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七、八十年代以来，各国金融业的生存与发展环境已发生了很大变化。以金融自由化、金融国际化和金融创新为主要特点的金融革命已给传统的金融业带来了巨大的挑战，一个全新的金融世界正在形成。但是，与金融创新、金融发展相伴而来的金融风险事件也正以前所未有的规模冲击着传统的金融秩序和金融规则。拉美债务危机、巴林银行的倒闭、大和银行的消失、东南亚金融风波、俄罗斯金融风潮………等等金融风险事件一再提醒我们：国家无论强弱、银行无论新旧、大小都存在发生金融危机的可能，防范和化解金融风险已成为国际社会的主流。如何防范和控制金融风险也自然地成为各国金融监管当局的共同课题。
我国也不例外。随着这几年来金融风险事件的不断暴露，央行监管的重点已经从过去的常规监管转移到了金融风险控制上来，中国人民银行作为我国的金融监管主体，在金融风险的防范和控制中发挥了重要作用。金融法规建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，都表明我国的金融监管取得了明显的进步。但是，由于种种原因，从我国金融监管的效果看，仍是不尽人意。尽管人民银行做了大量的工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，一些消极金融现象仍是禁而不止，时有泛滥，如这些年来规范了乱拆借，又冒出了假回购；清理了证券回购，又出现高利吸存；帐外帐，假数据，非法金融活动，违章违规行为仍十分猖獗，不良资产比例居高不下，支付风波时有发生………为什么我们的监管不能起到预期作用呢？本文结合我国金融工作的实际分析一下这个问题。
一、当前我国金融监管低效的原因分析
1998年9月， 在国际货币基金组织的世界银行年会上巴塞尔银行监管委员会向各国金融界人士正式推出了酝酿已久的《巴塞尔核心原则》。该原则开章明义地提出：有效的金融监管必须具备五大先决条件。这五大先决条件是：1、稳健且可持续的宏观经济政策；2、完善的公共金融基础设施；3、有效的市场约束；4、高效率解决银行问题的程序； 5、提供适当的系统性保护（或公共安全网）的机制。对照这五大先决条件，我们不难发现当前我国金融监管低效的症结之所在。
（一）宏观经济政策的过份起伏是我国金融监管低效的原因之一
《巴塞尔核心原则》指出，有效的银行监管作为公共商品不能完全由市场所提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定的关键因素。在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下，银行监管者的任务将是难以完成的。我国正处于经济体制转轨时期，不成熟的市场机制导致宏观经济政策的经常调整，加上经济的快速发展不可避免出现一些不稳定因素，致使经济的风险转移到金融方面来，这势必给我国金融业的有效监管造成较大的难度。以海南经济特区来说，从1988年至现在，海南经济发展几经起落，最大落差高达34.8个百分点，比全国的4.2个百分点超出八倍多。特别是1992年前后的房地产起落，先是大量资金涌入海南，在高利回报的驱动下和当时的宏观经济环境中，金融机构把大量资金直接或间接投向了房地产业；1993年国家开始进行宏观调控，房地产泡沫破碎，经济增长速度大幅回落。1992年，海南的国内生产总值增长40.2%，高出全国平均增长水平26个百分点；然而1994年以后，每年均低于全国平均增长水平。经济发展的剧烈起伏和房地产的骤然降温导致金融业运行的外部经济环境趋于恶化，大量信贷资金被牢牢套死，投向房地产业的资金从高回报变为无收益和低收益，本息均难以收回，金融机构由此形成的大量不良资产至今仍未完全消化。这种情况不仅海南有，而且内地也存在。经济发展的大起大落，必然影响到金融的平稳运行，打乱金融发展的正常节奏，增大金融机构的资金调度难度，从而导致支付问题。同时也使对金融业的监管难度增大，任务加重。
目前地方经济发展主要依赖于投资驱动，地方政府在项目投资决策中起着主导作用，而资金主要来源于银行贷款。由于经济体制改革不到位，投资主体不明确，投资责任制不规范，项目资本金不落实等问题十分突出，在这种缺乏投资风险硬约束的经济环境下，地方超前投资欲望强烈，“没有投入就没有产出”的观念根深蒂固。一些盲目的、低水平的重复投资在市场竞争中不可避免地遭到无情淘汰，项目投资成功率较低，造成了很大的资金浪费。项目投资高投入、高负债、周期长，有的短期资金长期占用，给银行等金融机构造成的风险损失惊人，成为巨大的资金“黑洞”和金融风险中最大的隐患。
值得注意的是，由于外部经济环境不稳定，近几年还出现了有些企业以改制为名逃废银行债务的现象。一些政府部门和企业在产权变更改制过程中，往往以企业拍卖、合并、分立、合资、破产、股份制改造为名，有意“悬空”银行债务，逃避偿还债务的责任，把债务包袱甩给银行，把摆脱企业困境寻求发展生机的希望寄托在逃避、废除银行债务上。一些企业由于严重亏损资不抵债实施破产，银行按程序和比例分得的现金和资产所剩无几，使金融机构蒙受重大经济损失；一些企业借合资为名，把债务甩给原来的“空壳”企业，合资企业形成的利润用于滚动发展，老债务偿还问题却无人问津，使银行债权“名存实亡”；还有的企业兼并的债务无法落实，有的企业实行股份制改革对银行贷款豁免或停息挂帐，等等。据某银行调查，“悬空”贷款占转制企业贷款比重的17.2%。我国金融机构已面临着严重的经济风险转移，随着国有企业破产兼并等改革进一步深化，这种风险向金融机构转移的倾向更为明显，从而使金融机构防范和化解风险的压力增大，中央银行实施有效监管亦受到严重的影响。
（二）缺乏有效市场约束的微观金融基础是我国金融监管低效的第二大原因
《巴塞尔核心原则》指出，有效银行监管的先决条件之一是有效的市场约束。“有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性、对管理层进行奖惩的适度财务刺激，以及保证投资者充分了解其决策结果后的各项安排。其中，需要强调的是公司治理结构……”。与发达的市场经济国家不同，我国金融业基本上是一种以公有制为主体的产业，国有商业银行长期处于垄断地位，缺乏竞争和淘汰压力，再加上政府行为不规范，往往出现对银行工作的直接行政干预，严重消弱了银行风险承受机制及责任主体约束力，加大了金融监管工作的难度。
从理论上讲，在市场经济环境中任何经济利益主体都应该以利润最大化为行为基本导向，商业银行等金融机构也不例外。金融机构在防范金融风险上应该是不遗余力的。但是，由于银行产权不明晰，经营权与所有权混为一体，信贷投向受地方政府干预等原因，我国的商业银行很难依据风险管理原则经营和管理信贷资金；同时，由于财力支付不足，所有者（国家）本身需要银行来承担企业职工的失业救济和养老救济费用、给亏损企业发放贷款等等。这样，即使是经营者造成的金融风险问题，也很容易找出“借口”为自己开脱。另外，在我国，国有资本在属性上为公共性物品，没有明确、具体的所有人，对资本的保值、增值动机不强烈，其所服从的是国家利益。各级政府不但承担了金融风险中投资者所应承担的全部责任，甚至连各种社会的金融风险成本也承担起来了，而金融机构经营者却不承担金融成本，这一方面使一些能力欠缺的人占据了经营者的位置，另一方面导致经营者不努力工作，甚至产生行为变异。当前我国金融业存在以贷谋私、超负荷扩张、信贷资产质量低下等问题与此密切相关，金融机构不甚关心金融风险的根本原因也在于此。
缺乏有效市场约束的另一个主要结果是我国金融机构长期疏于建立健全和严格执行内部控制制度。《巴塞尔核心原则》从审慎监管的角度对建立银行自身的风险防范约束机制提出新的更高要求。建立内部风险防范约束机制的根本目的在于保证金融机构依照审慎管理原则执行既定经营方针，确保贷款得到必要审核，资产有保全措施，负债得到控制，会计和其他记录完整、准确、及时，管理层有能力发现和辨别风险。只有这样，才能保持金融业监管的有效性。目前我国中央银行和各金融机构在风险管理中的责任问题上存在认识误区。不少人认为金融监管是中央银行的事，似乎金融秩序的好坏完全取决于中央银行。这种认识轻视了商业银行和非银行金融机构自我约束的重要性。其实，在同样的监管政策和监管体制下，为什么有的金融机构资产质量好，风险比较小，而另一些金融机构问题比较多，资产质量低，经营效益差？显然是因为各金融机构内部控制上有差别，管理水平上有高低。只有金融机构内部有良好的控制机制和管理机制，金融机构的资产质量才能好起来，金融风险才能得到第一重控制。否则，再好的金融监管也只能产生有限的监管效率。对内部管理混乱、缺乏自我约束的金融机构来说，中央银行的监管是起不到什么作用的。
长期以来我国金融机构内控问题没有得到很好解决。内审机构责任不明，力量单薄，缺乏独立性、严肃性和权威性。内设业务机构制约机制不严。法人管理工作严重滞后，金融机构负责人经营决策与重大业务活动没有置于严密的监督之下，人为因素作用较大。一些金融机构的董事会、监事会形同虚设，基本上个人说了算，无法预防其重大决策失误造成的风险。因此，也就不难解释我国的金融监管为何缺乏效率。
（三）我国金融监管低效与现行金融监管组织体系的缺陷有关。
《巴塞尔核心原则》指出，在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。这就是说，一个监管责任和目标明确的、人力与物力充足的、能独立运行的监管组织体系是对银行等金融机构实施有效金融监管的重要前提之一。目前，我国金融监管组织体系还难以做到这一点：
1、人民银行内部各监管部门难以协调。 我国目前金融监管组织体系仍然是按计划管理模式设置的，突出的问题是负责审批的不负责监管和检查，负责现场检查的不负责审批和日常监管，各职能部门都有权代表中央银行对金融机构进行现场检查和实施处罚，从人民银行总行到支行负责现场稽核与负责非现场检查的各职能部门分别自上而下形成体系，在实际操作中各自为战，条条布置多，块块负责少，使各分支机构很难统筹安排监管任务。非现场监管工作只是应付上级布置的监管报告及报表的报送，而没有真正发挥监管作用，对银行类机构报表中发现的问题，既难及时发出整改通知，也难让稽核部门去作现场检查。因为稽核部门也在忙于完成上级布置的稽核任务，不管是否有问题，都得按上级的指令对某一类机构进行常规稽核，而对有问题的机构又不能及时进行现场稽核，造成一些机构的现场稽核只起到非现场检查所起的作用。基层人行履行监管职能的部门主要有金管、稽核、计划、会计等部门，其次，国库、发行、监察等部门也都不同程度地承担了部门监管任务，呈现出“群龙治水”————既“六神无主”又“各自为政”的局面。以致监管过程时常脱节，多头、重复、分散监管现象严重，使监管对象“无所适从”。这种各唱各的调的多头监管的作法结果是监管力量分散，难以形成整体合力，无法全面解决问题，不利于对一家金融机构进行全面持续审慎的监管，不利于人民银行监管职能的有效发挥，严重影响到人民银行的金融监管效率和监管质量。
2、监管责任不明确。从监管动力来看， 目前监管者唯一的监管动力就是“责任心”。在实际工作中，监管者作为现实的人，不能不权衡严格监管对自己产生的影响。甚至认为，罚款只不过是从国家的这个腰包换到别一个腰包，罚不罚款、罚多罚少都与己无关。相反地，只要严格依法监管就必然要“得罪人”，被监管者也自然不会高兴，地方政府也不一定满意，一旦反映的问题多，倒显得监管不力或与各金融机构关系没有理顺，甚至可能“惹麻烦”。在这种情况之下，监管的天平自然向“从宽”的方向倾斜。从监管行为来看，监管者以约束和规范金融行为为己任，然而没有谁来约束规范监管者的行为，最主要的还是依靠所谓“职业道德”、“政治觉悟”来进行自我约束，监管者能不能查出问题、查多查少、查深查浅、监管质量高低，以及对查出来的问题客观地反映还是避重就轻或隐瞒不报、是严格依法办事还是“灵活变通”，都无人考核与检查。监管者监管责任不明确或没有监管责任导致监管职权弹性极大，可依法监管，亦可“灵活变通”，这必然会影响央行监管的权威，降低监管效率和监管质量。
从某种程度上讲，就被监管者而言，面对监管行为的随意性，自然而然会使他们考虑违规成本与违规收益的利害问题。大部分违规者之所以原意违规，是因为存有“违规有利心理”。我国违规违章现象大多数是由于违规成本大大低于违规收益。我国有关法规不仅对违法行为的处罚规定过于简单，就是有明文规定的，执行起来也大打折扣。如我国的《商业银行法》第74条八种违法行为中的第六条规定：“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的”行为，可以根据违法所得处以1—5倍的罚款，但在现实执行中，全国几千亿的帐外规模，也只能并帐了事；对有关超范围经营、向关系人贷款、违章拆借、违章投资、出租金融经营许可证等违法行为，按有关规定上千万元的罚款有时基于罚款对象的财务困难，而只能象征地罚点了事，尤其是当处罚危及当地金融机构经营安全时，这种处罚统统大打折扣。著名的327 国债事件的处理结果是“对违反规定的证券机构进行经济处罚”。这种“重教轻罚”的作法根本遏制不了市场经济条件下经济利益主体的求利冒险行为，同时也是造成我国金融监管低效的重要原因。
3、监管独立性受到制约。 人民银行各分支行作为总行的派出机构，理应具有“超脱性”和“工作上的自主权”，但监管实际中却很难不受地方政府的制约。由于地方利益的驱动，当人民银行分支行实施金融监管触动地主政府的利益时，地方往往对监管施加压力，从而弱化了监管作用。实际上，人民银行一些分支行从心理上大都具有浓厚的“地方保护主义”，希望维护地方的利益，“保一方金融平安”。而且有些金融违规行为如绕规模、超比例放款、违规拆入资金、用流动资金发放固定资产贷款等，对地方是有利的，这就使得金融机构的违规行为从地方角度看具有“合理性”，在当地政府的干预下，加上自身认识上的偏见，中央银行各级分支行往往对此“睁只眼闭只眼”，甚至为金融违规行为“打掩护”。
4、监管力量和人员素质问题。人是监管事业的根本。 人民银行的领导干部和工作人员能否正确掌握运用金融监管职权，关系到中央银行的形象，也直接影响到职能作用的发挥。发达国家一般要求从事金融监管的业务人员具有审计工作经验或商业银行工作经验，必须经过系统的专业培训方能从事金融监管工作。其监管人员大多数是高薪从会计师事务所或著名的商业银行聘请过来的专门人才。我国中央银行本身不经营商业银行等金融业务，监管人员缺乏金融业务经验，甚至看不懂金融机构的报表，对各项监管指标的内在联系搞不清，只能逐一对照，无法作综合分析。检查不出实质性问题，只能听凭被监管对象解释。目前既懂人民币业务，又懂外汇业务的技能全面、经验丰富的金融监管人员极少。这样不仅很难做到及时发现金融机构存在的高风险和违规操作，而且在金融机构面前也树立不起中央银行的监管威信。
（四）公共金融基础设施的不完备是我国金融监管乏力的另一大原因
公共金融基础设施的重要内容之一就是法规体系。《巴塞尔核心原则》提出，适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护。随着《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等一批金融法规的相继颁布实施，我国对金融业的监管开始迈入以法制手段为主的阶段。但是法制不健全仍是我国经济金融生活中的主要问题。这包括两个方面的内容：一是法规不健全，许多事件无法可依。如我国社会未出台《信托法》、《证券法》。已出台的几部金融大法至今还没有与之相配套的实施细则，致使在处理具体问题时，因各方对法律的理解不一，解释不同，而出现定性难，执行难。一些管理制度也往往滞后于金融实践，经常是问题严重了才去规范，从而给违规者以可乘之机。另一方面是有法不依，执行不严。这个问题可能比第一个问题更严重，破坏性也更大。现实中许多事情明明犯了法，但作案者都有本事“化险为夷”，甚至作案者比监管者更硬。这样的法制环境显然是不利于监管的。
另外，金融监管信息体系也是公共金融基础设施的一个重要内容。按《巴塞尔核心原则》，一个完善的信息体系是有效监管的重要前提。目前我国金融监管仍处于起步阶段，资料的收集、汇总和报送主要还是手工操作。报送报表的数字经常变动，准确性令人怀疑，虚报、瞒报现象时有发生。由于金融机构会计报表科目没有完全统一，设计上有缺陷，统计数据不连续甚至相互矛盾的现象亦不少见。金融监管信息体系远远达不到《巴塞尔核心原则》所提出的“准确、有意义、及时且具有透明度”标准，无法适应中央银行有效监管的要求。
（五）缺乏适当的系统性的保护也严重影响着我国的金融监管效率
提供适当的系统性保护（或公共安全网）的机制是《巴塞尔核心原则》提出的关于有效监管的先决条件之一。《巴塞尔核心原则》指出：在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的机构，另一方面要将对市场信号和约束的扭曲降到最低点。当一个银行面临破产清算的时候，自然就会引出如何保护存款人利益的问题。在这方面，许多市场经济国家都建立了官方或行业性的存款保护体系，在必要时能够向存款人提供某种程度的保护。存款保护制度的主要目标是当银行经营失败时，为存款人提供一个“安全网”。对银行来说，这个安全网的存在，无疑是一个重要的稳定因素。在有效的存款保护制度下，即使发生市场波动和信心危机，在受保护范围内的存款人也不会热衷于挤兑活动，从而大大减轻了对银行和金融监管部门的压力。在我国，不是缺乏“公共安全网，实际上我国对存款人的保护已经超过任何发达国家。但正是这种“超过”表明我国的公共安全网不适当。政府不但承担了投资者所应承担的全部责任，也承担了应由存款人和经营者所应承担的全部责任，甚至连各种社会金融的风险成本也承担起来了。这种“不适当”的保护机制，显然起不到真正保护应受保护人的利益，相反，因保护“过宽”反而激励了非道德行为，如存款人只关心利率高低，不问金融机构信誉好坏，金融机构热衷于短期利益投机，甚至恶意经营，这显然加剧了金融机构的风险，给金融监管增添了责任和麻烦。
二、提高我国金融监管效率的几点想法
我国的金融改革和发展起步晚，起点低，金融监管刚刚才发展起来，与西方市场经济国家相比，存在不足和缺陷是自然的。但为了防范和控制金融风险，加快我国金融发展和金融国际化进程，我们必须尽快把我国的金融监管水平和效率提升。对此，我们要按国际惯例为我国的金融监管解决好有关的先决条件。我认为，当前的重点应放在以下几个方面。
（一）建立监管责任和目标明确的、人力与物力充足的、能独立运作的监管组织体系
结合我国实际，在健全金融监管组织体系中，必须确立人民银行（包括派出机构）作为金融监管机构的特殊地位和权威。一是要将中央银行货币政策职能和金融监管职能在内部适当分离，以提高监管效力；二是改变将现场检查和非现场检查人为分割到不同部门的作法，将现场检查和非现场监督系统归属于一个部门，按照分业管理的原则，分别设置银行、保险、信托、租赁、财务等职能机构，每个职能机构不仅要负责机构的市场准入，随时对设立机构进行非现场监测分析，提出实施检查的意义，并组织现场检查，对有问题机构进行处理以至关闭，三是要充实金融监管队伍，提高监管人员的业务素质和全面监管能力，以树立监管的权威。四是要强化监管工作责任制和建立监管不力责任追究制。人民银行各分支机构要承担起维护一方金融平安的责任。上级行要对下级行提出监管的具体任务和目标，本级行从领导班子成员到各职能部门都要明确分工，责任到人，一级抓一级，形成一个上下一致、层层抓落实的强有力的运作机制。
（二）进一步强化金融监管的法律手段
要努力改变目前存在的金融法制建设滞后和执行不严的现状。尽快制定和出台有关的金融法规，以完善金融法律体系。对已出台的金融法规，要抓紧制定出切实可行的实施细则，以增强现行金融法规的可操作性，真正解决当前金融监管过程中无法可依和有法难依的问题。各级人民银行监察部门要充分发挥监督作用，对金融监管部门适时进行执法监察，及时发现问题，及时予以督促纠正。同时，各级人民银行要定期组织对下级行开展执法大检查，对一些单位存在的有法不依、执法不严的问题严肃处理，必要时要追究当地行主要负责人的责任。
要制定适合我国国情的非现场检查制度，将非现场检查中监管者与被监管者的责任和义务等各方面的规定制度化和规范化，保证数据的真实性和时效性。要建立一套完整的非现场检查指标体系，主要包括资本充足性、盈利状况、资产质量、资产流动性及合规性状况。指标体系便于对经营风险进行量化分析，但监督不是对指标数值的简单控制，也不完全以指标值的大小作为确定风险的唯一标准，应综合运用对比分析、因素分析等多种方法对资金的安全性、流动性、效益性及三者之间的辩证关系进行定性与定量分析，以便发现问题，预警风险。要坚持“监、处、防”相结合，建立双向反馈的信息网，定期公布监测结果和评定风险等级，增加资料披露的透明度。
（三）督促金融机构建立一整套严于自律的、科学管理的、有效防范风险的内控体系
金融机构的自我约束、自我管理的自律机制是有效金融监管的基础。外部监管必须辅之以完善的内控制度，才能起到防范和化解金融风险的实质作用。完善的内控制度主要体现在：对业务人员有明确的授权范围，财会信息的记录准确及时，能有效保护资产，控制债务，管理人员能恰当地估计和评价业务风险等。当前建立内控制度十分关键的一点是树立内部审计的权威性，赋予稽核部门相对独立地位。
（四）积极发挥社会中介组织在金融监管中的作用
中央银行分支机构对金融机构实行监管由于人力和业务素质的局限，很难适应日益复杂和繁重的工作任务，我们在金融监管的广度、深度和力度上与一些金融监管严格的国家相比仍有较大的差距。人行监管人员少和工作量大的矛盾始终存在，今后还可能更加突出，这客观上要求我们适当运用会计（审计）师事务所等社会中介组织来缓解这一矛盾，委托它们对金融机构进行稽核。
（五）健全我国金融机构市场退出法律制度
在这方面，我国已做了一定的探索。《商业银行法》、《保险法》对商业银行和保险机构的市场退出问题已做了原则规定。但其他非银行金融机构的市场退出问题，除了适用《破产法》、《民事诉讼法》、《公司法》外，在我国金融法律、法律当中还没有专门规定。因此，应进一步完善我国金融机构市场退出的法律法规：一是要明确接管的具体程序以及接管采取的具体措施，包括如何对接管的金融机构进行整顿、改组，是否有必要对金融机构发放临时贷款、进行资金援助等；二是要明确金融机构的解散原因和程序，金融机构购并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果。
（六）尽快建立我国的存款保护制度
为维护我国金融业的长期稳健运行，必须借鉴西方国家的经验，建立具有我国特色的存款保护体系。根据我国金融机构类型较多以及分业管理的实际，宜建立分业的存款保护体系。鉴于我国中小金融机构风险较大而抗御危机的能力较弱的实际，我们认为当务之急是要建立面向中小金融机构的存款保护体系，如城市信用社、农村信用社的存款保护体系。
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