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［中图分类号］D08［文献标识码］A［文章编号］1002—7408（2007）04—0012—04
一、公共政策合法性及其影响因素
所谓“合法性”概念最早是由德国著名思想家韦伯在20世纪初提出的，韦伯认为合法性概念意味着促使一些人服从某种命令的动机，意味着人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。合法性涉及到政治领域的“判断能力”，与赞同、规范网络和法律相关，合法性来源于权力客体对权力主体的认可及其权力正当性的主观认识。公共政策的合法性是指政策被政策客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可。这种认同和服从不是政府权威单向作用的结果，更不是依靠强力的威胁就能达成，而是政府权威与社会公众的双向互动所致，依赖于民主自觉的认知活动。
可以说，人类进入政治社会以来的政治史就是一部权力主体向权力客体证明其占有政治权力的合法性的历史，即一部政治权力不断自我求证其正当性的历史。处于蒙昧状态和奴隶社会时期的人类，往往将合法性基础与血缘、超自然力量和神权相结合，其典型做法是吹捧“君权神授”。近代以来，民主日益深入人心，个人权利与自由日益受到人们的珍视，公共权力的合法性这个问题变得更为突出也更为普遍。“从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中大都面临着合法性危机的问题，容易导致政治秩序的瓦解甚至政治体系的崩溃。”[1] 中国正处于从传统社会向现代社会转型的过渡时期，而现代化过程本质上是一种革命的进程，无论就其影响的广度还是深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡。在当前新旧体制转轨的过渡时期，传统的权威基础已经逐渐崩溃，多元化价值体系正逐步取代一元化价值体系，但新的制度化权威还没有完全建立起来，中国的经济改革也影响到了社会的各个方面，民众容易由于对政府权威不满而出现合法性危机。具体来看，影响我国目前政策合法性的因素主要有以下几个方面：
（1）政策制定与执行主体权威的削弱。 公共政策形式上合法的惟一提供者只能是作为国家权力行使者的各级政府，而现代政府实质上的合法性来源于人民为保护自己的安全、维护社会的秩序和正义的需要，通过订立契约的方式，将自己的权利让渡出一部分而组成政府。一旦人们对权力的拥有者不服从，则当权者的地位就丧失了权威，其所制定或执行的政策就失去了合法性，得不到政策目标群体的认可与服从。
（2）传统文化思想观念对政策合法性的影响。 合法性受制于一定时期的社会文化与思想观念。国家的法律、道德伦理、政治思想、哲学、艺术和宗教等精神文化对人们的世界观和行为产生重要的影响，影响人们的价值标准与取向。目前，我国还因为一些传统的思想观念影响到了政策客体的判断，而使他们对国家的政策出现不认同、不配合的行为。政策客体思想文化素质的不同、教育背景与经历的不同也使得他们对同样的政策会有不同的感受和判断。
（3）个人或小团体利益侵犯公共利益，削弱了公共政策实质上的合法性。 合法律性仅是政策合法性的必要条件而非充分条件。公共政策作为社会价值的权威性分配，必须反映大多数人的利益，关注公平、自由、公正等价值取向，才能保证其内容的合法性。公共政策在考虑社会大多数人利益的同时，也不能忽略少数人的声音。而政策制定者与执行者作为理性经济人，也会从利己的角度来考虑问题。
（4）政策网络的封闭性引起真实话语的缺乏， 民主程度的低下从而降低政策合法性。政策网络的封闭性排斥了民主政治的开放性与真实性对话，我国目前仍然是一种传统的、封闭的决策模式。社会成员中资源占有者也是政治上的积极行动者，更容易享有话语决定权，影响公共政策，决策者也更为重视积极者的问题。政府没有倾听民众的呼声，没有民众参与的制度化的渠道，所采取的决策必然受到更多强势群体的影响。
（5）公共政策违背制定程序，导致形式不合法。 政府行动的一个根本原则就是依法行政，政策制定与执行都有一定的程序和步骤限制，要求决策中枢在充分征求咨询机构意见的情况下，有针对性的作出最优化的决策。而目前政策制定还是会出现“拍脑袋”决策，暗箱操作，严重违反法律规定，导致政策形式的不合法。
二、协商民主的基本理论阐释
1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主（Deliberative democracy）”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。但是，真正赋予协商民主动力的是伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩。到了20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。罗尔斯与哈贝马斯也分别出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。
协商民主并非是一种范式上的创新，而可以看作是观点的复兴，早在古希腊城邦政治，以及伯克、密尔的政治理论就可以发现协商民主的先例。从不同的角度，协商民主可以有不同的理解。一是将协商民主看作一种理性的决策形式，如米勒所言，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。二是将协商民主看作组织形态，科恩认为协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。“这种团体的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想”。[2] 三是将协商民主看作一种治理形式。“协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推动的政治自治理想。”[3] 瓦拉德斯认为，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[4] 概括起来讲，协商民主是一种治理形式，其中，公民平等、自由地参与公共协商，提出各种观点，陈述理由说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑所有人需求和公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。
协商民主利用自由、开放的领域表现出的交往自由使民主成为一个连续的、富有创造性的过程。具体看来，协商民主具有以下几个方面的特征：（1 ）包容性。协商民主通过为协商过程创造条件，将各种族文化团体吸纳进协商过程，并且认真倾听每个人的声音，容纳相对立的、不一致的概念和观点，具有多样化的关怀，所有相关的政治共同体成员在平等的基础上参与决策，“不应排除任何一个相关个人”[5]；（2）公开性。公民能够仔细审视协商过程。公民不仅关心所提出的观点和意见，而且能了解支持政策的各种理由，能够对政策的前提和含义提出疑问，每个公民都有权指导和批评具有集体约束力政策的理论根据，阻止了秘密、幕后的政策制定，也使公民通过分歧、协商与合作而受到了教育。（3）责任性，在公开协商中，公民不仅要提出观点，还要在基于公共利益的立场为自己的论点提出根据和理由，因此，协商民主要求参与者更充分、更详细地描述政策在认识论方面的特殊正当及其可能的后果，这意味着对话交流中更具责任性。
三、协商民主的引入与公共政策合法性的提升
协商民主为提升公共政策合法性提供了一个新的视角。学者们从不同角度分析了协商民主对合法性的积极意义。
在支持协商民主的各种观点中，主要是关于五个方面的视角。（1 ）公共协商过程的教育作用；（2）公共协商过程形成共同体的力量；（3）公共协商程序的公正性；（4）公共协商结果的认识平等；（5）协商民主表述的政治理想与“我们是谁”的一致性。[6] 这五种观点中，前四种是不充分或不完善的，必须求助于第五种观点才能得到令人信服的理由。对于政策合法性而言，协商民主主要从以下几个方面发挥了积极作用：
第一，协商民主的包容性提升了政策的民主程度，从而提升了政策的合法性。在利益分化的社会，个人和集体持有许多相互竞争的、常常敌对的和不可调和的对幸福的看法以及价值观，针对日益增多的带有集体身份特点的多元文化团体，罗尔斯倡导一种中立模式，旨在个人或集体对幸福生活的不同概念间找到一个中立的一致基础，即“回避方法”，而以完美主义理想为基础的自治或多样性，一开始就承认自有正义准则及构成其基础的自我概念的非中立性，相信自治是人类幸福的前提条件，赞同价值多元，为此，国家应更能容忍多样性，不同的个人和团体应具有更大限度的弹性空间。
协商或对话模式比中立或完美主义模式具有更大程度的包容性。协商民主强调对话与协商，在很大程度上促进了不同团体和集体的跨文化交流，有助于对不同文化的理解，以便在对话的交谈中相互学习。协商民主的要点在于它允许公民参与到理性协商中，在有争议的道德、政治或种族问题上找到共同点。菲什金认为在具有政治平等性、参与性和非专制的运作框架下：“敌对双方的讨论观点都能被仔细倾听，而每一方都有机会回应对方。所有人都获得同样的信息。人们出席并参与到协商过程中。他们不只是倾听而且也参与其中，而且参与的环境规模足够小以使每个人都相信自己个人的意见会受到重视。他们在相互尊重的氛围中讨论问题，并尝试找到共同点。”
第二，协商民主在团体的监督下促进最终选择合法化。政策对象对政策的接受程度对政策的实施效果产生重要的影响，从而对政策实质的合法性发生作用。政策出台后的后续步骤就是政策实施，但并不意味着全体公民的服从，政策的实质效果可能会被反对这个决策的公民抵制或弱化。协商民主通过讨论，可能产生更大的共识，使得讨论参与者更倾向于支持这个选择的实施，因为他们一致认为讨论是正确的事情，因此，更多的成员将会一起正确地实施这个决策，或情愿地服从。从程序上看，与简单的投票决策相比，协商讨论赋予每个人发言机会，即使他最终反对集体选择。如果投票之前允许公民参与讨论，也许人们会感到决策的过程是比较公平的，因此，程序的公正使得他们更倾向于服从或支持结果。程序上的平等是民主合法性的关键，公平程序感会加深人们对政策的认同，使得人们更为支持政策的执行，这种民主的协商讨论减少了执行中的阻碍，而且其本身就是一种民主化的体现。
在协商讨论的过程中参与者的道德素养和知识水平得以提高，参政能力的提高有助于对政策的认同感。对于一个民主化的国家而言，公民的权利和能力是一个重要因素，只有当这种权利和能力达到一定程度后，民主化才能够真正开始。协商讨论是一种形成公民美德的实践项目，对参与者产生积极影响。密尔与阿伦特都认为参与公共事务获益的主要是个人，参与可以提高参与者的道德、实践和知识水平，这会使他们成为更好的公民，能更好的理解政策，配合政策的执行。
第三，协商民主对公正的追求，关注社会的公共利益，这是政策合法性的根源所在。通过秘密投票选举是私下的，而且一定程度上是匿名行为，而导致后果是投票者在不负责任的情况下为其投票提供任何公共理由和原因，助长了对自身利益的追求，也忽视了公共利益。而在协商与理性说服的过程中，参与者可能不愿意支持纯粹自利的提案，他们避免表现出自私的倾向，尽管他们存在确实是自私的假设。不希望表现出自私可能暗含着希望“保持一致”，会更多地关注他人的观点，并寻找与自己观点一致的契合点。而参与者在协商与对话的过程中，通过各种心理机制而公开赞成一种观点可能重塑个人愿望，增强人们对共同体和决策的参与感，并努力寻求公正的价值追求。协商民主关注公共利益，并不意味着对弱势群体利益的忽视。协商民主引入自由而开放的对话，协商的公共性保证所有发言人都可有效参与辩论和商讨，每个人都期待其他人回应他们。参与者会关注他人的态度与观点。
第四，协商民主减少或克服有限理性，提高决策的科学程度。因为人的有限理性，决策者都无法获得完全的信息，也无法做出最优化的决策，这影响到了政策的合法性程度。政策主体一方面处于自身理性的有限性而出现决策失败，另外，政府也有可能受到利益集团的影响，被其“俘获”而作出对公众不利的政策选择。西蒙认为，讨论是消除有限理性影响的一种方式，通过讨论而集中有限理性，可以增加做出最佳选择的几率。通过把政治正当化和决策置于多种备选方案中，协商提高了它们的质量。当协商在开放的公共能量场上进行的时候，理性的质量就可能提高。在公开的讨论过程中，“公共舆论更有可能基于所有视角、利益和信息而形成，而不大可能将合法利益、相关知识或适当的反对意见排除在外”。[8] 政治正当化中理性质量的提高最终会影响到决策结果，因为理性反映了所有受到影响的协商更为广泛的要求而更具有公共性。
而政策的合法性也受到社会、经济、文化等多方面因素的影响，“不存在独立于历史和文化背景之外而能够判定认识有效性的权威标准”[6]，科学、法律、政治或道德等方面的知识容易被错误解释，而且应根据新论据和观点来修改，没有限制的理性讨论就具有了必要性。从某种意义上说，协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动，依靠共同的理性与信息来推动决策的科学化与合法化。
四、协商民主与政策合法性的提升：中国视阈
改革开放以来，中国经济、社会、文化、科技等各方面的发展使得协商民主的存在和发展具有了现实意义，要求协商民主成为代议制民主的补充形式以提升公共政策合法性。随着社会主义市场经济机制的建立和不断完善，新的利益阶层、组织群体不断涌现，各种经济实体有平等的权利和机会表达自身利益要求。现代社会结构的多元化与利益分化，使协商民主发展的社会基础不断扩大。社会生活方式、社会组织形式和价值观念的多样化进一步发展，为公民追求和增进合理合法的利益提供了前所未有的广阔空间，要求协商民主模式来扩大有序的政治参与，形成利益的协调与整合机制，缓冲不同利益群体要求，以达成一致和协调，提升政策的认可度。从协商民主的研究视角可以看出自由参与、理性对话、平等协商、合法性以及包容性对提升政策合法性具有重大意义。
（1）大力完善和丰富协商民主的形式。目前我国制度化的协商民主形式主要是人民政协，政协、人大在决策过程中发挥着审议、咨询、协商的功能，在一定程度上对公共政策产生了重要影响。我们需要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，进一步推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化。第二，要完善社会公示制度与听证制度。社会公示制度和听证制度通过将决策的相关具体内容公开明示，邀请相关团体、公民和专家进行辩论、咨询，接受民众评议和监督，有利于决策部门吸纳不同意见。但由于现存公示制度中缺乏对公示内容、时间、形式的必要规范；听证的法律依据不明确，程序差异很大，许多地方的价格听证会异化为涨价会等弊端，还需要改进。第三，要大力创新基层民主协商形式。例如1999年浙江台州温岭市的“民主恳谈会”，南京市2002年起鼓楼区开展的“社区议事园”，一些地方政府网络媒体开办公开论坛等，都值得进一步推广、创新、完善。
（2）要树立对协商民主的正确认识。协商民主并非取代代议制， 这有助于发展协商与决策的连续性。代议制作为一种主流的民主形式，并没有过时，与协商民主不是对立关系。“影响某一个人一生的决策机构如此之多和分散，以至于这个人不可能都出席。退一步讲，即使在决策时他都在场，由于时间压力和社会互动的动力也可能导致事实上的代表制（已不像是正式的代表制）缺少责任机制。”[5] 我国现阶段，一方面应大力完善代议制，另一方面也要求在代表们之间实现管制协商。对于一般公共事务决策问题，随机抽样产生的参与者得到客观详尽的材料来审视政策方案、支持或反对这些方案的观点和理由，然后由训练有素的仲裁者组织他们进行协商。在最后投票时应确定一个适当比例，以避免“人民”由于非理性对眼前利益和局部利益的追求压倒一切，对于特定决策事项，尤其是与政府部门利益有关的事项，应由人大机关主持协商议程，把协商放在政党和社团中考虑，团体内部的协商发挥决策的咨询和智囊团作用，人大在综合各方观点的基础上依法做出最后决定，由包容的和理性的协商产生的民主决策具有合法性。
（3）发展社团组织，实现政府与社会平等交流、对话。协商民主平等、 理性对话的内在特质要求政府与民众之间建立平等的话语机制。在平等的对话主体间，才能出现对抗中的“他性、对立或者紧张关系”，意味着对话的正当性。在当今组织化的社会中，个人的力量显得卑微渺小，个人的声音更是微不足道，个人的行动经常会受到各种组织强大的压力，社团组织凭借组织优势和拥有的物资、人际关系等资源来在决策过程中赢得“话语权”，是公民更有力的参与方式。由于现代社会的高度分化的特征，统一的表达和参与方式无法适应复杂的现代社会多元价值取向，需要有更多的团体来进行分门别类的、专业化的社会表达和社会参与。另一方面，个人参与组织，参加组织的活动，遵守组织的规程，是在小团体内接受道德、能力等各方面教育和锻炼的机会。发展各种社团来有组织地参与，才能真正实现平等、非歧视参与的协商，提升决策的接受程度。
（4）建立规范的协商对话的教育和培训制度。 这包括对公共管理者与公民双方面的培训和教育。对于公共管理者而言，要培养一种“公共行政的精神”，重视公民参与。公共政策系统不应是封闭的系统，“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。”[10]P68 政府与公民在这里不是简单的领导和被领导或是服务和被服务的关系，两者是在对等基础上的互动。“在公开场合上，所有意见都具有同样的价值，而且为了探求社会中的真知灼见，各种观点都应该表达出来。”[10]P69 其次应培养其倾听能力，“倾听是话语理论的一种前摄责任。不会倾听会造成不良后果。”[9]P151 倾听表明一种关切的态度，体现了真实话语的一种愿望。要注意倾听卑微的声音，对不同的观点保持开放、容忍差异，甄别出真诚、正当性的话语，更准确地界定问题。再次，公共管理者应具有美德、公益精神，应具有责任意识，关注公民所想，真正实现政策的公益导向。
对于公民而言，首先要提高其参与的主动性和自觉性，对其进行“公民权”教育，让公民有责任地参与，通过交流、沟通、妥协与节制来克服理性经济人的“自利”理念，实现个人理性与集体理性的一致。有意识地努力把正确的个人偏好转换或集中到公共政策中，通过一些人的对话来实现民主。其次，要提高公民协商对话的能力，加强公民自身素质，提高对信息的掌握程度、理解程度及对政策过程的影响，培养公民的宽容、理性、公益心和公共精神，实现实质性的参与，也能增加公民对政府的信任和合法性认同。
［基金项目］：南京农业大学人文社科基金项目（SK06014）。
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