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中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2009)06-0025-04
我国的社会救助工作随着社会保障的不断发展和完善，对保障和改善民生、构建社会主义和谐社会发挥了重要作用，但是社会救助工作仍然存在着诸如现行的各项社会救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大等突出问题。这些问题严重影响到我国社会救助制度的有效执行，使得社会救助制度所倡导的保障弱势群体的权益设有达到预期的目标。现阶段需要对社会救助标准给予更多的关注和重视。
一、社会救助标准在社会救助制度中的地位
社会救助体系由许多要素构成，各自发挥着不同的作用，社会救助标准处于核心和关键地位①。其一，社会救助标准与社会救助体系中各要素有密切的联系。从与社会救助目的的关系来看，社会救助标准是社会救助制度目的的表现，社会救助标准的高低、保障水平都是与社会救助目的直接相联系的。从与社会救助对象的关系来看，社会救助标准是以社会救助对象为参照物，对象不同标准也就不同，救助标准的水平反映的是救助对象的不同。从与社会救助权利义务关系来看，社会救助标准的不同直接体现了政府在社会救助制度中义务的不同，政府充分承担社会救助义务时，所给付的社会救助标准也就高一些，而政府承担相对较低的社会救助义务时，所给付的社会救助标准也就低一些。其二，社会救助标准与社会救助制度对经济社会发展的作用。社会救助标准的高低直接影响着政府在社会救助方面的开支，而社会救助又是非常昂贵的支出，这一开支在一些发达国家的政府支出中占有很大的比例②，即使在一些发展中国家，对于政府来说，社会救助也是一笔不小的开支，对于整个社会的经济发展来说都有重大的影响。
二、现阶段我国社会救助标准存在的突出问题
概括地说，目前我国社会救助标准存在以下几个方面的突出问题；
1.现有的社会救助标准不能反映各地低收入家庭的真实需求。在实际的社会救助工作中，许多地方的标准制定是不太科学的，甚至是很随意的。有些地方甚至是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担制定的，“以钱定人”的情况比较普遍。这样导致有些落后地区的救助标准普遍偏低。
2.社会救助标准的动态调整方面不够规范。在实际工作中，有的地方规定明确一些，社会救助标准要依据“经济发展水平和财政承受能力，随着本市生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”，有的地方则没有明确规定。即使规定了社会救助标准要动态调整的地区，对于调整时间的规定也不够明确。绝大多数地方只规定“视情况变化适时进行调整”，少数城市提出“原则上每年确定一次”。这些调整确实是在进行，但与实际变化相比，比如物价、突发性事件等，这样的调整显得过于机械和滞后，不能反映低收入家庭对社会救助的需求。
3.现有救助标准的确立基本还是以个人为对象而并没有针对家庭。除东部沿海发达地区的一些城市，如上海、福州、厦门、杭州等地外，多数地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性保障标准，而是简单地实施统一固定标准[1](P191)。实际上，不同类型、不同人口规模的家庭，其生活困难程度是不一样的，生活需求也有一定差异。有鉴于此，在社会救助制度的实践中，国际上通行的做法是针对不同的家庭执行不同的标准。但是，在我国不论是城市低保，还是农村低保制度的实践中③，很少地区能够考虑家庭规模和家庭人口构成的影响。社会救助标准由于家庭不同的特殊需求有很大的差异，首先要考虑家庭结构不同的影响。很明显，老人多、孩子多、病人多、残疾人多的家庭，其生活需求就要比与之相反的家庭高。而且，从动态的角度看，随着家庭生命周期的变化，家庭的结构类型也会发生变化。例如，一个典型的三口之家，在小孩学龄前、上学、离家等不同阶段，其消费结构和消费水平是不相同的。还必需考虑的是家庭规模对家庭消费的影响程度。国家统计局城调总队计算出的家庭规模影响系数如下：以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5以及以上时，家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98、0.94[2]。在社会生活中，一般都以家庭为单位，社会救助制度中所针对的对象只有把标准界定为家庭才能够真正地说明问题。
4.政府行政行为不规范影响社会救助的救助标准。目前我国各地的社会救助支出是各级政府的重要支出项目之一，有的地方政府为了短期的经济利益，想方设法减少在社会救助方面的开支而用于经济建设，最简单和常见的方式之一就是降低社会救助标准。具体到社会救助标准的实施中，有些地方过分地要求发展地方经济，把发展的机遇和资金让渡给强者，致使原来在发展中有优势的群体有了更好的发展条件，而原先就发展比较落后的群体更缺乏发展的条件。由于财力紧张，一些地方政府在实施中往往直接适用国家的最低救助标准。
5.社会救助的救助经费在发放中被截留时有出现。目前我国的救助标准已经偏低，而在具体的发放中，能够真正落实到低收入家庭手中的则更低。最低生活保障金作为最普遍最早发放的社会救助金可以作为很有说服力的例子，2002年9～10月开展的“百城万户调查”表明，全国大多数地区能够按时、足额发放低保对象的低保金。百城实地访问和万户通信调查两个数据合并，显示出全国能够按时、足额领取低保金的人大约在90%左右，其中，89.5%的低保户能够按时领到低保金，90.9%的低保户能够足额领到低保金[1]。虽然说随着社会救助制度的不断规范使得社会救助经费在发放中被截留的情况越来越少，但这种对低收入家庭“保命钱”的克扣或截留所造成的伤害程度确实巨大而无法挽回的。
三、现阶段我国社会救助标准存在问题的原因分析
我国现阶段社会救助标准方面出现许多现实中亟待解决的问题是由多方面的因素所造成的，主要是：
1.对社会保障重视不够，投入不足。在资源贫乏而又百废待兴、急需人才的情况下，效率优先、非均衡发展的战略方针，无疑是当时中国社会最明智的选择。在相当长时间内，我国政府所执行的发展策略都是重视经济发展而把社会保障放在一个比较次要的地位上。不论是中央政府还是地方政府，在财政支出方面都是优先把资金输送到经济发展上，而社会保障的投入相对不足，我国社会保障资金在全国GDP中的份额仍很低，2004年城市最低生活保障资金所占比重为1.26%[3]，相比较我国需要最低生活保障的低收入家庭来说，很难满足我国社会救助事业发展甚至是维持的需要。
2.重社会保险，轻社会救助。从已颁布的各项法规、政策来看，社会保障事业的发展基本集中在社会保险项目，忽视社会救助项目。从我国目前的情况看，国务院发布的《公务员条例》规定用人单位要给建立劳动关系的劳动者办理工伤保险。各地区在中央扩大社会保险的覆盖面的思想指导下对劳动者参加社会保险进行探索实践，各地方政府的热情也很高，而相比社会保险，社会救助事业的进程就比较慢，社会救助事业主要停留在民间互济，政府的相关规定、正式法律法规并不完善，其中的社会救助标准也就没有比较权威的规定。
3.重城市社会救助，轻农村社会救助。中国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农村社会救助缺失的根本原因。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，社会救助制度也显现城乡两极化发展。城市居民的社会救助体系日趋完善，他们享有最低生活保障的社会救助、社会保险及各种福利；而农村的社会保障体系却日渐萎缩，五保户及扶贫等社会救助不能满足实际需要，农村社会救助还停留在较低的水平上。统筹城乡社保制度和建设预防性社保体系目前处于起步阶段。
4.重地方政府责任，轻中央政府责任。现行的社会救助在制度规定上过于强调地方责任，而中央政府在社会救助中的责任分担不平衡。《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。据财政部统计，2004年初，在全国2010个县和县级市中，财政困难县的总数就达到791个[4]。在如此困难的局面下，基层政府很难有财力和精力去发展和实施社会救助。
四、完善我国社会救助标准的建议
社会救助标准在社会救助制度中的规定，既要符合社会救助事业本身的规律，也要符合法律法规应有的特性，因此，完善我国社会救助标准，需要通过现有制度与应然状况的比较，找出不足，科学制定具有操作性的社会救助标准。
1.给付标准的认识问题。社会救助所要提供的水准一般为维生的水准或是尊严的水准。若与工资水准作比较，则是低于基本工资水准或是高于基本工资的水准。我国目前的社会救助标准给付基本上处于一个较低的水平上，虽然说社会救助标准的给付并不足以改变低收入家庭的现状，但从使其脱贫、改变贫困面貌，促进其自身的发展能力上看，还是要考虑其给付的标准应怎样促进低收入家庭自身发展。每个人都能够自食其力肯定是制度设计者最想看到的，但也对制度的构建理念及制度的科学性提出了更高的要求。目前，《社会救助法（征求意见稿）》中基本都只是消极的救助行为，而促进低收入家庭摆脱贫困，给予其自我发展的机会以及对生存能力培养的积极救助行为考虑较少。在救助标准方面仅关注和考虑以维持生存为基准，而其实低收入家庭的发展也应该尽量考虑进来，比如职业技术教育、培训等等的成本也算作救助标准的组成部分。在立法中可以规定，在条件成熟的地区，还可以将社会救助标准与促进就业结合起来，采取积极的救助取向，根据实际情况（包括贫困家庭自我脱贫的努力状况、积极寻求就业的情况等），适当调整救助标准。
2.标准的公平性。虽然中央政府对社会救助有统一的规定，但各地政府在实施时却有差异。部分地方政府在资源不足的限制下，一是通过增加条件限制，严格审核申请名单，以减少受助对象，二是将给付水准降至中央规定的标准之下。至于在财政资源较充裕的县市，则相对有较多的服务方案与较高给付水准。因而，相同的需求，则有不同的供给，形成地区之间不公平。在社会救助的标准确定中并不是一味强调统一标准，这虽然可以保障各地政府在实施过程中便于执行，同时可以避免和减少地方政府变通执行的可能，但也造成了地区间的不平等，地方政府根据自身的情况来限制一些低收入家庭获得社会救助的权利。社会救助标准的确立应该根据公平性的原则，结合各地政府在实施中的差异，赋予这种看似不平等标准存在的合法性，根据各地的实际需求标准来订立社会救助的具体实施标准。在《社会救助法》的立法中中央政府只是订立一个最低的社会救助标准，而这个最低标准的执行是强制的，但各个地方的具体标准则由地方政府依据各地区域特点而不同，我国目前还要注意城乡差异，具体标准交由地方政府来制定和实施。
3.标准的充足性。指社会救助的标准是否能使低收入者维持基本的生存保障，亦即所谓“安贫”措施。以现况而言，相较以往，生活补助的金额与最低生活费标准趋于一致，但由于每年低收入者家庭所需要的补助金额随着自身收入水平的变化以及社会物价水平的变化所不同。而且目前在我国，整体检视，对于城市低收入者家庭的给付金额相对较高，但另一方面对于农村低收入家庭的给付金额则非常低下。换言之，社会救助的服务对象集中于城市低收入家庭，相形之下，对于农村低收入家庭的救助则显得较为薄弱。另外，由于给付的措施和内容除了现金救助之外，我国有的地方政府也逐步考虑实行实物给付以及福利服务，因此其附加效果相当客观（如果能够完全实现的话）。在此情况之下，是否会形成贫穷陷阱的现象，亦低收入家庭宁愿申领给付而不愿意工作的福利依赖情况，是需要考虑的问题。社会救助标准的高低直接影响低收入家庭对今后生活方向的选择，从立法上肯定是希望能够消灭贫困而不是纵容懒惰，因此标准上以适度保护为佳，既保护低收入家庭的基本生活又不打击劳动者的工作积极性。在今后的立法中，救助标准在充分保障低收入家庭的基本生活的前提下，适当调整救助标准，甚至合法的退出机制也是需要考虑的。
4.救助标准的针对性。无论是绝对人数还是相对比例，未成年人（18周岁以下）和老年人（60周岁以上）都占有相当分量。由于民政部门现行低保统计指标的局限，目前城镇低保家庭中的未成年人和老年人的规模和结构，尚无确切数字，也未做有针对性的保护，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司汇总的8个省份的资料，截至2007年8月，江苏、浙江、辽宁、吉林、河北、湖南、云南、青海8省份城镇低保对象共计642.8万人，其中：未成年人（学龄前儿童和在校学生④）占19.8%，老年人约占14.5%，合计比例为34.3%，超过1/3。若以此推算全国，2007年第三季度，全国2237.7万城镇低保人口中，未成年人约有493.4万，老年人约有323.3万。相对于城镇，全国农村低保家庭中的未成年人和老年人有较为具体的数据：截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中：未成年人203.3万人，占7.3%，老年人543.1万人，占19.5%，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8%，占1/4以上。
有比较才有鉴别，与瑞士联邦公共援助对象相比，中国低保人口中的老年人所占比例明显偏高，未成年人所占比例偏低。据了解，2004年瑞士联邦公共援助对象共计22万人，约占全国人口的3%。从年龄结构看，全部公共援助对象中，0～17岁的所占比例最高，为31.6%：此后依次是35～50岁(17.6%)、18～25岁(13.0%)和51～60岁(10.7%)，比例最低的是65岁以上者(1.5%)。从援助对象占该年龄组人口的比例看，比例最高的是0～17岁(4.4%)，此后依次是18～25岁(3.9%)、26～34岁(3.3%)、35～50岁(3.2%)。51岁以上者比较低，如51～64岁占1.9%，65岁以上占0.3%[5](P67)。
面对未成年人和老年人这两类脆弱人群，政府在社会救助标准的制定中选择何种类型是很重要的，一概而论的标准显然不能满足这部分群体的需求，带来实质上的不公平。而目前的立法中并没有单独把未成年人和老年人的比一般标准要高的需求在立法中表现出来，这在起点上就存在不公平的可能性。因此，社会救助标准必须是针对不同的人群所制定的，这样才能体现社会救助的实质公平，发挥出社会救助的实际效用。在立法中，应该有针对性地把特殊群体（例如未成年人和老年人）单列出来，作为特别的救助标准进行对待。
上述对策是在我国社会救助体系逐步发展和完善的背景下提出的，然而这一背景将会随着我国社会救助事业以及制度的不断完善发生变化，现在出现的问题也许将会在不远的将来完全消失，但也可能会出现新的问题。这需要我们对社会救助标准进行更加深入的研究，制定更加具有科学性和执行力的社会救助标准，以期待尽快解决现有的问题，并避免新的问题出现。
收稿日期：2009-09-15
注释：
①社会救助标准，即国家规定必须达到的社会救助水平，亦即国家通过社会救助保障救助对象必须达到的最低生活水平。一个国家的社会救助水平，通常由救助对象的范围大小和救助待遇的高低来表示，救助对象的范围取决于居民生活贫困线，救助待遇的高低取决于居民最低生活保障线。因而，社会救助标准在广义上包括救助对象标准和救助待遇标准，狭义上仅指救助待遇标准。但本文中所称社会救助标准仅限于狭义上的社会救助标准。
②以德国为例，德国每年用于社会保障的资金约占德国财政支出的30%，连只有60多万人口的埃森市每年用于社会救助的资金也有1.1亿欧元（相当于11亿多元人民币）。参见：冯英、聂文倩编著《外国的社会救助》，中国社会出版社2008年版，第66页。
③由于我国全面的社会救助体系还未完全建立起来，对于社会救助的理解在实际操作中大部分就是最低生活保障，而随着社会救助制度的整体完善，逐步会发展到更多元的构成，包括医疗救助、灾害救助、教育救助等等。但在此仅仅只能以现实为依据，对于社会救助的考量以目前的最低生活保障制度为基础。
④需要说明的是，在校学生可能包括高中以上学生，这部分人的年龄超过未成年人的法定年龄（18周岁以下）。不过，各种来源的实证资料显示，城镇低保家庭供养高中以上在校学生的比例不高。