教育分权与大学自主，本文主要内容关键词为：自主论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-053 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2004)04-0017-07
当前各国政府职能的转变，日渐表征出一种相似路径：由集权走向分权，从“全能政府”转向“掌舵性政府”。随着政府角色的变化和权力的转移，政府放松了对公立大学的管制，赋予它们更多的自主权，这理应得到大学的呼应，因为这与大学自治和学术自主的理念和诉求是一致的。但令人费解的是，现阶段的大学自主却出现了一种悖论，其取向受到人们质疑，正面临着合法性危机，这不能不引发我们的思考。
一、政府分权：教育分权的背景和前提
政府（政治组织）与市场（经济组织）是人类社会的两种最基本的组织形式，也是推动、控制和影响社会发展的两股强大力量。各国实践表明，一个民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的作用是至关重要的。在当代，政府能力成为一个国家或地区竞争力的主导性构成因素。而大量的现实却证明：“政府不是解决问题的办法；政府是问题本身。”[1]为适应变化着的社会经济环境，应对经济全球化和新技术革命所带来的挑战，克服传统的官僚体制的失败，有效地履行其职能，政府改革已成为当代世界性潮流。
尽管从实践层面看，西方各国的行政改革具有极大的地域差异性，政府改革或再造的起因、议程、途径和策略以及改革的范围、规模和力度有所不同，但“无论那一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理运动’两种基本取向的争论”[2]。而且不管人们的分歧点有多大，在公共权力的运行模式方面却达成了这样一种共识：通过集中权力的政府来主导的社会发展已被证明是失败的，而无政府的社会发展也将被证明是失败的。没有一个有效的政府，社会的良性互动是不可能的。
当然，这场改革仍在进行中。但从目前的进程来看，已经体现出一种大致相同的取向，那就是支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式正向管理主义（或新公共管理）模式转变，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。新公共管理模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次深刻的变化，体现了公共部门管理方式的根本性、方向性调整。绩效、成本—效能、顾客回应性、分权、授权、竞争等成了近几年公共行政的主要价值。其中，分权是政府再造的核心，因为权力分配是组织结构中的主要因素。在高度官僚化的政府组织中，政府的职能和权力是高度集中且等级分明的，政府再造的关键就是转变政府的职能和权力分配方式，由集权走向分权。因而，“当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权与权力下放”[3]。
政府改革的分权模式在发展中国家也得到了印证。与典型的工业国家相比，发展中国家的主要问题是：过分依赖层级制度，政府权力过分集中，由此导致行动缓慢，缺乏主动性，官僚作风严重，行政效率低下，对外界的反应迟钝。因此在过去的30年间，发展中国家的公共权力正在出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。“权限下放使中国、印度、拉丁美洲许多国家以及世界上其他许多地区取得了大量的收益。它能够提高政府的质量，使地方企业和人民的利益得到更好的反映，而且各省、市和地区之间的竞争可以制定出更有效的政策和计划。”[4]
中国政府自20世纪80年代一直在进行“治道”变革。中国社会正在经历权力多极化过程，伴随着政治权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐增长，原先那种政治领域垄断一切权力的单极结构正在向三个领域分享权力的多极结构转变。这是近20余年来中国社会结构演变的基本脉络。[5]权力多极化的实质是经济领域和社会领域从政治领域的统治下获得解放的过程，其结果是经济领域和社会领域的自主性逐步提高，它们的权力也逐渐形成。当然，在这个过程中，国家和政府始终处于主导和领导地位。这个社会结构变迁趋势的发展必然形成既相互联系又彼此独立的政治领域、市场领域和公民社会领域这样一种新的社会结构。改革开放以来，我国政府行政改革的目标和实践基本上是适应社会转型的要求而展开的，以“下放权力，转变职能”[6]为中心的政府行政改革不断追求着一种具有经济市场化、政治民主化和社会自治化特征的“小政府、大社会”格局。在改革过程中，出现了明显的在政府权力体制内部组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的公共权力变迁的趋势。1998年开始的新一轮政府职能改革正是从这种现实出发，将社会和国家关系的调整推向深入。政府机构改革的目标，是要“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，核心是政府强制性行政权力在经济、社会领域的有序退出，还权于民，还权于企业，还权于社会，逐步形成政府、企业和其他社会自组织之间的既自主又相互依赖的关系，其实质也是寻求更好的治理。
因此，无论是在发达国家还是发展中国家，随着近年来的市场改革所导致的权力在体制内和从体制内向体制外的转移和重新分配，政府本身作为一种最基本的社会组织形式已经发生了范式变革，由集权走向分权，与之相对应的是政府在管理体制和管理模式中的权力运行也发生了同样的变迁。
二、教育分权：政府分权模式在教育领域的适用和体现
当前，教育水平已成为国家综合国力的主要标志。为了增强国力，各国都相继加大了对教育的投入和控制，政府对公共教育的集权垄断已成为主宰各国公共教育的主要管理模式。但越来越多的实践表明，政府对公共教育的集权垄断所带来的结果是：公共教育的低质和低效、人力和财力的巨大浪费以及对社会需求的漠视。随着政府自身的改革，政府的组织范式和管理模式都由集权走向分权，政府对公共教育的管理方式也发生了变革，教育分权[7]成为各国对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造所达成的共识，已成为主宰公立学校改革，提高公共教育的质量、效益和效能的核心理念。
根据世界银行的观点，教育分权主要包括三种形式[8]：一是权力的分散(deconcentration)。它是分权中最弱的一种方式，是指把运作责任而不是决策责任交给下级部门，即它最多只是把管理责任从中央转移到地方或其他较低层级，而中央部门还是对其保持严格的控制。二是权力的委托（delegation，也可译为授权）。它是一种更全面的分权方法，中央当权者把职权“借贷”给较低层级的政府或自主组织，但委托出去的职权是可以收回的。三是权力下放(dcvolution)。它是分权中最彻底的一种，包含了一系列各不相同的程序。主要程序有下放行政管理权，或把国家的职权从上级政府转移到下级政府，同时保留中央对预算和决策的控制；下放财政权，或把对预算和金融决策的影响力从上级下放到下级；权力移交，或把资源和政治权力移交给对上级政府保持很大独立性的下级政府。但权力下放很少同时包含以上三个程序。它有四个主要特征[9]：行使职责的主体在法律上独立于中央部门；主体根据自己的意思行事，不在中央部门层级的管控之下；主体只能行使法律授予它的权力；主体只能在法律规定的地理限度内行事。可见，只有权力下放在职权的转移上才是永恒的，它不会因为中央官员的一时冲动而被收回。
教育分权不仅发生在基础教育领域，高等教育领域也经历着同样的变革。西方大学拥有大学自治的传统与美誉，但自第二次世界大战以来，高等教育对社会经济发展的巨大影响力被越来越多的人所认识。各国为了有效地推进高等教育改革，使之能适应本国社会经济发展的需要，纷纷改革高等教育的管理体制，加强对大学的控制。其措施主要包括：一是整建高等教育机构。如美国增设了联邦教育部，日本对文部省的机构进行了大幅度的调整等等，目的是从行政上加强政府对高等教育的管理。二是加强计划调节的力度。日本文部省制定并公布了有关高等教育的规划，对高等教育的基本方向、教育结构、布局进行调整。三是控制高等教育经费。发达国家的高教经费来源通常是多渠道的，但政府的投入在高教经费中仍占主要地位。各国政府越来越重视通过确定政府高教经费的总量、经费分配的方向和标准等对各地方、各高校的发展进行控制和协调。至此，高等教育越来越被视为国家和社会发展的工具。“大学真正自主、可以不受外界权力的干预而处理自己事务的时代早已过去。”[10]这样，传统象牙塔式的大学自主与大学法人地位，由于政府、社会的介入和干预遭受了严重的冲击与挑战，在20世纪已日渐式微，“这可算是20世纪高等教育在世界范围内的最大变化之一”。
所以，从某种程度上可以断言，公立高校受控制过多，缺乏活力，是发达国家和发展中国家高等教育的共同境遇，这已成为制约高等学校学术水平提升以及在市场经济的社会背景下自我生存和发展的桎梏。
但自20世纪后期开始，公立大学的这种被动局面发生了戏剧性变化。今天的政府在过去几十年中以立法、拨款、政策、规划等手段打破了大学象牙塔传统并对大学取得了诸多控制权后，又面临日益增加的对大学放权的压力。高等教育大众化和资源短缺被广泛认为是分权模式得以渗透到高等教育领域的最直接的推动力。西方发达国家的高等教育在20世纪60年代后普遍经历了一个大众化和普及化过程。这一扩张过程是与公共资金不断加大对高等教育的投入、公共资金在大学收入中所占比例不断增加相伴随的。在这个过程中，大学逐渐形成了对公共资金的严重依赖。这种依赖关系在大众化初期并未显示出其弊端。然而，70年代中后期，西方发达国家的经济发展陷入了滞胀，财政收入增长率几乎处于停滞状态，政府处于前所未有的财政压力之下。在高等教育领域，公共资金的紧缺状态尤为紧迫，一方面是大众化带来了对公共资金的巨大需求，另一方面是财政收入减少带来了资金供给不足。因此，公共资金的使用效率受到公众及政府的关注，人们呼吁公共资金的使用要物有所值。西方各国于是开始求助于以分权为特征的新公共管理政策措施来提高高等教育机构的运行效率，旨在在有限的公共投入下，获得更多的、质量更好的高等教育。因而，“高等教育的分权化、私营化、区域化和国际化是当前国际教育界各种论坛和研讨会的热门话题”[11]。高等教育分权的走向是，实行中央集权管理的国家通过扩大地方和高等学校的权限，把所有权和管理权相对分开，通过广泛建立咨询审议机构，巩固与完善视学制度等途径，将学校主要交由专业人员管理。在放权的同时，建立严格的问责制度，通过评价和绩效拨款建立市场运行规则。
同样，在我国教育体制改革中，政府实施的也是分权政策。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》可以说正式拉开了教育分权的序幕。它明确提出：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权，扩大学校的办学自主权”；实行“地方负责、分级管理”的体制。这意味着建国以来中央政府集教育的举办者、投资者和管理者于一身的垄断地位开始发生松动，由集权走向分权。具体表现为公共教育权力在纵向和横向上的变迁，即基础教育管理权下放给地方，下放高等学校管理权和重新配置教育资源，扩大学校办学自主权。教育中介组织的产生和发展，非政府的行业协会参与提供教育服务，民办教育的复苏和发展，加入世界贸易组织后我国政府对于教育贸易服务的承诺等，都代表着公共教育权力向市场和社会领域的转移。
三、大学自主：教育分权政策对公立大学的新定位
当前，世界各国都对高等教育管理体制进行了改革，改革的总趋势和关键问题是进一步扩大高校办学自主权，这正是在教育分权政策框架中对公立大学所作出的新定位。综观几个发达国家近年来在高等教育管理体制上的改革情况，我们可以清楚地看到，这些国家在给予高等学校办学自主权方面，步子是相当大的。
英国向来以大学自治著称，1988年和1992年的《教育改革法》和《高等教育法》，又进一步规定了多种措施来提高学术研究的自治地位，如将所有多科技术学院提升为新大学，以摆脱地方教育当局对高等学校教学和学术研究活动过多的干涉。德国的高等学校在自主办学方面本来就很有特色，1993年又在《关于高等教育政策的10点意见》中明确规定，一切改革的措施都要求高等学校具有更多的自主权和自主实施改革措施的可能性，应当加强高等学校的自主权。并特别强调两点：一是应逐步实行高等学校的经费包干制，使高等学校享有更多的财政支配权；二是应加强高等学校内部的决策和管理能力，特别是加强系一级的管理能力。法国是实行中央集权制的典型，但从1968年的高等教育方面指导法就开始以分权为指导思想，对其高等教育进行改革。该法确定大学的三项原则之一便是自治，即大学自己有权确定自己的培养目标、组织机构及其运行机制。日本自第二次世界大战以后就改革了高度集权的教育体制，而最近在给予高等学校办学自主权问题上又迈出了一大步，2004年开始正式启动国立大学独立法人化改革，从根本上改变国立大学的性质，并由国家办学转向法人办学。瑞典公立大学恰尔默斯早在1994年就作出了一个令人震惊的选择：“退出”国家控制的高等教育体系，凭借它同教育部之间所签订的合同，改制成为一所独立的“基金制”大学，由大学自身组建的管理委员会全权负责，从而以一种近乎私立的姿态，享有非常大的自由权限。韩国于1995年5月31日发布了《主导世界化、信息化时代的新教育体制改革方案》，其目的就是改变政府过于干预大学发展的管理体制，使学校的管理自主和自律。
最近20年来，我国政府一直在探索高等教育管理体制改革。在诸多问题中，扩大高校办学自主权成了高校改革的首要内容之一。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，影响高等教育发展的主要弊端是政府对大学统得过死，提出要扩大高等学校的办学自主权。1992年原国家教委印发的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，首次针对直属高校提出了自主权问题。文件提出，高等教育体制改革的重要内容是理顺政府与学校之间的关系，转变政府职能，扩大学校办学自主权，逐步确立高等学校的法人地位，并据此规定了高等学校扩大办学自主权的“十六条”。1993年中共中央、国务院正式颁发的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确提出，进行高等教育体制改革，主要是调整政府与学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观调控，学校面向社会自主办学的体制。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，进一步扩大高等学校的办学自主权。1997年，原国家教委办公厅印发《国家教委关于转变职能加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，以“十六条”为基础，进一步理顺原国家教委和高等学校之间的关系，提出八条意见。《高等教育法》的颁布和实施，首次以国家法律形式明确规定了高等学校的办学自主权，在我国高等教育发展史上具有里程碑意义，将使我国高等教育走上依法治教的轨道。此后，国家又出台了一些关于扩大高校自主权的政策性文件，高校自主权的范围在不断延伸。
可见，在政府的分权政策主导下赋予大学更多的自主权，已成为世界高等教育改革的一大热点和亮点。这种改革反映了各国政府希望赋予大学独立的法律地位，使其成为能够自主决策、自负其责的市场主体。
四、教育分权政策下的大学自主：一把双刃剑
政策往往是一国内部各种政治力量进行集体选择和公共决策的结果，因此政策的内容及其价值倾向能有效地折射出各方利益群体的政治主张及其力量对比，也能准确地反映出被决策事务的发展趋向和变革可能。从政策的角度研究高等教育，既有助于把握政府对高等教育改革发展的取向，更有益于深入认识社会转型对高等教育带来的冲击。
在西方高等教育分权政策的价值体系中，效率、责任逐渐成为其核心追求，绩效指标、战略规划、使命、质量控制、效率以及准市场机制的引入等逐渐成为其工作的重要手段。[12]这种价值偏好集中表现在院校关系的调整以及大学与政府之间关系的变革中。
对政府而言，分权政策对公立大学的改革确实达到了一定的预期，尤其是高等教育经费来源多样化以及使用者付费的成本分担政策，极大地缓解了政府的财政压力；绩效评估手段又保证了政府对大学质量的有效监控；对大学放权的同时更强调大学的责任，这提高了组织的管理效率；通过向社会和大学赋权，提升了教育民主化程度以及政府的政治合法性，等等。简言之，分权政策既符合大学作为一种学术性组织对自主性的诉求，为大学带来了生机和活力，同时也使政府在一定程度上摆脱了财政危机和信任危机。因此，对大学和政府而言，大学自主是个两全其美的良策。但从大学自主政策实施的效果来看，并非像预想设计的那样乐观，它的有效性不时遭到了人们质疑，并使大学这种以学术为本的自主性组织受到了前所未有的冲击。
首先，从权力运行方式的维度看，政府放松对大学的管制，放权给高等教育机构，引入市场竞争机制（准确地说，是准市场机制），让高等教育机构在较少的政府干预的环境下自由运行，目的是减少政府对高等教育的集权控制。然而，从分权政策实施的效果看，宏观层次的自上而下的管理主义实施策略导致政府在分权的同时，政府机构工作人员出于保护自身利益的考虑而趋向于集中更多的权力，因而产生了再集中和再官僚化问题。[13]微观层次的高等教育机构的各项活动却更加紧密地受制于政府所提出的理念、指标、规范，大学内部的管理决策似乎也不再是学院模式的民主决策，而更多地趋向于由少数管理人员快速作出决定的科层制模式。有学者将这种微观层面上的管理主义描述为“大学中学术人员的一种确定无疑的感觉，即包括政府部门、立法者和政治家在内的外部机构和内部管理人员正在将权利从学术人员手中转移出去”，这种现象已为多个学者所体察。就实质而言，这种现象的产生是权力分散的必然结果。因为权力分散主要是将责任转移到下面的层级和主体，借此中央政府加大了对组织的控制。因此，我国知名行政学专家张康之教授认为，虽然分权的运动是政治文明的标志，但权力分散是分权的误区，权力分散是一种用众多的集权取代单一集权的运动。[14]这种集权的做法有时确实能在保护学者和组建具有特色的单位方面发挥很大的作用，它甚至能打破高等教育系统中的一些僵局。然而，从长远来看，这种做法弊多利少，因为它很快就会使整个组织陷入按照少数人的观点建立起来的僵化模式[15]，而实施高等教育最差的办法就是把所有的鸡蛋往一个篮子里装——高等教育最忌讳单一僵化的模式[16]。它同学术自由和大学自主的基本理念和逻辑有着根本性冲突，无益于大学学术水平的提升。
其次，从价值取向的维度看，以新公共管理理论为导向的大学自主政策对大学的学术传统形成了强大冲击。根据新公共管理理论的价值取向，在大学被赋予自我管理的权利之后，必然以效率、效果和经济等绩效作为主要决策目标，相反，对于政策制定者和高等教育的决策者来说，无效率的、非经济的项目难以占据大学优先发展的地位。这种预设了主要参数、结果和顺序的大学绩效质量评估指标，迫使大学在行使自主权的同时，只能按照政策既定的轨道行动。这显然违背了学术自由的原则。而且，在组织架构上，新公共管理要求一个科层化的组织架构，以利于决策的执行，这与大学中基于学科规训的高度复杂性、权力弥散、底部厚重和决策渐进这样一个松散的组织形态是相悖的，根本无法保证学术自由的实施，更谈不上实现。
最后，从自由和责任关系的设定维度看，“世上没有免费的午餐”。如果说分权是为了让大学拥有更多决策自由度的话，那么随更多自由度而来的是更多的责任，“责任“一词已成为教育分权政策的强势话语。其实，这是无可争议的，自由和责任本来就是互为条件的矛盾统一体。问题在于政府对大学责任之规定是否合理，进一步来说，是否是以大学的宗旨——学术为基础。加拿大学者邝泽倩指出，政府对大学责任心的强调，主要是为了在教育经费大幅削减后让各大学纷纷自行寻找经费来源，包括政府和企业的专项经费。“责任心”声誉对于大学来说具有一箭三雕之功效，一是显示他们把纳税人的钱用在刀口上；二是说明他们是有责任心的，应该得到公共资助；三是可以增强自己的实力，以求在日益减少的经费来源中争取更多的项目。[17]基于这种经济利益取向，各国政府在分权过程中改变了以往通过预算项目为主要形式的纯粹的官僚资助模式，代之以通过合同制的绩效拨款，并建立严格的质量评价体系，在大学与政府之间建立一种契约关系，以此代替之前的监护关系、行政关系。这种契约形式的间接官僚控制模式和市场模式，在赋予大学自谋“财路”和“生路”的自主权的同时，“温柔”地强制大学承担政府期望大学承担的责任，而这种建立在功利意义之上的责任足以消解政府赋予大学的有限的程序性自由，对于大学来说，所谓的实质性自由，更是一种奢望和乌托邦。由此可见，这种完全建立在经济利益上的责任，在一定意义上是对大学学术自由的丢弃，是以对大学学术身份的吞噬为代价的。
由此不难看出，引进市场竞争机制实行财政紧缩、减少政府对高等教育的包揽，是西方大学与政府之间分权政策的核心内容，正如英国的杰夫·惠迪在其力作《教育中的放权与择校》中所发出的感叹：“有时，（我们发现）往下移交的似乎是对失败的指责，而非走向成功的自由。”[18]政府只是“从没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退，进而在明朗的、可策略性‘总揽全局’的制高点上避难。”[19]
因而，我们有理由认为，分权只是当前政府摆脱财政和管理困境的权宜之计。“放权并非它所声称的样子——它是打着让学校更多地管理自己事务的旗号，干着削减预算拨款的勾当”，“企图推动教育的齿轮却不加入‘财政’润滑剂，正使我们的机器发出某种巨大的噪音”。[20]显然，经济因素是当前西方各国推行分权政策的最直接动因，市场本位是各项改革措施的基本取向，加强政府的监控力度、贯彻政府的质量意图是高等教育分权政策的实质。
虽然中国政府在高等教育领域所具体推行的分权政策、采取的变革措施以及对课程教学所产生的实际影响，可能与上述西方发达国家的情形不尽相同，但有关研究表明，它们之间仍然存在着“范式上的一致”。[21]换言之，中国高等教育也经历了分权化和市场化的洗礼。在此过程中，政府承担的角色发生了转变，教育权力发生了转移，市场进入和政府淡出的现象也开始在中国的教育领域浮现。[22]进而，高等教育的政策范式已由国家本位转向市场本位，大学自主权问题正是在这一政策范式的转换过程中凸显出来的[23]，自主办学随之成为高等教育改革的圭臬。显而易见，在中国扩大高校办学自主权从一开始就不是一个“学术自由”、“学术自治”范畴的概念，而是新中国成立以来对高等教育事业性质认识的一种延续。所谓的高等学校办学自主权，是在有限的范围内，政府让渡给高等院校的一部分教育行政管理权。所以，在人们的意识中，它是下放的权力，而非高等院校应有的权利，人们有理由把它作为政府的权宜之计。[24]
在我国，随着以市场化为导向的经济体制改革的不断深化，分权政策在高等教育领域得到了普遍推行，政府垄断高等教育的霸主局面被打破，取而代之的是竞争机制、效益观念、企业化经营方式、考虑消费者的愿望和需求等市场因素在高等教育改革中的体现愈益明显。从这种意义上可以说，中国高等教育正经历着类似于其他国家和地区所发生的“管理主义”市场化进程，这一进程是以政府的分权为前提，并与之形影相随的。但在中国，市场机制只不过是政府从事教育管理的一种比较有效的工具和手段，因此，当市场机制进入中国高等教育领域的时候，就不必然伴随着政府的退出。[25]可以说，我们目前所进行的多次变革或者是限于中央国家机关之间或中央政府与地方政府之间的集权与分权，或者是在政府干预的同时让市场也成为支配大学的力量之一。前者只是权力的转移，大学并无办学自主权，大小事务依然要按上级指示办理，不敢越雷池一步；后者只是权力的分化，即制约大学的主体出现了国家和市场的结构分化，大学同时承受了政府与市场的双重压力，自主性依然处于缺失状态。“曾一度为政治所奴役的我国大学在市场经济社会的今天，有再次面临着成为经济的工具，被社会瓜分得支离破碎的危险”[26]。就本质而言，目前在政府分权政策下的权力转移或权力分化都无助于大学自主性的提升。也就是说，政府与高等教育之间长期形成的隶属关系并未因市场力量的介入而发生本质的改变，这也是为什么要求“扩大高校办学自主权”的呼吁经久不衰的原因。
所以，在某种意义上可以说，当前各国对教育分权下的大学自主的旨趣反映了教育的一些共性和全球化特征。但我们仍不得不根据截然不同的社会和文化背景来理解这种趋势的形成。因为教育制度具有特殊的结构，体现着深深地植根于它们所处时代和地域的特殊理念，而且也没有任何两个国家采纳过完全相同的分权形式。分权化和市场化作为一种全球性的社会变迁潮流，其产生的影响无远弗届，任何企图与之隔绝的想法都是枉然，但同时，国家又是具有明显自主性的实体，是有着独立目标和利益的社会行动者[27]，因此，任何外在的冲击和挑战都会在与国家的不断妥协中发生改变。正是从这一认识出发，我们认为在以准市场机制引入为特征的大学争取自主权的改革浪潮中，不同国家所制定的教育对策和具体的教育实践一直是差异与共性并存，其中的差异性常常是各地固有的教育传统通过与全球趋势的汇合与交融，而产生出来的一些具有自身特征的新的教育形态。换言之，“全球化并不必然是一个同质化的力量，也可能为不同的文化传统提供和平共存的机会”[28]。这样，当我们从全球化的角度去考察中国的教育分权和大学自主政策的时候，也有必要从本土化的立场出发，讨论在中国的具体情境下，公共管理的变革、政府与市场的关系、大学的历史和现状以及由之决定的中国高等教育分权政策的特定内涵，进而对变革中的政府与大学的关系给予正确的定位，以确保我国公立高等学校自主权的形式和实质，切忌走捷径，复制他国尤其是市场经济已发育成熟并具有“大学自治”悠久历史传统的发达资本主义国家关于高校自主的良方。否则，中国大学的学术能力和水平以及中国高等教育的发展将在全球化的浪潮中被淹没、窒息。