在成为生产队的一名“社员”以后，不仅他们从事什么农活是由生产队统一分派的，而且他们作为一个劳动者的所得甚至每个家庭成员的生计都是从集体获得的。具体而言，在一个集体生产队内，一个家庭从集体中获得的收入分为两部分：一部分是作为劳动者所得到的工分，工分是以他（或她）从事的农活性质、年龄和性别决定的；另一部分是每个人作为生产队的一分子所享受的福利（口粮），后一部分是完全按平均主义的原则在生产队所有成员之间平均分配的。
集体生产队体制在农业生产上的失败，已有大量的理论和经验分析，更为实践所证明。笔者这里要谈的一点是在这一体制下的分配模式所隐含的刺激人口增长的作用。按照上面所描述的集体生产队体制下的分配模式，其中的一层含义是，每个家庭只要添一个人丁，就能从集体中多得到一份口粮；另一层含义是，对于每个家庭来讲，由于口粮的平均分配，这就意味着新添的一个人丁的成本并没有完全由这个家庭来承担，而是由全村人口来均摊。这样，对于每个有生育能力的劳动力来讲，一方面要靠自己的年龄优势去挣得工分，尽管其不用太担心这一工分值是否与自己的劳动努力等价。另一方面则要多生孩子，以便多分到口粮。因此，这种福利分配机制，本身就起到刺激家庭多生孩子的作用。当然我们不能将集体化时期的人口快速增长都归结于集体所有制下“人人平均享有一份福利”的分配制度。
二、集体所有的包干到户土地制度：土地的平均分配使刺激人口增长的机制继续保留
20多年的“统一生产、平均分配”的集体农作制度，不仅没有使中国实现农业现代化，反而却由于这一制度内生的不合理分配制度导致农民生产积极性极其低下，成为改革以前农业生产发展缓慢和农民收入低下的重要原因，并由此引发了70年代末80年代初农村的包产到户制度变革。这一制度变革首先由贫困地区的农民为了生存而引发，尔后在地方和中央具有改革意识的领导人的支持下迅速向全国推广，并于1983年在全国普遍化（杜润生，1984）。
80年代的农地制度变革，尽管具有很强的自上而下的性质，但它仍然不可能不留下集体化时期所打下的制度烙印，也不得不被那时所形成的利益结构所左右。集体作为土地所有权的主体，这个主体尽管与原来生产队时期相比没有那么大的权力了，但它仍然享有土地所有权的法律权利，并对全村土地的分地、调地、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权。在土地分配中也保证了国家利益的实现，具体实施办法是根据各户分得土地量的大小和土地的性质来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。从集体社区内部来看，所有的农民变成享有集体成果在完成上缴以后的剩余分配权的集体成员，即“上缴国家的”，“留够集体的”，“剩余才是自己的”。
与国家、集体以及农户之间在土地利益上的再调整相比，在村庄内部农户之间如何再分配土地使用权利就是更为关键同时也是更困难的事情。问题的关键是：在村庄内部，如何确定谁对集体的土地使用有多大的权利。确定这一权利的难度一方面来自如何确定和对待每个成员原来在集体体制下的权利量，同时还要对社区现有资源禀赋和人地关系的可能变化做出通盘的考虑。当然，这时最能为大多数人所接受因而制度变迁成本最低的做法是：土地的平均分配。但是，由于原有集体所有制下每个人口在分享土地收益上的细微权利差别，改革时土地的均分方式也理所当然地要得到体现。具体而言，由于集体产权在原生产队内部表现为：每个属于生产队的一员都享有成员权（即生产队中的每个成员不论男女老幼及是否参加集体劳动，都可以分得一份口粮）；以及每个作为集体中的劳动力，按其年龄性别及农活类型享有对生产成果的收益权。由原来的以生产队为生产与收入分配单位的集体产权安排，向以农户为单位的集体产权安排的变迁，则是要将原来生产队下每个成员作为集体中一分子的权利显化（或者说具体化）到以农户为单位的每个人。因此，从理论上讲，作为一种集体所有制的演进，在进行土地权利在村庄农户之间的再分配中，一个完全的方式是，将村庄集体的土地分成两种类型：一种是口粮田，让每个在村庄中对土地享有成员权的人都分得一份均等的土地；一种是“收益”田，这部分田由村子里的每个达到劳动力的人享有。但在具体实施时，由于各个村子原有的利益分配不同，以及其资源禀赋和结构条件不同，会影响其在分割土地权利时的交易费用。因此，在对每个成员对土地的权利量的再分配中，或者说在协议每个人对土地有多大的权利的具体安排上，村子之间可能会有所不同。为了分析村庄农户在成员权的权利量的决定上的选择机理，下面将从成员土地权利量的决定以及集体土地的分割方式两方面来展示。
关于成员土地权利量的决定，存在三种可能的安排：(1)土地按全村所有人口均分；(2)口粮田按人口均分，责任田按劳动力分；(3)所有土地都按劳动力均分。
以上三种安排下都具有人们已广泛评论过的平均主义色彩。但事实上，在以上三种可能安排下，村庄成员之间对土地的权利量是不一样的。国务院发展中心土地课题组的抽样调查资料表明了这种权利分配的细微差别。从表1可见，在那些人均净收入较高或土地禀赋较高的村庄，更倾向于采用欠均分的安排；而在那些人均净收入较低的村庄，更倾向于采用绝对均分的安排。具体而言，在浙江省，有26.7%的村子选择第三种安排，而河南省所有的村庄都选择了第一种安排。江西选择第一种安排的村庄比例也要高于浙江和吉林。另外，在浙江省和吉林省还分别有3.3%和3.8%的村庄选择除以上展示以外的其他安排，主要是将承包地集中给专业户经营。与这种差异性相类似，当问及村庄在实行包产到户时是否有关于在将来人口变化调整村社成员的承包权时，样本村之间也显示了较大的差异性。浙江省和吉林省只有很少的村子选择在家庭规模变化以后进行土地再分配（分别为10%和8%），多数村不进行再调整（分别为40%和44%）。与之相对的是，在河南省和江西省却显示出很高的再调整土地的意愿，选择在家庭人口变化后调地的村庄比例分别为50%和63.6%，而选择不调地的比例却很低，分别为0和18.2%。
在改革后，以成员权为特征的土地集体所有制，随着村庄人地资源禀赋和结构变化的差异而进
表1 成员权与农民土地权利的实现方式
浙江省河南省
吉林省
江西省
人地对应关系
按总人口
16.7 100.03.836
人劳比例 53.3
0 92.064
农户劳动力
26.7
0 0
0
其他 3.3
0 4.2 0
土地再分配方式
不同质地分别均分
6070 92 91
土地先均质再抓阄 320 0
0
只均分中等地，其他地抓阄 20 0 0
9
先按地质论价，得好地户710 4
0
补差地户 10 0 4
0
一步发生演化。具体而言，改革以后农民土地成员权对土地制度变迁的影响是由现行的集体所有制框架所内生的。因为集体所有的包产到户制度本身还原了每个农民对土地资源的成员占有权及其相应的义务，这一制度安排本身就意味着它必然会随农户之间人口的变化而进行内生的调整。理由是，既然土地集体所有的一个核心内容是每个属于这个村庄里的成员对村社的土地享有成员权及成员义务，这个权利安排就不仅对现在属于村庄里的合法成员有效，而且对于村庄里未来进入（由于出生、婚入等）和离去（由于迁出、婚嫁和死亡）的成员也应如此。在这一制度规定下，从动态来看，村子里新进入的成员将向村里要求享有对土地的成员权同时也承担相应的成员义务，而那些离去的成员将被要求让出对土地的成员权，同时也不必再承担成员义务。不仅如此，由于改革以后村庄结构条件（包括自然禀赋和收入来源的结构）的变化，农民对土地成员权的需求的密度也会发生相应的变化。一方面，在一个村子里，随着人口的增长，人地之间的比例会越来越恶化，土地的稀缺程度因此也越来越高。在一个村子的经济结构变化不大，土地的经济重要性仍很大的前提下，一个村子的人地比例关系越高，村子里要求依成员权进行土地再调整的呼声也越高，因此，其土地再调整的频率也越高；相反，如果一个村子的人地比例相对较低，由于土地再调整也存在很高的交易费用，这类村子的土地再调整频率也相对较低。另一方面，经济结构的变化也会对土地调整的频率产生重大影响。一个村庄中农户从非农经济活动中所获取的收益份额越大，农地的收益重要性就越低，在土地再调整存在交易费用的前提下，村子中的农户基于成员权的要求再调整土地的呼声也就相对较低。因此我们预期，在农户非农收入份额较高的社区，土地再调整的频率相对较低。反之，如果一个村庄中依靠农业经济活动的农户比例越高，农地收益对这些农户来讲也就越重要，在这些村子土地再调整的发生频率也较高。
正如所预期的，包产到户以来，集体所有的土地成员权制度确实成为村庄内部土地再调整的重要因素。在所调查的78个村子中，有70%的村进行过土地的再调整，而且土地的再调整也基本考虑的是村庄人口对土地成员权的要求，其中有32%的村是将村子里的全部土地进行重分，还有55%的村是根据农户人口变化进行土地再调整。
同时，我们也发现，村庄之间结构条件的变化，确实导致农民对土地成员权观念的变化，在所调查的78个村子中，浙江省的样本村由于非农收入的份额较高，其土地再调整的频率最低，46.7%的村没有进行过土地的再调整，30%的村只调整了一次。而在江西省和河南省，由于其非农收入来源很低，其土地调整的频率就较高。从包产到户以来，江西有36.4%的村调整过一次，45.4%的村调整过三次；在河南省，30%的样本村调整过一次，70%的村调整过两次。同时，村庄的资源禀赋程度也对土地调整的频率产生影响，具体表现为，同样为农区的吉林省，由于他们拥有较高的人地比例，农户要求调整土地的意愿也相对较低，30.8%的样本村没有调整过地，69.2%的村只调整过一次。
由此可见，80年代初被称为改变了中国农村甚至整个国家命运的包产到户土地使用制度改革，也没有从根本上解动原有的土地集体所有结构，只是将农民在集体生产队时期对集体土地的收益和福利均分权，显化为对土地的均分权。这样，土地公有刺激人口增长的机制继续保留。
三、湄潭试验区“增人不增地，减人不减地”的新制度：降低了人们的生育意愿
为了探索包产到户后集体土地制度进一步变革的可能路径，加上自那以后改革的难度加大以及地区差异性的拉大，中共中央和国务院1987年5号文件决定“建立农村改革试验区”，以为改革提供后续政策理论和法律准备（中国农村改革试验区，1990）。1987年4月，贵州省委农工部负责同志获准在贵州设立一个试验区。他们根据原中央农村政策研究室的试验选题，拟定在湄潭县进行土地制度试验，其中“新增人口不再分地”的土地制度安排成为这一制度试验的核心内容（贵州省委农村政策研究室，1992）。这一制度创新的实施及其效果成为国内外关注的焦点。
湄潭县位于贵州省东北，其地势和贵州省大部分地区一样，多丘陵、间有峡谷，只有1/3的土地是平地或坡地。在土地制度试验之前的1986年，全县37.7万人口中，有93%为农业人口。该县人地关系的紧张从解放以来就一直存在。1950年，全县户均耕地0.7公顷，人均0.17公顷，到1978年分别降为0.5公顷和0.10公顷，到1987年，更降为0.4公顷和0.09公顷。更令地方政府和基层干部头痛的问题是：每年新增人口和劳动力对土地再调整的压力。1983年之后每年平均新增2235人，6052个劳动力，这些新增的人口和劳动力成为土地再调整的巨大压力。1980年，湄潭县包产到户时许多生产队是以农户人口和劳力各占0.5权数来分配土地的。如继续以这个权数计，4年后重新分配的土地面积即达总耕地面积的10.82%。即使某些生产队在分户承包土地时留下了一部分“机动田”以备人口变动之用，但一般也只占耕地的5%～10%。所以包产到户之后2～3年，重分土地就势在难免。基于新增人口对获得土地的要求，1984年湄潭县不得不进行土地的“大稳定、小调整”，但实际结果是牵动全村。因为划给新增人口的土地通常都是从各户抽出的，不是边远、细碎、瘦薄，就是把大块划成小块，增加田埂。这样，湄潭县从包产到户后到1984年第一次普遍调整土地，有905户或者调出了土地，或者承担了向新增人口提供平价粮的义务，到了1987年，全县又有5.8%的农户比较坚决地要求再次重新调整土地。
为了既稳定家庭承包经营责任制，又解决新增人口的土地获得问题，试验区最初的方案是：对人口增减而引起承包地悬殊过大的农户，可以采取“调粮不动地”、“供粮不包田”的办法解决。但在试点时，引起了激烈的争论，有的农民认为，“调粮”、“供粮”的办法等于是种地的户吃“风险粮”，非种地的户吃“保险粮”，这样不公平，最终还得靠“动地”来解决。经过不断讨论，明确为“对于人口增减引起的承包地悬殊的问题，实行稳定的方针，既不调进，也不调出”，并最终形成“增人不增地、减人不减地”的政策规定（贵州省委农村政策研究室，1992）。
确定“增人不增地、减人不减地”的新制度，确实具有实质意义，它触动了集体土地所有制的根本。按照新的制度，土地虽然依旧是集体所有，但这个“集体”现阶段却仅仅包括原有成员，而不再天然地属于理论上讲可能无限新增的人口。从此，农村同一社区里的成员将分属于两种截然不同的权利结构：原有的集体成员即使当家庭人口减少时，享有承包土地的权益也不会因此而减少；新增人口却在一定年限内没有从集体那里重新分得承包土地的权利了。从湄潭县1987年开始实施“增人不增地、减人不减地”到1998年的12年间，湄潭县共新增人口6万，这一期间该县没有因人口变动调整过土地。这就意味着这批在实行新制度后出生的人没有以社区成员的身份从村里分得过土地。从制度的实施来看，湄潭县自颁布这一制度至今确实也做到了“增人不增地、减人不减地”。全县10多年来没有再因农户之间的人口增减调整过土地。而且将按政策规定收回的农转非户、无人赡养的孤寡去世户、抗缴农业税和粮食定购任务户、弃耕丢荒户等的土地也没有按新增人口进行分配，而是实行招标发包。当这一制度试行两年后，贵州省人大于1989年11月25日发布《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，将湄潭县实施的“新增人口，不再调整和增加承包耕地”纳入，并在贵州全省付诸实施。
由于湄潭县这类传统农区，土地收益仍然是农民收入的主要来源，土地资源的获得对于农户收入的影响极大，因此，新的制度在湄潭县引起震动并对社区农民的收入和工作产生了重大的影响。
为了了解“增人不增地、减人不减地”制度对湄潭县农民的实际影响，笔者于1999年5月曾先后两次赴湄潭进行实地调查，并在该县抄乐乡楠木桥村进行了三个自然村102家农户的入户问卷调查。仅从这三个自然村来看，由于人口变动带来的土地权利关系就非常大。1988年（实行新制度后的第一年），三个自然村的总人口为425人，划地人口为391人，也就是说仅第一年就有34人（占总人口的8%）无法再从社区获得土地了。到1998年，三个自然村的总人口减少至411人，划地人口减为310人。这意味着已有101人（占该年全村人口的24.5%）没有从社区获得土地。当然，全村如此高比例的非划地人口可能通过农户内部的人口增减来抵冲，也就是说，在10多年时间里，有些农户在人口增加的同时也有可能减少人口。因此，家庭内部人口与土地的平衡有可能会缓解新制度实施以来无地人口过多的问题。但即便如此，1988～1998年因新制度带来的土地权利分配的差异仍然是很大的。在这三个自然村的102户中，考虑到农户内部的人口增减，人口增加户仍过半数，达到60户，占总户数的58.8%，其次是不增不减户为23户，占22.6%，人口减少户最少为19户，占总户数的18.6%。
农户划地人口的多少对其生计状况理所当然地产生了显著的影响。首先一个不言自明的结果是：农户之间占有耕地的不平均程度拉大。一个家庭非划地人口越多，这一家庭的耕地就越紧缺，人口增加户的人均耕地由1988年的0.8亩减至1998年的0.48亩，而人口不变户和人口减少户的人均耕地反而都有所增加，前者由1988年的0.94亩微增至1998年的0.99亩，后者由1988年的1.03亩增加到1998年的1.47亩。第二个结果也与这一制度的预期一致：即由于实行“增人不增地、减人不减地”，迫使新增人口去开发非耕地资源及到非农领域去寻找生路。这期间共有12户开发过非耕地，其中有75%的户回答其原因是由于人多地少。这一制度对农民的非农化进程影响似乎更大，人口增加户的外出人口就明显要高于后两种农户。人口增加户中，有人口外出户达24户，占57%，人口不变户为11户，占26%，而人口减少户为7户，占17%。第三个结果是对农户收入的影响。我们调查的一个很有意思的结果是，尽管人口增加户对土地的利用更加集约，每亩土地的纯收入也更高，但他们的人均总收入却低于后两者（见表2）。
关于“增人不增地、减人不减地”的制度对人口增长的影响到底如何，无论从理论还是实际结果来讲都须进行严格的分析。对这一影响的分析之所以十分困难，主要是因为影响人口生育的因素非常复杂、且很难剥离。从对中国农村人口生育率的影响来看，经济发展水平、计划生育控制政策、传统观念以及“增人不增地、减人不减地”的制度都会发生影响。但不管怎样，单从“增人不增地、减人不减地”的制度本身，它确实会对人们的生育意愿产生负的影响，因为在传统农区，农民的高生育意愿主要是因为他与土地的紧密联系，只要他仍能以土地为主，传统的多生育观念就不会改变。“增人不增地、减人不减地”制度的实施，恰恰切断了农村人口与土地之间的这种天然关系，因此，从长期来看势必影响他们因可获得土地而多生育的期望。这一影响即便在强制性的计划生育政策得到完全执行的前提下也是如此。
正如我们在抄乐乡楠木桥村调查所表明的，当问及被调查户现在影响他们生育的因素时，被排在第一位的因素是“国家的计划生育政策”，而排在第二位的就是“新增人口不再分地”的制度了，而且有57.3%的户回答在实行计划生育的情况下，“新增人口不再分地”的制度也影响他们的生育选择。为了考虑计划生育政策下“新增人口不再分地”的制度对农民生育意愿的影响，我们比较了被调查对象在三种情况下的生育意愿：(1)结婚时打算生几个孩子；(2)如没有计划生育政策，想要几个孩子；(3)实行“新增人口不再分地”的制度后选择生几个孩子。结果表明，实行“新增人口不再分地”的制度后，打算生三孩及以上的比例明显减少。而且近75%的被调查者认为新制度能减少生育孩子的数量。
表2 典型调查不同类型农户的比较
人口增加户人口不变户
人口减少户
户数 60
2319
人均耕地（亩）1988 0.80 0.94 1.03
1998 0.48 0.99 1.47
外出人口 24
117
粮食收入／亩（元）
1507 853991
总收入／人（元）1238 1852 2401
1990年和1992年对湄潭县1200户抽样农户的调查也表明，“新增人口不再分地”的实行在一定程度上起到了抑制生育意愿的作用。1990年有38%的被调查者认为“由于新增人口不再分地，所以不愿多生孩子”，到1992年，持这一看法的比例上升到41.9%。92%的被调查者认为由于人地矛盾突出，赞成只生一个或两个孩子。从实际结果来看，湄潭县在实行“新增人口不再分地”制度后的人口生育率也明显下降，这可以从该县实行这一制度前后出生率的比较中看出，也可以通过它与贵州省的全省生育率的比较中显示出来。
因此，从湄潭县“增人不增地、减人不减地”的制度实施结果来看，其效果是很明显的。其中一个对全国土地制度改革深化最值得思考的问题是：这一牵动每家每个农民利益的制度安排居然在这样一个几近贫困的地区坚持了10多年的时间。正是由于这一制度与每个农民都有极其密切的关系，不同农户从这一制度中获得的利益或所受到的损失就成为对这一制度评判好坏的重要参照。比如对湄潭县1200户的调查表明，在1990年，50.3%的农户赞成“增人不增地、减人不减地”，还有38%的农户表示不赞成；到1992年，赞成这一制度的农户上升到67.9%，不赞成的农户下降至23.4%。当然这一资料还有待进一步的检验，主要需看这10多年来，湄潭全县人口增加户、人口不变户和人口减少户的平均情况。因为这三种类型的户对新制度的反应由于其利益不同而会大不一样，以笔者在那三个自然村的调查为例，只有25%的人口增加户赞成“增人不增地、减人不减地”，而另两类农户则分别高达92%和88%；有42%的人口增加户则要求人口变动还得调地，而65.2%和78.9%的人口不变户及人口减少户则认为没有必要随人口变动而调整土地。因此，这一制度的长期生命力将取决于对这一制度的坚持力度以及未来人口增减户之间的利益平衡及其力量变化。
四、土地制度的可能变化及其对人口生育的可能影响
从全国来讲，中国的土地制度对人口生育到底会产生怎样的影响，这是一个更为复杂也更难回答的问题。一方面，土地制度变革的总体走势尽管基本明朗，但其实施的结果如何，则需等待实践的检验；另一方面，由于全国不同农区经济发展水平的差异拉大，农民的生育观念也将随之发生变化，因此，不能寄希望于某一制度在一个地区发生的显著作用在另一个地区也会如此。所以，在此只能勾勒一下土地制度变迁的大致轮廓及其对人口生育的可能影响。
从基本方向来看，中国土地制度将在稳定和完善现行家庭经营责任制的前提下，谋求土地家庭承包制的长期化和法制化。1993年，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策》中，明确提出了将耕地承包期在原定的期限到期以后，再延长30年，并明确提出“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。
几年来，这一与人口生育直接相关的政策到底落实得如何呢？据农业部调查，到1996年底，全国约有60%左右的村完成了延长土地承包期的工作。中部地区延长土地承包期工作进展较快；中西部地区总体上快于东部地区。在执行这一政策过程中，也出现了延长土地承包期不足30年，“增人不增地、减人不减地”政策落实不理想等问题。据农业部调查，在已经延长承包期的村中，真正将
表3 “新增人口不再分地”制度对生育意愿的影响
结婚时 如不实行
实行“新增人口
计划生育政策不分地”
一孩
7.2 10 14.4
二孩 61.4 56.7
82.2
三孩 25.3 27.8
3.7
四孩
4.8
3.3
—
表4 湄潭县与全国和贵州省人口出生率比较
年 份 全国 贵州省
湄潭县
1989
21.58 21.1617.65
1990
21.06 23.0916.05
1991
19.68 22.42 —
1992
18.24 22.4014.85
1997
16.57 22.1516.60
表5 不同类型农户对土地调整的看法 %
人 口人 口 人 口
增加户 不变户 减少户
是否赞成“增人不增地”
1.赞成 25
92.288.1
2.不赞成 71.7 0
5.3
3.说不清 3.3 9.7 5.3
随人口变动调地
1.必要41.7
34.821
2.没有必要
65.279
承包期固定为30年不变的村不足30%，明确“增人不增地、减人不减地”的村只是少数。在新签定的合同中，承包期在5年以下的上12.9%，6～14年的占28.7%，15～29年的占28.4%，30年以上的只占30%（农业部，1998）。
由此可见，尽管“增人不增地、减人不减地”的制度在湄潭县比较顺利地运作了10多年，但在将这一制度向全国推广时，却在基层和农民那里遇到极大的阻力。这一制度在向全国推广时，之所以不尽如人意，在我们看来，主要有两个原因：一是笔者在上述提到的包产到户后“成员权”的观念在农民心目中的强化。在仍然坚持土地集体所有制的前提下，每个集体成员就理所当然地要从集体获得土地，以实现他对集体土地的成员权。因此，在不改变所有权框架的前提下来变动其内部成员权的分享规则，这既与集体所有制的理论不相符，也与集体所有制下成员的实际利益分配相抵触，看来“增人不增地、减人不减地”的制度要真正得到制度化的实施，还得有赖于我们在农村所有权框架上有更加彻底的突破。二是与中国现阶段的土地所承担的功能有关。在中国农村，由于土地承担着双重的功能：一方面作为重要的生产资料为农民创造收入提供条件，具有很强的收益功能；另一方面，在农村缺乏社会保障的情况下，土地则承担着农民不可或缺的生存保障功能。这样，如果没有替代性的社会保障措施，农民就很难轻易放弃作为他们“命根子”的土地。由于有这两方面的制约，“增人不增地、减人不减地”的土地制度就很难在全国轻而易举地推广，以此类推，如果这一制度在全国的普遍化受阻，我们也就很难期望它像湄潭县一样，起到抑制人口生育意愿的作用。
在考虑土地制度对人口生育的影响时，也要考虑地区经济发展水平差异带来的影响。经济发展水平既会影响土地制度的形式，又会影响人们的生育观念。在前一方面，经济发展水平越高，土地的收益功能就会相对减弱，人们通过调地来实现土地成员权的需求也就相对较低，在这些地区，相对容易实施“增人不增地、减人不减地”的制度。相反，在那些仍以土地为生的传统农区，其难度相对要大一些。在后一方面，经济越发展，人们靠多生子来提供劳动力以及养老的需求就越低，生育的意愿也就越低，相反，越是在传统农区，人们多生育的意愿也就越强烈。因此，从这一因素来考虑，“增人不增地、减人不减地”对生育意愿的影响并不是与地区相匹配的。这也表明，在未来中国的人口控制中，土地制度的良好设计和执行，会对人口的生育起一定的作用，但由于新制度本身的实施难度比较大，计划生育作为一种控制人口高增长的政策，仍不可忽视。