走出机构改革困境的政策建议，本文主要内容关键词为：困境论文,机构改革论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、形势分析
我国即将进行新的机构改革。这次改革能否走出“精简—膨胀”的困境，在很大程度上取决于两个因素：一是改革思路的选择；二是党和政府的决心。
就改革开放以来进行的三次机构改革看，都程度不同地取得了一定成就，解决了当时面临的一些突出问题。但严格讲，三次机构改革都没能摆脱“精简—膨胀”的困境，政府管理、运行中存在的一些深层次问题，也没有得到有效解决。这些问题主要包括：一是从整体上看，政府至今仍未跳出计划体制下忙于“审批”的管理方式，使市场经济所需求的由“管制”转向“服务”的主旨流于形式；二是政府部门机构设置不合理，条块分割、政企不分仍很突出，政府职能转换迟缓；三是政府间规模结构不合理，“上下一般粗”的问题并未真正解决；四是国家财政负担并没有通过机构改革有所减轻，而是更加沉重。以行政管理费支出为例，1980年党政机关总人数为527万，共支出75.73亿元，占当年财政总支出的6.23%，到1996年人数上升为1093万，行政管理费支出上升为1040.8亿元，占财政总支出的13.1%，15年人数增加1倍， 行政管理费支出增长13倍，行政管理费支出占财政总支出的比例继续呈上升趋势。
问题的症结究竟在哪里？笔者认为，除了机构改革本身的复杂性、艰巨性，以及主客观条件的种种限制外，还有一个重要原因，就是我们在改革的整体思路上，没有大的突破；而改革思路没有大的突破的关键，则在于机构改革的有关理论准备不足。
从目前看，与政府机构改革至为密切的三个理论问题，我们似乎都没有给出十分明确的答案：一是政府机构设置的上下对口、政府间规模结构的调整与政府管理的统一性的关系问题；二是政府规模与行政资源、特别是财政供给能力的关系问题；三是在市场经济条件下，政府应不应该有自身特殊的经济利益问题。如果上述三个问题，在理论上不能有突破，或给出明确的答案，改革的整体思路就很难有大的改观。
二、政策建议
基于上面的分析，笔者认为，要实现党的十五大提出的机构改革的各项目标，必须把握好以下五个环节：
1、对地方各级政府建立全面的指标分类制度， 并把财政收入作为控制行政管理费支出和政府规模的重要指标。
1993年的机构改革，我国对部分层级的地方政府实行了指标分类制度。现在看来还需要进一步完善。具体思路是：第一，对全国省、自治区、直辖市、地区、县、县级市以及乡、镇等全面建立指标分类制度。第二，在指标分类的选项上，除了人口、面积、行政区划等社会指标外，要加大生产总值、财政收入等经济指标对决定政府规模、机构数量制约的力度。第三，要建立行政管理费支出与财政收入之间的刚性约束机制，严格控制行政管理费支出在本级政府财政支出中所占的比例，并通过立法形式予以确定。第四，对于经济较发达、财政收入、生产总值较高的地方政府，根据中央与地方政府事权、财权划分的原则，确定机构设置、人员编制的上限，防止政府规模膨胀。
2、按照市场经济条件下各级政府承担的职责， 调整政府间规模结构。
随着市场经济体制的建立，我国政府管理功能正在发生着历史性变化。总的趋势是：政府直接调节经济的职能不断减少，间接调节经济的职能逐步上升；经济管理的职能逐步减少，社会管理的职能不断上升；中央政府的宏观经济调控职责加重，地方、特别是省级以下地方政府的调控职能相对减弱。适应上述变化，应对我国政府间纵向规模结构，按照中央与地方、地方各级政府之间事权划分原则，进行必要调整。其可供选择的策略主要包括：第一，考虑到目前我国地方党政机关公职人员总数明显过多（我国目前地方党政机关总人数是中央的12倍，是世界最高的。美国属于世界上较高的，也只有6倍）， 故调整政府间规模结构的重点应放在地方政府；而地方政府重点又应放在中间层次上。第二，在调整地方政府的规模结构时，应与减少管理层次结合起来。如推广市管县体制，避免地区政府与市政府并存；撤销县政府派出机构等。总的看，对于传统的地区政府设置应从严控制，能归省级政府直接管理的，尽量减少中间层次。第三，在调整地方政府间规模结构时，应与依据一定标准对地方政府的分类紧密结合起来，使其尽量与本地区社会经济发展水平相适应。
3、按照转变政府职能、实现政企分开的要求， 改革政府的机构设置。
改革政府机构设置，十五大已明确：将综合经济部门改造为宏观调控部门，调整和减少专业经济管理部门，加强执法监管部门。在贯彻这一方针时，应注意以下几点：第一，中央的这一方针具有普遍指导意义，但在具体实施中，似应以省会中心城市以上政府为重点。至于并不承担过多宏观调控职能的其他地方政府，主要应结合分类标准，整体规模控制以及本级政府所承担的职责，调整机构设置，决不可一刀切。特别对县级地方政府，应按照“小政府，大服务”的目标模式，进行改造。第二，中央的机构改革总体方案，对地方政府主要应指出承担的职责、权限、管理的范围等，实行总量规模控制，尽量减少必设部门的数量。因为在管理经济、社会事务领域，各地情况不一，主要管理机构也未必必须统一。如深圳市，其机构设置与内陆大城市有很多不同，但运作的也较理想。再比如上海浦东开发区，目前管辖着过去一县四区的地域，总面积达518平方公里，人口140万，是国内最大的开发区。但其管理机构却非常精干。除公、检、法、安等政法机构和中央、市有关部门直接管理派出的机构，如海关、商检、邮电等外，共设立十个管理部门：办公室（与党的工委办公室合署）、劳动人事局（与工委组织部合署）、监察（审计）局（与纪委合署）、综合规划土地（统计）局、经济贸易局、农村管理局、城市建设局、社会发展局、财政税务局、工商行政管理局。其中，经济贸易局与社会发展局都是大综合。如社会发展局就包括对文化、教育、卫生、医疗、体育以及民政等社会事务的管理。经济发达的地区尚且如此，难道一些经济落后的地区就不能把机构搞得综合一些吗？可见，潜力是很大的，关键在我们的决心。第三，对于省级以上、特别是中央政府的机构改革，重要的不仅仅是按照十五大精神调整减少一些管理经济的部门，改造综合经济部门或加强执法监管部门，还在于如何实现整体的结构优化、规模适度，以及转移出政府的专业经济管理部门如何按照市场经济的要求进行运行的问题。如果这些脱离政府序列的专业经济管理部门，只是名称或存在形式发生了变化，而内设机构、行政级别、干部任用以及运作方式仍沿用过去的做法，就不可能发生实质性变化。即使改造综合经济部门、加强执法监管部门，也有一个内部结构的合理调整、职能的科学定位、直至组织、职能、编制、工作程序法定化的问题。
4、规范政府行为的重点， 应放在规范政府各部门的经济利益行为方面。
在市场经济条件下，政府除了代表国家利益和公众利益外，不应当有自己特殊的经济利益。但目前我们似乎陷入了“两难”选择之中：一方面从理论上讲，政府不应该有自身特殊的经济利益；另一方面由于政府机构庞大，人员众多，政府难以提供足够的财政保障，因此在实践中自觉不自觉地默认了这种特殊经济利益的存在。一些机关部门，正是以弥补行政经费为由，乱收费、乱摊派，甚至与个人收入也挂起钩来，造成了严重的、难以遏制的部门、行业不正之风。在机构改革中，如果我们不下大决心，仍有可能走过场。为了解决目前这方面存在的问题，在控制政府行为、特别是部门的利益行为方面，应采取某些断然措施。第一，全面清理各级政府及其部门通过制定严格的规范，使其程序化，提高依法审批的透明度，使其逐步公开化。第二，清理政府及其部门的各种收费项目，坚决取消不合理的收费。确属需要保留的，要严格执行收支两条线制度，并着手“费改税”的过渡，通过“费改税”，治理长期困扰我们的乱收费、乱摊派问题。第三，国家财政要对政府机关的行政开支提供足够的保障，要改变用增收的费用弥补经费不足的作法。政府各部门间公职人员的收入应大体保持平衡，防止同一党政机关的各部门收入差距拉得过大（据资料显示，1995年，中央党政机构年人均工资最高的为15474元（国务院证券委员会），最低的只有4472 元（中央宣传部），相差3.4倍）。即使经济发展水平差异较大的地区， 政府公职人员的收入，也要保持与本地区经济社会发展水平大体相适应的水平。
5、对富余人员的安置与分流， 应制定力度更大的配套改革措施。
机构改革的最大难题，莫过于富余人员的安置与分流。1993年机构改革，我们曾制定过一些分流安置政策，但有的并没有真正落到实处。富余人员难以真正分流，是机构、人员回升、财政负担加重的一个重要原因。在这方面，美国联邦政府近来来大幅成功裁员的作法，给我们有一定启示。
从1993年以来，克林顿政府顺利裁减公职人员28万人。他们采取的政策较为灵活。如：将政府一些机构成建制转移出政府，实行企业化管理，与国家财政脱钩；鼓励提前退休，对一些年龄较大、业绩平平且工作年满30年的公务员，允许其提前退休；对自愿脱离政府的公职人员，采取一次性补助的办法，让其自谋职业，平均每人补助2.5万美元； 对裁减下来的公务员，政府为他们提供培训和咨询，促其尽快重新就业等。相比之下，我们制定的一些分流安置政策往往不够彻底，带来一些后遗症，如鼓励机关富余人员分流到事业单位，加重了事业单位的负担，对减轻国家财政负担没有实质性意义等。
在这次机构改革中，对富余人员的分流安置，总的看加大力度的时机、条件已经成熟。除过去有效的一些作法外，还应注意三点：第一，对成建制转移出政府的机构，无论是实行企业化管理还是事业单位管理，都必须名符其实。实行事业管理的，不应保留行政职能。第二，对富余人员，实行类似国有企业的下岗制度，鼓励其自谋职业。对这部分人员，政府可采取一次性补助，或将原国家分配的公有住房作价后归属个人的办法，予以补偿。第三，对下岗的公务员，政府应提供免费培训、咨询，促其早日重新就业。总之，对于富余人员的分流安置，可采取更多灵活的政策。