委托人“政府化”与“非政府化”对企业治理结构的影响——关于中国乡镇企业转制的实证研究，本文主要内容关键词为：政府论文,委托人论文,乡镇企业论文,中国论文,治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在开始正式讨论之前，需要说明的是，当我国经济学界引进“公司治理结构”、“委托—代理”等概念解释中国的企业制度改革时，遇到的基本障碍之一是：现代市场经济条件下严格意义上的“委托—代理”理论并不完全适用于中国大多数公有企业。因为这一理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力约束代理人，以防止自身权益的流失。如果找不到这样的所有者，那么讨论“委托—代理”的问题似乎就没有多少意义。西方发达市场经济国家在讨论上述问题时，关注的只是微观上的，即企业层次上的“委托—代理”问题，因为在那里由于产权的人格化使得委托人与代理人的链条变得简洁且清晰。然而，对中国大多数产权形式来说，尽管在理论上每个人都可以在一定范围内称之为所有者，但没有任何人能够说自己是真正的委托人。事实上，当大多数公有产权通过政府官员实现其委托经营时，政府官员，无论职务多高，虽然可以事实上控制全民或集体的产权，但还只是充当代理人的角色，只不过这里的代理人会呈现出不同的行政级别。当然，为了与事实上经营企业的“代理人”相区别，我们还是将这些企业外部的官员称之为“委托人”。
毫无疑问，当我们指出现代市场经济条件下严格意义上的“委托—代理”理论并不完全适用于中国大多数企业时，其目的不在于说明中国的公有企业不能按照“公司治理结构”理论进行改造。事实上，尽管都是公有企业，但“委托人”却有“政府化”与“非政府化”之分，实证研究显示正是这种“政府化”与“非政府化”的差异会导致企业的治理结构的不同。
二、关于委托人“政府化”与“非政府化”的界定
在中国，大部分公有企业的委托人来自于各级政府，从而具有政府官员的身份。他们代表政府控制和管理企业，他们的行为方式既体现着各级政府的意志，也不可避免地带有个人利益的考虑。我们将这种现象表述为委托人“政府化”。委托人“政府化”的具体表现是：（1 ）作为所有者代表的委托人具有政府官员的身份，通过他们所控制的企业，政府的非经济目标可以得到不同程度的实现；（2 ）通过企业实现的经济的和非经济的目标将成为考核委托人政绩的指标，而政绩的高低会影响委托人职务的升迁；（3）委托人产生的机制是行政任命，例如， 一纸调令，企业的经营者可以成为政府官员，反过来，政府官员转身成为企业经营者也被看作是正常的工作调动；（注：政府官员与企业经营者身份的等价交换在国有企业中表现得最为突出。如果需要，企业经营者可以一夜之间成为政府官员，甚至官居中央政府。反过来，先进入政府机关当个科长、处长、乃至局长，然后再到企业当个老总，早已成为一些政府官员“下海”的捷径。这里如果我们想进一步量化委托人“政府化”程度的高低，那么政府官员与企业经营者之间转换的难易程度，以及彼此转换的级别就可以成为重要的参考变量。这就是说，彼此间的转换越是容易，彼此间转换的级别越高，委托人“政府化”的程度也就越高。）（4）一旦委托人工作岗位变动， 企业经营业绩与委托人的收益将不再相关。（注：委托人从其控制的企业中获得收益可分为公开和非公开两种情况。前者是指企业经营业绩提高对委托人职务升迁的影响，后者说的是委托人利用职务之便从企业中获取的隐蔽性收入。然而，究竟什么样的收入需要隐蔽，什么样的收入无需隐蔽，在公有企业不同的发展阶段大不相同。例如，在50年代，政府官员到企业用餐，如果不支付费用，或支付的费用低于用餐标准，会被认定为多吃多占。但是，时至今日企业宴请政府官员已经司空见惯。政府部门堂而皇之地接受企业的“进贡”早已不是什么秘密。人们经常会看到有些政府部门职工的“菜篮子”相当丰盛，原因是企业经常会将一些必需品送给或者是“卖给”他们改善伙食。作者的一位朋友在某要害部门任职，他从机关分到实物确实超出了自身消费的需要，又转送本文作者。有讽刺意味的是，一次朋友送来一些年货时专门作了说明：“和这些年货一起送来的还有一盒录象带，录象带反映的是那里今年遇到了罕见的鼠灾，有的田鼠比猫还大”。当然，并非所有的政府部门都能够得到企业转让的收益。面对一些有权有势部门，人们也常常会听到“我们是清水衙门”的抱怨。这个小小的案例或许有助于我们理解，为什么一旦委托人离开了岗位，就与企业的经营收益不再相关。当然，更糟糕的是，有时委托人会与企业“内部控制人”合谋，侵吞公有的财产。）
然而，也有一些公有企业的委托人不具有上述特征。例如，一些社区所有的企业。在那里，委托人不是政府官员，他们也不会因为企业经营业绩突出而成为政府官员，他们对非经济目标没有兴趣。更重要的是，这些委托人产生的机制不是来自行政命令，通常他们成为委托人与企业的创业或选举有关。最后，即便这些委托人不再直接控制企业，但企业的收益并不排斥他们的分享（理解这一点至关重要）。因此，我们说这些委托人具有“非政府化”的特征。
“政企不分”一直是国有企业，从而也是相当部分集体企业市场化改革的障碍。然而，人们在论及“政企不分”时，关注的往往是政府与企业职能的相互交叉。在这个前提下，改革的目标被定位于政府职能的转变和企业社会职能的分离。其实，“政企不分”还有更深一层的含义，这就是大部分公有企业委托人具有“政府化”的特征。本文将通过一个乡镇企业改制的案例，说明委托人的“政府化”和“非政府化”对企业治理结构的影响。
就像来自中国国有企业主管部门的官员具有行政级别一样，中国乡镇企业的委托人也具有不同的级别。通常乡镇企业的委托人可分为两个级别，即从“人民公社”和“生产大队”演变而来的乡（镇）政府和村委会。
乡（镇）政府和村委会虽然都作为企业所有者的代表，行使委托人的职责，但严格来说，它们是有实质性区别的。首先，乡（镇）政府的官员是国家干部。按照政府的科层制度，他们不仅有明确的任期限制，更重要的是，他们任期内的政绩会影响其级别的变动。此外，如果需要，他们会被调往异地任职。但是，村委会的领导人则属于农民，通常他们不会因为政绩突出成为国家干部，当然，更不用说调往异地任职。其次，尽管乡（镇）政府的官员和村委会的领导人都可能从所控制的企业中获得公开和非公开的收益，但前者一旦离任或调往异地，他们就很难再从原来所控制的企业中获得收益，而村委会的领导人则不同，他们不会因离任而失去分享企业带给社区的福利。最后，乡（镇）政府官员产生的机制是行政任命，村委会的领导人则来自于选举。因此，和乡（镇）政府相比，村委会基本的的特征就是它的“非政府化”。
由乡（镇）政府官员作为委托人的企业，可以看作是与中国传统体制最为接近的一种企业模式。在很大程度上，人们甚至将其称之为“准国有企业”。与国有企业一样，人们很难在这些企业中找到真正的产权主体。乡（镇）政府创办企业的目标具有双重性。它们既有增加收入的动机，也有追逐政绩的激励。因此，乡（镇）政府官员对其所属企业提出超经济目标的要求是理所当然的。例如，他们会要求企业为当地公益事业提供赞助，解决当地的就业问题和帮助政府扶持其他亏损企业等等。
就其治理结构来说，这种“准国有”式的乡镇企业中隐藏着严重的制度缺陷。首先，“内部人”控制的程度较高。对这些企业的经营者而言，只要乡（镇）政府的关键人物认可，没有什么力量会动摇他们的权力。实证研究表明，这些企业经营者们如果要想继续掌握企业控制权，首要的因素是让那些能够决定他们去留的乡（镇）政府官员们满意，其次是将企业的利润维持在一个能够应付日常开支需要的水平。换句话说，只要企业的收入能够支付职工的工资，能够满足乡镇政府公开的和非公开的收入要求，企业的经营者就可以维持其控制权。显然，如果我们将整个社会创造财富的最好方式定义为“最大化所有者的收益”，那么这种“准国有”式乡镇企业制度的缺陷是十分明显的。更糟糕的情况是，随着乡镇政府官员的任职更替，企业领导人的任职也会受到影响，由此导致的经营者行为短期化在“准国有”式乡镇企业中的表现就十分明显。一旦经营者预期到控制权的丧失，“自发式私有化”的进程就会加快。
在乡镇企业产权制度改革过程中，人们普遍认为改制的难度会与企业的规模成正比，即越是大企业，改制的难度越大。然而，我们的分析表明，乡镇企业改制真正的障碍并非来自企业的规模，而是与委托人的“政府化”直接相关。乡（镇）政府的官员作为委托人，他们很难割舍对那些能够提高其政绩，能够给其带来经济收益的“准国有”企业的偏爱，这才是导致“准国有”企业改制缓慢的主要原因。相反，一些由村委会作为委托人的企业，这里我们将其称之为“社区”级乡镇企业，尽管其规模也跻身于大中型企业的行列，但改制的速度则明显快于“准国有”企业。
由于村委会的“非政府化”特征，“社区”级乡镇企业经营控制权的配置通常取决于获利能力。也就是说，谁能够获得更多的盈利，谁就能够掌握企业的控制权。这里，利润最大化原则得到了较为充分的体现。更有意思的是，掌握了企业实际控制权的经营者在其经济实力强大到一定程度后，甚至会反过来支配村委会。下面的案例有助于说明，和“准国有”乡镇企业相比，“社区”级乡镇企业更有利于最大化所有者财富的积累。
三、一个大型乡镇企业产权清晰化的案例
1982年，江苏常州武进市横山桥镇五一村的12个农民利用当时的生产大队和6个生产小队提供的资金2.3万元和6间闲置的猪舍， 在陈人金的带领下，创办了手工作坊式的武进化工防腐材料厂，当时企业惟一的设备就是一口300立升的反应釜。经过10多年的发展，企业由当年的2.3万元投资扩张到近亿元资产，几间猪舍变成了高大的建筑群，一台陈旧的反应釜被2.5万吨生产能力的自动化流水线取代，产品由1个系列4 个品种发展到12个系列240个品种。1990年， 该公司还投资创办了国内第一家企业防腐蚀研究所。1994年，武进化工防腐材料厂更名为江苏蓝陵化工（集团）公司，简称“蓝陵”。陈人金任董事长和总经理。
1.从内部集资向股份制过渡
在中国乡镇企业发展史上，几乎所有的企业都有过从内部集资的经历，而这种集资通常是采取由职工交纳抵押金的方式实现的。1990年末，按照蓝陵公司的规定：普通职工每人缴纳抵押金9000 元， 中层干部15000元，公司领导层每人50000元。公司承诺抵押金每年分红的收益率不低于20%，职工在职期间，抵押金不得抽回，辞职或退休时企业如数退还。这800多万元的抵押金不仅在企业资金短缺时解了燃眉之急， 而且为公司下一步的股份制改造奠定了基础。
1996年该企业实行了股份制改革。按照改革方案，企业股权被分为四块：企业团体股2035.23万元，占总股本的53.17%（这部分股本主要来自职工的风险抵押金）；镇政府695.89万元，占总股本的18.18%；村（原生产大队）583.73万元，占总股本的15.25%； 村民小组（原来的生产小队）512.92万元，占总股本的13.4%。股份制改革后，村委会代表“五一村”的农民行使第一大股东的权力。作为委托人，它不仅行使村和村民小组的股权，而且行使企业团体股的股权。因此，由“五一村”派出的董事占据了该公司董事会70%的席位。从蓝陵化工（集团）公司的历史看，镇政府事实上并没有出资，这里它之所以拥有18.18 %的股份是因为它在企业融资，优惠政策的争取等方面作出了贡献。
2.股权转让：所有者的理性选择
像国有企业一样，乡镇企业，特别是那些生产经营扩大到一定规模后的乡镇企业，也面临着产权模糊的困惑。例如，股份合作制对规模很小的企业虽有适应性，但对规模较大的企业，由于企业员工人人有份，且悬殊不大，实际上是一种新的平均主义。问题的症结在于，没有一个人格化的产权主体，名义上人人有份，实际上人人没有责任。蓝陵化工集团公司在其股份制改革的初期就面临着“搭便车”的难题。为解决这一问题，陈人金采取的下一步行动就是与村委会和村民小组进行协商，买断它们的产权。
如上所述，蓝陵化工集团公司的股权被分割为四部分，其中村和村民小组的股权是由最初的2.3万元出资而来。经过10多年的经营，6个生产队的投资增殖近500倍。对“五一村”的农民来说， 如此丰厚的收益的确让他们感到欣慰。然而，欣慰之余，担心也并非没有道理。在他们的身边有许多得而复失的案例。例如，在苏南一带，相对于那些中小企业，一些大型乡镇企业产权制度的改革进展缓慢。其原因并不是企业不想改，而是所在乡镇的领导对这些“大而盈”的企业舍不得改。原因很简单，只是因为这些企业是在乡镇领导多年来关心培养下成长起来的，是所在乡镇领导政绩的标志。然而，由于市场竞争的缘故，好企业不可能永远一帆风顺，一旦企业遇上外部环境的急剧变化，“大而盈”往往变成“大而不盈”，甚至变成“大而亏”。就在武进市的另一个镇，1994年乡镇企业改制时，全镇资产评估结束后，有四家大型“准国有”企业未被纳入改制的行列。一年后，这四家企业的资产净值竟减少了一半。其实，导致企业资产净值下降的原因绝不仅仅是来自市场的竞争，在产权缺少人格化代表和“内部人”控制的情况下，所有者的权益不被流失反而是不正常的。
在处理蓝陵化工集团公司的股权问题上，五一村的农民要比那些“准国有”企业的委托人实际得多，村委会在与“蓝陵”公司经历了充分的讨价还价后，同意了陈人金的提议，出让了自己的股权。“五一村”的农民有很多人就业于蓝陵化工集团公司，该公司回购了他们的股权后，也对他们作出承诺：只要企业存在，就要保证他们的就业机会，并以他们在职期间工资的9%为限，为他们购买养老保险（公司支付7%，职工支付2%）。此外， 蓝陵化工集团公司的经营者还承诺在企业续存期，由企业支付社区的民用电费。无论从哪个角度看，这都是一笔上算的交易。在这里，村委会很像那些老练股民，在股票市值的高点果断出手，落袋为安。
3.股权置换：营造人格化大股东
对蓝陵化工集团来说，回购了村委会和村民小组的产权并没有解决所有权人格化的难题，接下来陈人金采取的第二个行动就是将企业的团体股2035.23万元，和已经回购的村委会和村民小组的股份， 合计占总股本的81.82%，量化到厂级以上的干部，量化的标准则根据其职务、 贡献、职龄、工龄等因素汇总匹配。对于未量化到股权的中层干部和普通职工，公司按其当年所投风险抵押金的1.5倍给予回报。 这个方案得到了村委会和镇政府的认可，并于1998年6 月经武进市乡镇企业产权制度改革指导办公室批准，付诸实施。
股权重新安排后，蓝陵化工集团的个人股东为25人，拥有81.82 %的股权。在这25位股东中，股份最多的占34.8%，最少的仅占几个百分点。实际上，在25个股东中，集团公司的总经理、3位副总经理和4位分厂经理占了81.82%股份中的72%。至于镇政府拥有的18.18%的股权，蓝陵化工集团并无回购的计划（至少在目前是这样）。之所以这样，可能是来自两方面的原因：首先，对蓝陵化工集团这个正处在上升阶段的企业，镇政府难以割舍它的份额；其次，对蓝陵化工集团来说，暂时不回购镇政府的股权一来可以减轻他们回购股权时的资金压力，二来保留一点镇政府的产权对今后企业的外部政策环境或许有益。按照蓝陵化工集团股份制改革方案，25位个人股东一律以现金出资置换原有的股权。具体的操作方式是：首次认购不低于资金总额的40%，余款分3 年付清。
4.所有权与经营权分离的趋势
随着企业股权的置换，“蓝陵”化工集团在组织上形成了股东大会、董事会、监事会和经营层的企业治理结构。董事会由9位董事组成， 其主要成员除镇政府派出一人外，全部由该公司的大股东出任，陈人金任董事长；该公司设监事二人组成监事会，监事不得兼任董事、总经理和其它主要管理职务，监事任期三年。公司总经理由陈人金之子陈春源出任，陈春源同时还兼任销售部经理。1999年初，陈人金去世，陈春源接任董事长一职，并兼任总经理和销售部经理。
该公司的其它三位副总经理中，两人来自五一村的村民，一人主管公司的生产部，另一人掌管财务部和管理部，尽管他们不是企业最初的创业者，但均在公司的创业中发挥过重大作用，特别是在蓝陵化工集团股份制改造，回购五一村产权的过程中起着不可替代的作用。另一位副总经理（兼任该公司的总工程师）原是化工部涂料研究所的高级工程师，1990年加盟于该公司，负责该公司的技术部。就蓝陵化工集团的职工构成来看，该企业的家族和地缘色彩极为明显。
自公司实行产权人格化后，该公司的主要股东对人才需求欲望较以往显得更为强烈。从90年代末期，蓝陵集团加快了企业职工结构调整的步伐。几年来，蓝陵集团通过高薪将懂技术、有现代管理才能的数十名外来人员安排在公司的领导岗位上。该集团的防腐研究所雇用了教授级、研究员级和高工级共12位专家，基本做到了每个系列的产品就有一位专家负责。“外来户”优厚的待遇引起了一些本地职工的不满和反抗。对此，企业主要股东们的反应不是迎合上述排外的倾向，而是加快了企业职工置换的速度。1998年初，首批42名年满一定年龄的“五一村”职工被辞退。这些职工在未到退休年龄期间，每月由企业发给300—400元生活费，待达到退休年龄时再办理正式退休手续；1998年末，企业又对个人素质已不适应公司需要的24名本地职工，按每年3000元一次性买断工龄的办法办理了工龄买断手续，同时，公司还将20多名本地的中层管理人员分流到了生产一线，他们的职位均被外来人员所掌管。
当然，蓝陵化工集团公司从一家具有浓厚血缘和地缘色彩的企业向现代企业制度转变，还有许多工作要做，这其中的关键是所有权与经营权的分离，美国法学家伯利（A.Berle）和米恩斯（G.Means）在20世纪30年代得出结论：现代公司的发展，已经使它们由过去“受所有者控制”转变为“受经营者控制”， 出现了所有与控制的分离。 用钱德勒（1997）的话说，就是“经理人员资本主义的兴起与企业资本主义（包括家族资本主义和金融资本主义）衰败的过程”。他指出，在过去的企业主企业或家族企业中，企业主本人与其亲密伙伴或家族成员在企业的高层管理中居于支配地位。但是，除非这些人本身受过专业训练，否则就很难在高层管理中发挥作用。由此，钱德勒给出了理论界普遍接受的现代企业制度的定义：“由一组支薪的高、中层经理人员所管理的多单位企业，可以恰当地被称为现代企业”。
尽管目前蓝陵集团公司的所有权已经出现了与经营权分离的趋势，但严格来说，它还是一家晚期的家族式企业。随着市场的扩大，特别是国际市场的开拓，随着蓝陵产品技术含量的提高，除非蓝陵公司的股东们以及他们的继承人具备了与公司发展所需要的专业知识，否则再由这些股东们直接经营，对蓝陵集团公司所有者来说就绝不是福利。当然，这里我们没有必要人为地加速这一进程，人们有理由相信，只要经营权分离后，所有者的权益能够增长，这种分离就不可避免。
四、对“蓝陵”案例的引申
“蓝陵”案例的关键并不在于它能够顺利实现产权的置换。这里，我们更感兴趣的是为什么村委会作为所有者会接受企业经营者的建议，出让自己的产权？为什么“蓝陵”经营者能够“支配”村委会？显然，这里所有的决策，所有的交易均有着产权约束的背景。可以设想，如果继续拥有企业的产权能够给所有者带来更大、更稳定的收益，没有什么力量能够迫使村委会放弃“蓝陵”的产权。换句话说，“蓝陵”经营者对村委会的“支配”是以利益驱动为前提的。
在经济学家看来，公司治理结构（corporate governance）是一套制度安排，用以支配和调整企业中有重大利害关系的团体，如投资者（股东和贷款人）、经理人员和职工等之间的关系。公司治理结构包括：如何配置和行使控制权；如何监督和评价董事会、经理人员和职工；如何设计和实施激励机制。一般来说，良好的公司治理结构能够利用这些制度安排的互补性质，并选择一种结构来降低代理成本（agencycosts），控制代理风险（agency risks）。 既保证作为经营专家的高层执行官（executive officers）拥有足够的经营权，以便企业能够在瞬息万变的市场中及时地把握商机，又不致使出资者失去对其财产的最终控制，是公司治理结构需要讨论的基本问题。“蓝陵”案例显示，村委会作为所有者既有效地保护了自己的权益，又为经营者提供了充足的活动空间。尽管这些村委会的领导人也许并不了解什么是现代企业制度的准确含义，但他们事实上却利用了现代公司治理结构的制度安排。毫无疑问，无论是过去作为股东，还是现在作为“蓝陵”的局外人，村委会始终没有失去对其产权的最终控制权，惟一的区别只是产权形式的转换，而这一切均与村委会的“非政府化”有关。与乡（镇）政府相比，社区作为所有者之所以更容易接受企业产权人格化的选择，还在于社区领导人不是政府官员，他们没有追求政绩的激励，也不象政府官员那样，一旦离任便与企业所带来的收益毫不相干。因此，如果企业的产权实现人格化置换能为社区带来更大的收益，他们就会顺其自然。
相比之下，在“政府化”委托人控制下的国有企业和“准国有”企业中，产权制度的改革却进展缓慢。在对中国“渐进式”改革过程做了大量的实证描述后，一些国外的学者得出了一个令中国经济学界感到忧喜参半的结论：“相对于其他经济成份，中国国有经济的规模急剧缩小，使改革是否提高国有企业的效率问题已变得无关紧要了”（Lardy，N.R 1998）。（注：参见《中国未完成的经济改革》， 中国发展出版社，1999。）当然，这一结论究竟在多大程度上具有准确性还有待于进一步讨论。但是，中国过去的20年，“渐进式”改革的主要成就，就在于发展起了一个以市场为导向的“非国有经济”（樊纲，1998），而且，正是这些非国有经济成份有效地支持了中国经济的高速增长，这已成为不争的事实。（注：据《中国统计年鉴1999》公布的数据，1998年非国有经济在我国工业总产值中的比重为73%，它们对GDP的贡献是63%， 同时它们还提供了100%的新增就业机会。 ）上述结论之所以让我们感到忧喜参半，是因为国有企业改革作为中国体制转轨的重中之重，始终是我国决策层和理论界关注的焦点。为提高国有企业的效率，20年来各种改革方案不断出台，政策上的倾斜、资金上的扶持也相继跟进。然而，最终“全面解困”却成了全党全国的头等大事。显然，经过20年的努力后，在国企改革未能取得实质性进展的情况下，让人们接受“是否提高国有企业的效率问题已变得无关紧要”的结论，的确有些不太情愿。当然，如果从以市场为导向的“非国有经济”迅速成长的角度看，上述结论也并非不可接受。
重要的是，当我们为“非国有经济”的迅速成长感到欣慰时，不容忽视的是“非国有经济”的成长在很大程度上要得益于所有者（委托人）身份的“非政府化”。这就是说，如果“非国有经济”也受到委托人“政府化”的困扰，那么它们的情况就不会比国有经济强多少，“准国有”式乡镇企业目前的状况就是一个证据。
五、政策含义
公司治理结构的转变要以产权的变革为前提。“企业所有权性质不同，必然导致其治理结构的差异”，这是一个常识性的问题。目前中国的实践是，大量的国有企业、集体企业，甚至包括一些上市公司，按照西方现代公司制度的外壳改组后，便被认为实行了现代企业制度改革。其实，这是中国企业制度改革的又一个误区。以现代公司制度为特征的企业法人治理结构有一个最基本的前提，这就是明晰的产权制度，而明晰的产权制度不可能在“政府化”委托人的控制下运行。
按照本研究报告揭示的委托人（所有者）身份“非政府化”与企业治理结构的关系，我们认为，如果不改变公有企业委托人“政府化”的局面，企业产权清晰化的进程将遇到难以克服的障碍，而在产权不清的前提下，企业治理结构的缺陷就不可避免。因此，改革的逻辑顺序应该首先是构造“非政府化”的公有企业委托人。具体操作中，究竟由谁来代表公有产权行使委托人的职权固然重要，但更重要的是这些人不应该是政府官员。为了最大程度上的政企分离，似乎有必要在制度上严格禁止这些委托人与政府官员之间的转换。
最后，尽管本文分析的对象是中国的乡镇企业，但委托人“政府化”和“非政府化”的界定对国有企业治理结构的转变也具有同等的政策含义。