我国构建政府律师制度需破解的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,律师论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府律师制度是一项新型的法律制度，是国家法律制度的组成部分。建立具有中国特色的政府律师制度，不仅是完善我国律师制度体系的内在要求，也是依法行政，依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。在我国建立政府律师制度不仅必要，而且可行。但是，作为一种政府制度创新举措和司法改革的产物，建立和完善政府律师制度，必然面临许多亟待解决的理论和实际问题。事实上，围绕着构建政府律师制度，不仅存在着诸多理论上的分歧，在实践中也遇到一些困惑。破解这些理论和实务中的问题，是我们研究和构建政府律师制度的基础和前提。
一、理论问题
我国从二十世纪九十年代初期开始提出并探索公职律师制度，总体上看，对其出发点和作用基本已形成了较为统一的认识。但对于公职律师的概念、范围、特征等，目前并没有形成理论上的统一，在立法上和实践中还存在很多现实的障碍。争议性的问题主要表现在是否有必要设立、范畴界定、性质界定、模式选择及法律定位等几个方面。
（一）存废之争
无论是学界还是实务界，对我国实行公职律师（政府律师）制度持赞成态度者居多。但也有一些学者提出质疑，或持否定态度。归纳起来，有三种观点：
1、肯定说。原司法部司法研究所所长、研究员严军兴的观点最具代表性。他所著的《政府律师制度研究》是我国第一部、也是唯一一部探索建立我国政府律师制度的理论专著。该书通过对我国政府律师试点建设的总结，设计和构建出我国政府律师制度的理论框架和基本模式，在一定程度上代表了目前的主流观点。作为国家最高司法行政机关的司法部，也力推建立公职律师制度，1993年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确提出在国家机关中进行政府律师试点。2002年7月，司法部在印发《中国律师业五年（2002-2006年）发展纲要》中明确提出：“逐步建立公职律师和公司律师制度”。2002年10月，司法部专门下发《关于开展公职律师试点工作的意见》，规定了开展试点工作必须具备的条件、职责范围以及管理等。原司法部部长张福森在接受媒体专访时指出，我国“开展公职律师、公司律师制度试点，主要基于两点考虑：一方面，是发展社会主义市场经济和依法治国的客观要求……另一方面，是进一步完善律师组织结构的需要……。（注：《建立公职公司律师制度：司法行政改革的有益探索》，《法制日报》2003年3月14日第1版。）”近年国内有关公职律师（政府律师）制度的研究有所深化，除更多的赞成声音外，许多文章还结合国内外的实践经验，对公职律师（政府律师）的性质界定、运作机制、制度保障等多方面的问题进行探讨，进一步夯实了我国建立这一制度的理论基础（注：公开发表的文章如：王琼、陈震宇：《政府律师的工作实践和制度确立》，载《中国法学》1998年第5期；屈明珍、曹刚：《律师制度及律师在政治文明建构中的作用》，载《中南大学学报》（社会科学版）第9卷第5期；王永飞：《应尽快建立政府律师制度》，载《人民政协报》2002年7月10日第A01版；陈远：《论政府律师的内涵及其制度的完善》，http://www.xinanfxlt.com/西南法学论坛网；谢平安：《浦东：依法行政呼唤公职律师》，载《中国律师》1996年第8期；孙华明：《及早建立我国政府律师制度》，载《深圳法制报》2002年7月27日第7版；李本森：《建立政府律师、公司律师制度的初探》，载《中国律师》2002年第8期，等等。）。
2、怀疑说。如童铁丁撰文认为，由于目前权威部门对各职能部门中公职律师的定位不明确，导致公职律师在其就职的部门内只属于一般办事员，从而大大影响其所代表的法律尊严。而且由于公职律师地位不明，其所代表公职律师的审查和规范功能在职能部门内可能难以得到应有尊重。与此同时，在实践中，当公众利益与部门利益出现冲突时，由于公职律师的身份及隶属关系所定，选择维护部门利益有可能成为一些公职律师的违心之策。而且这种维护因为有律师的参与，往往会使部门利益行径变得更加隐蔽和技术化（注：参见童铁丁：《对公职律师进入职能部门可行性的质疑》，资料来源：http://www.rcdnet.com.cn 2003-10-12（红网）。同一作者的此文还以《政府律师能否坚守公正》载于2003年10月15日《南方都市报》。）。也有文章认为，现在建立政府律师，时机是否成熟，还有待研究。需要解决的问题包括政府律师制度与修订《律师法》的关系、政府律师制度本身的有关问题以及组建政府律师队伍与如何利用现有资源等（注：吕锡伟、张兴祥：《浅谈设立政府律师问题》，《国家行政学院学报》2000年第3期，第41页。）。
3、否定说。以高太红的文章为代表（注：参见高太红：《关于我国公职律师制度的经济学思考》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2003年8月号，第195～196页。）。该文认为，我国不应实行公职律师制度的缘由有二：其一，我国国家机构设置的特殊性。主张在我国启动公职律师制度的学者和实务工作者认为美国是标准的法治国家，我国实行公职律师制度“符合国际惯例”。然而，如果以中美国家机构设置作比较，可以看出此种观点的盲目性。资本主义国家的法律一般都规定检察机关是国家的公诉机关，即主要担负刑事追诉的任务。检察官在刑事诉讼中作为当事人一方参加刑事诉讼活动。尽管如此，在美国，检察机关只是行政部门的组成部分。作为具有律师资格的检察官仅是政府雇员。我国的机构设置与美国有着本质区别，尤其是检察机关的设置，是在“人大”的基础上产生人民检察院独立行使检察权，对各级国家机关及国家机关工作人员、公民是否遵守宪法和法律实行监督，以保障宪法和法律的统一实施。同时，“对刑事案件提起公诉”。从我国与美国国家机构设置的比较中，可以看出两国的检察机关分属于不同的机构体系。美国的检察官们已实际成为公职律师，8％的比例中已经包括了他们。我国的检察机关行使公诉权，检察官履行了部分公职律师的工作任务。如果我们不对此进行分析，就会忽视这一存在而“重复建设”。其二，律师是一种社会资源。在我国的经济改革中，打破政府为主导的行业垄断是重要的一环。律师工作于事务所，面向社会提供有偿服务，完全可以提供令政府满意的服务。很难想象政府每天都坐在被告席上，也很难想象政府官员的每一道命令都会请教被其“娇养”的公职律师，并接受其意见。我国的律师事务所多开设有法律咨询，委托代理等业务，在现代通讯高度发达的今天，律师事务所犹如在政府大院内一般。此外，作者还认为，在行政权极度膨胀的今天，不是吸纳几个律师来“行政”就能够解决问题。
（二）范畴之辨
我国目前官方说法只有公职律师一词，而学术文章中则常常出现公职律师与政府律师两个概念。无论是理论界还是实务界，将公职律师与政府律师混淆、等同的认识相当普遍。目前各地正在广泛开展的公职律师试点工作，实质上仅仅局限于政府律师的层面。如司法部2002年出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》中明确规定，公职律师的任职条件有两个：一是具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格；二是供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员（注：该《意见》还明确规定了公职律师的职责范围：(1)为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；(2)按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；(3)受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；(4)代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；(5)为受援人提供法律援助；(6)本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。）。
公职律师与政府律师的含义是不同的，概括地说，是集合和个体的属种关系，也可以说有广义和狭义之分。广义的公职律师，是指一切享受国家公职人员待遇，为国家公权力或社会公共利益服务的律师。它包括军队律师、法律援助律师和政府律师，以及将来可能出现的政党律师、议会律师、司法律师等等所有享受国家公职待遇的律师。狭义的公职律师则是专指为政府服务的律师，即政府律师（注：祝国治：《建立公职律师制度的思考》，引自司法部办公厅编：《论拓展和规范法律服务》（内部资料），第66页。）。严军兴在《政府律师制度研究》一书中的定义：公职律师，是指通过国家统一司法考试取得法律职业资格证书，同时又具有国家公务员资格的人员，并依据《律师法》经审核具有律师执业资格的，专门为国家公共权力机关提供法律服务的专职人员（注：严军兴著：《政府律师制度研究》，群众出版社2002年出版，第39页。）。所谓国家公共权力机关，并不仅仅局限于政府行政机关。依据公共权力职能的不同，公共权力机关可分为国家权力机关（立法机关）、国家司法机关、国家行政机关、国家军事机关等。相应地，公职律师也可分为国家权力机关的公职律师、国家司法机关的公职律师、国家行政机关的公职律师（即政府律师）、国家军事机关的公职律师、法律援助律师、国有公司的律师（即公司律师）、事业单位的公职律师、社团组织（主要是工青妇等群众团体）的律师、党组织内部的律师、民主党派内的律师。后几类之所以归为公职律师，是因为在我国，包括国有企业、事业单位、各级党组织、群团组织及民主党派工作机构，都具有准党政部门的性质，参照公务员管理。总之，公职律师是一个大范畴、属概念，它其中包括许多的类型，政府律师只是公职律师中的一个主要的类型。因此，不能把公职律师与政府律师两个不同层次的概念混同起来（注：严军兴著：《政府律师制度研究》，群众出版社2002年出版，第48页。）。也有人对公职律师作了更为简明扼要的定义（注：温成刚：《尽快在法律上确定公职律师制度》，资料来源：中国律师网。）：它是指依法取得律师执业证书，在国家机关或公共事业单位中任职，由国家支付薪酬的执业律师。
笔者也不赞同在我国律师发展的实践中使用公职律师这一概念，因为用这一概念容易造成一些理解上的混乱。尽管律师组织形式、执业构成的完善有赖于律师类型的细分，但围绕着推进依法行政，当前我国国家机关中最迫切需要专门法律服务的主要还是政府及政府部门，加之有二十余年政府法律顾问以及十余年公职律师试点的经验积累，建立政府律师制度的条件已经较为成熟。从这个意义上，还是在概念上明确定位为政府律师为宜。退一步说，即使在操作层面仍然保留公职律师的统称，在学理上仍然有必要将政府律师单独列出，作为国家法律制度的组成部分。理由：一是在实践中无论是设立的初衷还是实际的操作，我国所设立的公职律师实际上基本上届于政府律师范畴。二是与国外的做法相一致。三是主旨鲜明，便于操作。政府律师既然是律师中的一个组成部分，其基本属性和根本特征同律师完全一致，那么政府律师当然地应受到《律师法》的约束和规范。四是关于军队律师的立法规定为建立政府律师制度创立了立法先例。因此，很有必要通过《律师法》的修订，为政府律师正名并使之合法化。
（三）性质之识
政府律师兼公务员和律师于一身，是具有“双重身份”的复合体，这是没有异议的。但在具体表述上较为混乱。
1、将政府律师的执业资格与社会律师的执业资格相混同。有人认为，政府律师的主体身份为兼有国家公务员和社会律师双重资格的人员（注：王琼、陈震宇：《政府公职律师的实践与制度确立》，载《中国法学》1998年第5期，第60页。）。这里有两个方面的问题：其一，社会律师的主体身份根据《律师法》第2章规定为中国公民，但是必须为非国家机关现职工作人员和非在任的人大常委会组成人员。其二，实践中，我国司法行政机关对公职律师（政府律师）的管理与社会律师有所区别，即对任职于政府机关、具有律师资格或法律职业资格、符合公职律师任职条件的公职律师核发单独的“公职律师执业证”。因此，确切地说，政府律师的主体身份应为兼有国家公务员和取得律师资格的人员。相同的一点是，无论是社会律师还是公职律师，具有律师资格或通过国家司法考试取得法律职业资格是必备的前置条件。但其所持有的执业证书不同。
2、关于政府律师的专职性和兼职性。严军兴认为，“就政府律师的性质而言，他应当是完全具有执业律师资格的公务员，或者换句话说，他是享受政府公务员待遇的、专门为政府提供法律服务的专职律师”（注：严军兴著：《政府律师制度研究》，群众出版社2002年出版，第23页。）。但是在实践中，各地的做法并不一致，许多地方的政府部门所任用的公职律师往往并非专职律师。如福建省厦门市推行的公职律师试点，几乎全部都是任职于政府各部门、具有律师资格的公务员，他们并不专门从事律师工作，平时只是政府工作业务部门的工作人员，每年除由市公职律师办公室委派办理一件法律援助案件外，只承担本单位涉及法律需要介入的工作。也有的地方公职律师是专职性的，如广东省普遍成立一级政府的公职律师事务所，其公职律师是专职从事律师工作的。
3、关于政府律师的公务员属性。对此本来无须争议，因为政府律师的概念内涵对政府律师的公务员属性是相当明确的。但理论上并非没有分歧，如有文章将政府律师定义为：“接受国家行政机关的雇佣或委托，专门为行政机关提供法律服务的、具有律师资格的专业技术人员”（注：马青红：《浅析中国政府律师制度的宪政理论及实践》，载《山西警官高等专科学校学报》2001年第4期，第4页。），实践中同样无法回避探索性的突破，如江苏省扬州市在市司法局设立“公职律师办公室”，2名律师以政府雇员身份受聘为首批公职律师。他们是专职从事律师工作的，但并非公务员编制，也不能对社会提供有偿法律服务。
笔者认为，理论上政府律师的性质应当如严军兴所述的“享受政府公务员待遇的、专门为政府提供法律服务的专职律师”，其基本点至少有四：一是属于国家公务员或享有国家公务员待遇；二是具有律师资格或法律职业资格并持有公职律师执业证书，在政府行政部门专职从事法律事务；三是专门司职于行政机关，不得在社会上执业；四是法律服务必须是无偿的。但考虑到我国目前政府机关律师人才的现状，在过渡阶段宜采取灵活一些的做法：(1)政府律师可以专兼职相结合，即视各地条件既可以是专职的，也可以是兼职的，一个地方也可两者兼而有之。(2)对政府亟须但又紧缺的专门技术人才采取雇员制的办法是国外通行的做法，国内也有许多地方开始尝试，采取政府雇员制聘用政府律师不失为一种解决政府律师人才短缺的办法。事实上，新出台的《公务员法》对政府雇员的性质界定已解决了可能的障碍。(3)同样的道理，如果在实践中有所突破，社会律师也可以某种形式从事政府律师工作。如笔者所供职的厦门市政府，正在探索建立市长律师团。它是为政府行政首长提供法律服务的机构，也即政府律师团。严格而言，市长律师团的成员应该从供职于政府或者政府部门中的公职律师中产生，但该市考虑到公职律师试点开始的时间不长，公职律师的执业经验还不是很丰富，专业素质暂时还难以达到市长律师团工作职责的要求，因此，为确保市长律师团能够为政府提供高质量的法律服务，作为过渡，其成员大部分从优秀的社会执业律师中遴选。今后条件一旦成熟，市长律师团的成员将全部由公职律师组成，或采用政府雇员制的方式组成市长律师团。
（四）模式之疑
关于政府律师的制度安排尤其是组织形式同样也面临着一些争议。首先，我国各地实践中做法不一，差异较大，并形成了所谓的公职律师“四大模式”，即扬州模式、周村模式、广州模式和厦门模式，这几种模式各有优劣，本文限于篇幅，不一一评述。其次，学术上也有一些不同观点的探讨。归纳起来，有几种意见：
1、政府律师与政府法制机构并存。认为“政府律师在我国是作为行政组织中的参谋机构的组成人员而存在，它将与行政组织内部从事法制工作的公务员一道共同完成行政执法事务。政府律师与行政法制工作机构共同存在，不能相互取代”（注：马青红：《建立我国政府律师制度的思考》，载《中共山西省委党校学报》第25卷第4期，第60页。）。这里的政府法制机构，既包括一级政府所设的法制局（办），也包括政府部门内的法制工作内设机构。
2、除在政府行政机关内部设立政府律师外，在司法行政机关设立公职律师事务所提供对外服务。认为“公职律师理应在国家权力（立法）机关、行政机关（特别是政府法制工作机构和纪检监察机构）中设立，……同时，司法行政部门也可设立公职律师事务所，不仅为司法行政机关服务，而且为其他机关和国有单位服务。司法行政部门经政府批准设立的法律援助机构，也可承担有关公职律师职责。”（注：徐永伟：《关于建立公职律师制度的思考》，载《中国司法》1997年第6期，第37页。）
3、政府律师工作机构与政府法制工作机构合一。即撤销现有的政府法制部门，县级以上人大常委会及政府设政府律师顾问团，各级行政执法机关必须配备一定数量的政府律师，将现有的各级政府机关的政策法规司、处、室、科一律更名为政府律师顾问处（室），列入公务员编制，配备专门的法律专业人员，一般应具有已通过国家统一司法考试从事律师工作的资格。政府律师顾问处内设首席律师、首席律师助理、律师若干，其负责人为政府首席律师，首席律师享受同级政府部门副职待遇，各级政府事业单位，国有投资、控股公司也应参照政府机关设立律师工作机构（注：孙华明：《公职律师制度疑问》，载《南方周末》2003年8月28日第5版。）。
4、分设政府律师事务所和政府律师管理办公室，但两者合署办公。政府律师事务所统一设置在中央和省（自治区、直辖市）、地（地级市、自治州、自治盟）、县（县级市）。可命名为司法部政府律师事务所以及某省政府律师事务所、某地区政府律师事务所和某县政府律师事务所。为了加强对政府律师工作的监督和指导，在司法行政机关内建立附属于律师管理职能部门的政府律师管理办公室，管理分散于政府机关的政府律师，履行监督和指导政府律师业务工作的职能。政府律师事务所应与同级司法行政机关政府律师管理办公室合署。（注：王琼、陈震宇：《政府公职律师的实践与制度确立》，《中国法学》1998年第5期，第62页。）
综上，关于政府律师机构的设置模式，各种观点各有优劣，笔者认为，政府律师工作机构的设置原则，应当既考虑政府对政府律师的有效管理，又考虑不增设机构，更要考虑方便政府律师执行职务。为此，必须着眼于以下几点：(1)应有利于整合利用现有资源。在短时期内涌现出一大批政府依法行政急需的政府律师人才，是不可能的；而且，在我国法律人才仍比较少的情况下不宜抛弃现有资源去重建一支队伍，必须充分利用现有的为政府提供法律服务的资源。主要包括三支力量：一是现有的政府法制工作人员，二是曾担任过政府法律顾问的执业律师，三是有律师资格的政府机关其他工作人员。(2)精干高效的原则。围绕着市场经济所要求的有限政府、服务政府和法治政府，我们在建立政府律师制度时，应尽量避免动辄机构膨胀、增加编制的做法，而应当因时因地制宜，寻找切合实际的发展路径。
（五）外延之惑
根据目前我国行政法学界通行的行政主体理论，行政主体是指具有行政权能，并能以自己名义运用行政权力，独立承担相应法律后果的社会组织，包括行政机关和法律、法规授权的组织两种（注：周佑勇著：《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第98页。）。据此，有观点认为，政府律师的任职范围也应包括经法律、法规授权行使行政职权的组织（注：上海市司法局律师工作管理处：《试行公职律师制度的必要性及框架》（资料来源：上海司法行政网http://www.Justice.gov.cn/sfxzw/fzyd/fzgz/userobjectlai1297.html）一文中对公职律师的定义：“公职律师是指任职于本市国家行政机关或经法律、法规授权行使行政职权的组织，以及政府设立或认可的法律援助机构，持有公职律师执业证，专职从事法律事务的人员”。）。这似乎有其合理性，但笔者分析认为，法律、法规授权的组织不宜设置政府律师。其理由有三：一是法律、法规授权的组织本身不属于行政机构而属性于非政府组织，因此在非政府组织内部设置政府律师就显得不伦不类（注：就接受法律、法规授权组织的种类而言，常见的主要是国有事业单位和企业单位。事业单位是为了社会公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动提供社会服务的公共组织。它经常被相关立法授权实施行政职能。例如1980年全国人大常委会公布的学位条例第8条第1款规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。企业单位是以营利为目的从事生产经营活动的经济组织。国有的公用企业、金融企业和全国性总公司往往成为法律、法规授权的对象。公用企业包括邮电、铁路运输、煤气公司和自来水公司等，它们也经常被立法授权实施一部分行政职能。）。二是法律、法规授权的组织的行政管理是一种附带性的职能，其主要活动要么属于一种特定或专业性质的社会服务，要么属于一种营利性的业务活动，因此，其固有的双重价值指向很难保证其内设律师的公益立场。也就是说，法律、法规授权组织虽然依法享有一定的行政管理职权，但其组织目的并非是为了实施行政管理，而是为了发展特定社会事业或以营利为目的（注：法律之所以将一部分行政管理职权授予这些组织，主要出于节约行政成本和提高行政效率的需要，因为这些行政管理职权与这些组织的业务领域具有特定的联系。同时，这些组织本身也具有实施行政管理职权所应当具有专业人员和技术力量。）。两种不同的价值利益取向很难协调其内设律师的价值取向。三是法律、法规授权的组织主要从事的是一种专门性、技术性的社会活动，其授权行使的行政职权主要是执行性的而非决策性的。政府律师的首要职责是政府的法律顾问，其主要功能是为政府的决策性活动提供法律意见和法律咨询。因此，即使是政府系统，也不是所有的机构都适宜或必须设立政府律师。综上所述，笔者认为，法律、法规授权组织不宜设置政府律师，其法律服务需求完全可以通过社会律师的专业性服务来予以满足。
（六）法律之疵
1、设立政府律师与现行《律师法》的冲突。体现在两个方面：其一，现行《律师法》第2条很狭义地将“律师”限定为“为社会提供法律服务”的人员，实质上将政府成为接受律师提供法律服务的对象加以排除，从逻辑上否定了政府直接聘用律师为公务员的可能性，极大地限制了律师及法律服务的发展空间（注：韩德云：《从宪政实施看〈律师法〉的修改——修改律师法的目标和原则思考》，载《中国律师》2004年第7期，第95页。）。其二，《律师法》第13条规定：“国家机关的现职工作人员不得兼任律师。律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间，不得执业。”这一条实质上又禁止了国家机关的现职工作人员兼任执业律师。
2、正在动议中的律师法修改草案拟将公职律师制度写入其中。但“公职律师”这一称谓是否科学值得探讨。目前司法部在各种场合均使用公职律师一词，极有可能影响《律师法》修改。从字面上理解，我国的检察官、军队律师及现供职于国家法律援助机构的律师实际上也是公职律师。而国外并没有公职律师这一概念，只有政府律师、公诉律师、军队律师、公司律师、法律援助律师这些与社会律师相对应的概念（注：陈建彬：《公职律师制度：如何走出面临的困境》，载《广州司法》2003年第1期，第58页。此外，上海市司法局律师工作管理处：《试行公职律师制度的必要性及框架》中也指出，国外早就存在公职律师制度，但鲜有公职律师的提法，大多称之为“政府律师”、“官方律师”。资料来源：上海司法行政网http://www.justice.gov.cn/sfxzw/fzyd/fzgz/userobjectlai1297.html。）。而从设立公职律师的初衷来看，称之为“政府律师”似乎更为恰当。
据悉，正在修订之中的我国《律师法》已将政府律师或者公职律师的合法化问题纳入修改内容之中。笔者建议，首要的一条，应在《律师法》中对政府律师（或公职律师）制度以专章加以规定，凸显政府律师制度的正当性和合法性，并具体规范政府律师的任职条件、职责范围及其履行职责时的职业道德和执业纪律。其次，修改《律师法》第2条，外延律师定义概念。可考虑将该条作如下表述：“本法所称的律师，是指具有律师资格或法律职业资格，依法取得律师执业证书，为全社会提供法律服务的专门法律职业者。为社会提供法律服务的执业人员，称为执业律师；为国家行政机关提供法律服务的执业人员，称为政府律师”。再次，修改《律师法》第13条，建议改为：“国家机关的现职工作人员中，具有律师资格或法律职业资格、取得律师执业证书者，可以担任政府律师，为政府机关无偿提供法律服务。”当然，在确认政府律师制度的前提下，还有一条可行思路是，改革目前实行的律师资格与律师执业分离制度，将律师资格与律师身份统一起来，明确获得律师职业资格的人就是律师，向社会提供法律服务的是社会律师，在政府机关提供法律服务的是政府律师。
二、实务问题
我国政府律师制度的实践方兴未艾，但作为一种制度，如果各地做法不一，势必不利于这项制度的完善和发展，进而弱化其生命力。因此，以下具体操作中的实务问题，同样有必要予以澄清并形成共识。
（一）关于政府律师的资格条件
既然是政府律师，理所当然应当是国家公务员。但实践中出现了突破，表现为几种情况：(1)有的地方采取雇员制形式聘用政府律师，而政府雇员并不具有国家公务员身份。(2)在试点过程中，有些地方成立了附属于司法行政机关的专门公职律师机构为政府提供法律服务，主要有“公职律师事务所”和“公职律师办公室”两种形式。同时公职律师的身份因为机构的称谓不同，也分为两种形式，一是国家公务员编制，二是依公务员管理的事业编制。其中“依公务员管理的事业编制”属非公务员。(3)有的地方在组建法律顾问团或市长律师团中，较多地聘任了社会律师。(4)如果在定义上将法律援助律师也列为政府律师，那么一些地方的法律援助机构属于事业单位，其人员也为事业编制，充其量也只是“准国家公务员”。在当前的条件下，我国政府律师的资格条件允不允许突破，是否需要确定一个全国统一的标准，尤其是怎样将现有人力资源和严格的资格条件衔接起来，值得研究。
（二）关于政府律师的职能界定
实践中主要表现为三种：一是定位为政府的法律顾问，为政府决策提供法律咨询和法律建议、代理政府参加诉讼和仲裁活动、为政府涉及的法律纠纷和社会公众利益的重大事项提供专项法律服务或组织专家论证；二是定位为法律援助的执行机构，同法律援助中心（处）合署办公，专门代表政府向社会弱势群体提供法律援助；三是两者兼顾，主要任务是担任政府法律顾问，同时承担部分法律援助事项。在此，我们可以对香港特别行政区的政府律师工作职责作一考察。香港特别行政区的政府律师工作职责是向政府提供民事、有关国际法法律方面的法律意见；在所有涉及政府的民事申诉和纠纷案件中出席法院、审裁处及仲裁员召开的聆讯并提供意见；在与公务有关或因公务引致的司法程序中，为公职人员担任法律代表；草拟政府完成所需的立法程序，出席行政会议负责解答草拟方面或属一般性质的法律问题，并审查由非政府团体提交的条例和附属法例，确保格式和文件符合现行的法例草拟惯例；对立法建议或某项政策是否抵触法律制度内的既定原则，向律政司司长及政府各决策局和部门提供意见并积极参加法律的修改工作；负责刑事检控及向政府各决策局和部门就与刑事法有关的立法建议提供意见和协助（注：陈建彬：《公职律师制度如何走出面临的困境》，载《广州司法》2003年第1期，第58页。）。由此可以看出，政府律师就是政府的法律顾问，应专注政府的法律事务，为政府提供法律服务，不等同于法律援助律师，两者属于不同的法律范畴。
（三）关于政府律师的待遇
待遇包括政治待遇和经济待遇两个方面。关于政治待遇，主要是政府律师能否真正被一级政府或政府机关当作“法律智囊”或“法律外脑”。这取决于政府领导法律意识和依法行政认知度，否则，设立政府律师不过是“花瓶”摆设，形同虚设。关于经济待遇，据了解国外政府律师的通例是等同于其他公务员，根据行政级别享受相应的待遇。但按此做法，似乎难以体现对政府律师必要的尊崇。对于本身就是公务员、同时担负政府部门业务工作的兼职性政府律师以及供职于专门的政府律师机构的专职政府律师，其专业性劳动价值如何体现？这是一个难点。因为如果高于其他政府工作人员，容易引起攀比和不平衡；如若等同于一般的国家机关工作人员，则体现不出其专业性劳动价值，而且同样是律师，政府律师较社会律师的收入差距太大，不仅吸引不到优秀律师参加政府工作，现有的政府律师也难以稳定。对政府雇员形式的政府律师予以较高的薪酬，固然也是一种国际通行的做法，但其合理性仍有商榷之处，同样可能引起攀比和不平衡心理。
（四）关于政府律师的管理体制
政府律师作为具有律师执业资格的公务员，具有“双重”身份，是纳入公务员统一管理，还是按照律师身份实行与社会律师相同的管理模式，或者采取“双重”管理模式？这是涉及行政管理体制的重大问题，需要进一步研究。根据政府律师的性质和特点，参照《律师法》规定的我国律师的管理模式，笔者认为在身份主体上实行公务员管理，在业务上实行司法行政机关监督、指导，律师协会行业管理，政府律师“双重”管理体制是可行的。这比较符合我国的国情和律师管理体制的现实情况，是一种比较顺其自然的做法。
（五）关于政府律师工作机构的设置
目前我国主要有几种形式：一是政府机关中不设置专门的公职律师机构，而根据需要在政府的相关部门设置公职律师岗位，对符合条件的国家公务员授予公职律师执业证书，在本部门范围内提供相关法律服务。二是成立专门的公职律师机构。主要有“公职律师办公室”和“公职律师事务所”两种形式，该机构一般附属于司法行政机关，但也有两种做法，一种将其编为政府序列采取公务员编制，一种是采取依公务员管理的事业编制。三是既成立隶属于司法行政机关的专门公职律师机构，又在政府部门中设置公职律师岗位，专职公职律师和兼职公职律师并存。政府律师工作机构是集中设置还是分散设置？是否需要设立专门的公职律师机构？如何科学、合理地设置政府律师机构，做到既能够对政府律师进行有效管理，又尽量避免触及机构人员编制的难题？诸如此类问题都需要认真探讨。
（六）关于现有资源的整合
目前在各级政府机关工作的法律人才主要有四类：一是政府机关中现已取得公职律师证书的人员。二是政府法制工作机构包括政府工作部门内设法制工作机构的人员。其中既有取得律师资格的公务员，也有未取得律师资格、但具备法律专门知识的人员。三是在政府机关工作，具有律师资格但并不从事法律服务工作的公务员。四是在准政府部门从事法律职业的律师，如事业性质的法律援助机构、仲裁机构的律师。总体上，国家行政机关中法律人才处于匮乏的状况，如何充分利用现有的人才推进法治政府建设就显得相当重要。但由于观念、体制、编制等障碍，整合资源并非易事。如政府系统自上而下都设有办事机构法制办（局），其与司法行政机关设立的公职律师机构有许多职能是相似或交叉的，如何协调两者关系，发挥合力值得研究。
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