制度创新：地方政府为何要“搭便车”，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,搭便车论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类：F091.349 文献标识码：A 文章编号：1005-7110（2004）02-0065-03
新制度经济学家将“搭便车”的根源归因于产权界定不清、公共产品性质和外部效应。笔者认为，这三个方面是一般性的原因，不同的创新主体之所以会选择消极的“搭便车”行为有不同的原因。我国地方政府在制度创新中选择“搭便车”行为，主要是制度供给的相对价格发生了变化，即制度供给的边际成本、风险增加，制度供给的边际收益在降低。地方政府及其官员作为一个理性的行为人，必定会选择自己收益最大化的制度供给速度和制度供给行为。随着制度供给的相对价格变化，地方政府及其官员的制度供给行为势必会做出相应的调整，由过去积极推动制度创新向“搭便车”转变。另外，由于制度供给的保密性差，加上现在资讯特别发达，一个地区的制度创新能够很快被其他地区模仿。因此许多地方政府都不愿意领头创新，而是想搭其他地区制度创新的“便车”。概括起来有以下几方面的原因：
一、制度创新的边际成本增加
改革开放以来，形成了许多新制度，围绕着这些新制度又形成了许多与之相适应的非正式规则，如新的习惯、新的惯例、新的伦理，等等。如目前社会上形成了一种思维，认为改革开放以来的渐进式农业制度变迁方式比较好，而且目前农业制度（特别是家庭承包责任制）与制度环境兼容程度高，不需要调整或者不需要作较大调整。因此大家都认为既然渐进式改革方式是成功的，今后只要按照这个思路走下去，必定不会错，等等。这些意识形态是随着改革的推进而逐步形成的，当形成这些意识形态时，可以降低初始制度供给和安排的成本，但是对于地方政府进一步推进制度创新和供给却是巨大的障碍，势必增加地方政府制度变迁的成本和阻力。另外非正式制度增加，非正式制度与正式制度的兼容性提高，意识形态的宣传成本就会提高，组织成本也会相应提高。所以非正式规则的增多，制度变迁总成本势必升高，也会消弭地方政府主动供给制度的积极性，促使地方政府转而寻求搭其他地区制度创新的“便车”。
二、制度创新的风险增加
二十多年以来的改革，我们都是沿用的边际革命的制度变迁方式，即从外部制度向核心制度逐步推进的。这种制度变迁方式是从比较容易的、配套的制度入手来切入的。经过二十多年的改革，容易改革的制度基本上改到位了，没有改革的制度大都是难度比较大、经济风险比较高、阻力比较大的核心制度。对于这类核心制度，如果没有中央政府的政策和认可，地方政府难以推动，只能体现为“制度需求”，或者潜在的供给意愿，而不能变成现实的改革实际行动。如国有产权制度改革和农村地权制度改革，农村协会组织的培育和自主工会的组建，等等，如果没有中央的许可，地方政府和官员就面临很大的政治风险。对于这类制度，地方政府及其官员要么是“有心无力”，要么就打打“擦边球”，而不是正面推进改革。有些胆小的官员连“擦边球”都不愿意打。另外，还有些核心制度虽然中央已经允许进行创新，或者默许创新，但是风险依然很大（既有政治风险，又有经济风险）。对于理性的以求稳为目标的地方政府及其官员，必然会选择跟上中央创新的平均速度，或者紧跟其他地区创新成功的制度，而不会自己亲自去“吃螃蟹”。
三、制度创新的边际收益下降
预期净收益是制度创新的动力。私人收益低于社会收益，各个主体推进制度创新的积极性就会受到影响（诺斯，1995）。如果将地方政府作为一个个体，全国作为一个整体，如果个体创新的收益远远低于整体的收益，则会使制度创新的供给低于最佳水平。另外，如果过去制度创新的收益很高，而现在与过去相比，收益大大下降，也会影响到地方政府的制度创新积极性。目前我国这两种方式引致的“搭便车”行为都存在。具体有以下几个方面：一是分税制以后，财政收入向中央政府集中过多，新增收入中地方政府所得相对比较少，许多税源广、增收潜力大的税种划归中央税，地方只有税源少、征收难的一些小税种。地方主动供给制度的积极性下降，“搭便车”的动机增强。二是分税制立法权的统一性制约了地方的收入不能随经济的发展和需要而逐步递增。如税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但税种的划分中，地方税的立法权依然在中央，地方财政即使再困难也不得自行开征新的税种。地方政府的收入不能随着经济的发展和财政需要而增加，当然也就没有更多的积极性主动供给制度。三是制度变迁的收益增长幅度开始下降。制度创新的收益是一个抛物线，开始时边际收益大幅上升，制度总收益增长速度相当快，当边际收益等于边际成本后，制度总收益增长的速度开始下降，制度创新收益边际递减。目前地方政府主动供给制度的收益正处于制度总收益增长速度开始下降的阶段，即制度创新再也难以带来象改革初期那么大的收益，而制度创新成本却比过去还高。因此，制度创新收益的下降也在一定程度上影响了地方政府制度供给的积极性，诱使地方政府采取“搭便车”的行为。
四、制度供给的压力变小
制度供给的压力主体体现在三个方面，一是政治压力，即制度供给作为一项政治任务和责任，必须按照中央政府的时间表推进，只要稍一迟缓，就可能受到上级政府的批评，甚至处分，影响政府官员的政治前途。二是竞争和发展压力。制度供给具有先入为主的“先入效应”和“获利效应”，即先创新制度，先获得发展，在与其他地区竞争中，可以处于有利的位置，否则，就会被其他积极改革的地区超越，在地方竞争中处于劣势地位。三是制度需求主体的压力，即微观经济主体为了获得潜在的利润，要求政府创新制度。但是目前这些压力都有所下降。首先，政治压力和责任降低。经过二十多年的改革开放以后，许多严重影响经济发展的制度已经被创新，在中央政府没有新的方针和政策的前提下，地方政府再也不会承受上世纪八、九十年代那么大的压力和责任了，而且现在地方政府能够决策的制度改革，基本已经完成了，地方政府对制度的责任只是如何改善，如何将模仿和学习的外地制度本地化而已，现在并没有特别明显的、特别重的制度创新责任和任务。其次，竞争与发展压力有所下降。现在制度的“获利效应”已经没有改革开放初期大了。因为改革开放初期，制度创新犹如在一张白纸上写字，成效很明显，“获利效应”和“先入效应”很大。而现在东部地区已经占据了优势地位，即使不大力推进制度创新，也能够保持领先的位置，而中西部地区已经处于劣势了，即使大力推进制度创新，也只能很艰难的缩小地区差距，所以中西部地区创新制度的积极性也受到了影响。而且现在政府及其官员的考核体系内含一种求稳的机制，例如，只要不出问题就是成绩之类的观点比较流行。三是制度需求主体的压力可以不管。我们现在的体制是一种对上负责的体制，政府及其官员的考核、选任都是由上级政府决定的，并不是由制度需求主体决定的。因此，即使目前存在较大的制度需求压力，但是这种压力并不能够促使地方政府冒一定的政治风险、经济风险主动推进制度创新，何况现在的制度结构还能够在一定程度上促进经济发展。所以目前的地方政府不管是政治责任，还是经济压力，或者制度需求压力，与过去相比都小多了。即使不能推进新的改革（即保持平均的制度创新速度），地方的经济也能够跟上全国“发展的快车”前进。
五、地方政府及官员是现有制度的既得利益者
从整体上看，地方政府及其官员是理性的“经济人”，追求利益最大化，但是其理性带有双重性，一方面为自己利益的理性，另一方面是为整个地区利益的理性。从人性的角度讲，后者理性要服从前者的理性，即只有地区利益的增加有助于增加官员（及官员的利益关系者）个人利益时，它们才有推进制度创新的积极性。经过二十多年的改革，我国已经初步建立起了新的经济政治体制，虽然不完善，虽然没有达到帕累托最优状态，有很多改进的余地，但是毕竟还能够促进经济发展。更重要的是这套制度能够为地方政府及其官员带来较大的好处，即地方政府是目前这套体制的既得利益者。而进一步制度创新就是打破垄断、规范经济秩序、约束权力，这势必会影响地方政府及其官员的利益，也就是说进一步的制度创新会减少地方政府及其官员的利益。按照诺斯教授的定义，就是目前的地方政府及其官员形成了“利益集团”，目前的制度结构有利于他们获取利益。因此，地方政府及其官员不愿意进一步推进制度创新，而且即使要推进制度创新，也不愿意走在前面，而是搭中央政府或者其他地方政府制度创新的“便车”。
六、制度创新模仿跟进速度加快，制度收益外溢性增加
工业革命后，技术创新的速度加快的根源，就是专利制度的实施保护了技术创新者的收益。所以，通过制度保证制度创新者获取创新收益是激励创新，减少“搭便车”行为的重要措施。改革开放初期，深圳之所以创新积极性较高，是因为当时深圳实施制度创新具有垄断性（邓大才，2002），不允许其他地区模仿，创新收益基本上为深圳市所独得，其创新收益率与社会收益率相当接近，因此，深圳市政府及其官员制度创新的积极性很高。但是由于制度创新环境变了，制度创新的权利再也无法垄断了，各个地区都有自主创新的权利，另外由于现在资讯越来越发达，而制度又无法申请专利保护，其他地区也能够通过跟进制度创新而获取别的地区花费较大成本和风险而创新制度的社会收益，导致了首先进行制度创新（笔者总结为首创式制度创新，与跟进式制度创新相对应）的地区的收益率远远低于社会收益率，即首创式制度创新的收益的外溢性与以前相比更大了。
七、“四平八稳”的干部考核体制的逆向激励
目前我国的干部考核体制有一种鼓励平庸的机制在起作用。干部提拔论资排辈，只有达到了一定的资历，达到了一定的年限，不管有没有突出的成绩都会被提拔。这就是所谓的官场“游戏规则”。所以许多地方的领导在工作中，“不求有功，但求无过”，根本不会创新，不会大刀阔斧的改革。特别是许多领导在处于待提拔阶段尤其如此。而主动性制度供给就是创新，风险较大。因此对于以“求稳”为目的的领导就不会主动推动制度变迁，寻找经济社会发展急需的制度。当然目前这种干部考核对政绩突出的干部比较倾斜，但是毕竟政绩突出的是少数，大部分的干部不可能特别突出。这也在一定程度上影响了地方政府及其官员在制度创新方面的积极性。
八、制度创新的权力正在削弱
正在进行的机构改革，很多权力收归中央，地方政府调控的空间越来越小。上世纪九十年代以来的机构改革对地方政府的主动制度供给影响较大。1998年开始的机构改革，中央本着加强权力、完善市场体制的目的，对许多机构进行了大刀阔斧的改革。其中，许多有助于地区制度创新的机构收归中央或者省政府直管，即许多过去由地方政府“块块”管理的单位变成“条条管理”。当然这一措施对于破除地方垄断有一定的好处。但是也缩小了地方政府主动供给制度的空间。另外各种执法部门和经济职能部门收归上级直管，既缩小了地方发展经济方面的调节能力，又加大了地方的协调成本，由于素质问题和管理机制问题，可以说有些上级直管的执法部门和职能部门简直是到了无法无天的地步了。当然中央的想法是想建立全国统一的市场，增加中央的财力、增加中央的权威和宏观调控能力。但是，必须正视这样一个问题，我们国家太大，既使是一个省也相当于欧洲的一个甚至几个国家。要想进行全国或者全省统一的均衡的制度安排是不现实的。因为没有地方政府的制度探索，来积累经验和教训，就不会有源源不断的制度创新。没有地方政府的主动制度创新，就无法满足各个地区、各个层次对制度的需求。而现实是中央政府通过多次改革，将好不容易下放的权力又逐步收回。有些地方政府及其官员想大力推进制度创新，但是受决策权力的约束，只好退而求其次，搭中央政府、其他地区政府、市场微观主体制度创新的“便车”，推进跟进式制度创新。