中国特色新城市化的科学内涵与战略重点_新型城镇化论文

中国特色新型城镇化的科学内涵与战略重点，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,特色论文,重点论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      改革开放以来，中国城镇化取得了举世瞩目的成就，城镇化水平显著提高，城市经济日益占支配地位，中心城市的作用日益凸显，城市基础设施与公共服务水平大幅提升，城镇居民生活条件极大改善，城市群迅速发展完善，城镇化的带动作用日益增强。但是，应该看到，中国的城镇化还存在诸多矛盾与问题。从各方面关系来看，中国的城镇化呈现出“五重五轻”的特点，即重速度、轻质量，重建设、轻管理，重生产、轻生活，重经济、轻社会，重开发、轻保护；从推进方式上看，中国的城镇化是一种典型的粗放外延模式，城镇化的高速推进是建立在高消耗、高排放、高扩张的基础上，资源环境代价大，综合效益低。简而言之，中国的城镇化是一种典型的“不完全”城镇化，未来必须尽快实现转型，走出传统城镇化的老路，积极探索集约型、城乡融合型、和谐型和可持续城镇化模式，走具有中国特色的新型城镇化道路，着力提高城镇化质量，减少城镇化的资源和环境代价，为建设中国特色社会主义奠定坚实的基础。

      一、中国特色新型城镇化的科学基础

      近年，国内学术界沿着两条不同的路径对“中国特色的城镇化”与“新型城镇化”分别进行了深入探讨。关于“中国特色的城镇化道路”，早在20世纪80年代中期就已经提出。2002年11月召开的党的十六大明确提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”2007年10月召开的党的十七大进一步将“中国特色城镇化道路”与“中国特色自主创新道路”“中国特色新型工业化道路”“中国特色农业现代化道路”和“中国特色社会主义政治发展道路”并列为“中国特色社会主义道路”的基本内容，并明确指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

      关于中国特色的城镇化的内涵，目前学界的观点尚不一致。简新华(2003)认为中国特色的城镇化道路应该是一条城镇化与工业化和现代化适度同步发展，城镇化的形式多元化、大中小城市和小城镇协调发展，市场推动和政府导向、自上而下城镇化与自下而上城镇化相结合，城镇发展方式多样化和合理化、以内涵方式为主的城镇化路子[1]。肖金成等(2008)认为中国特色城镇化道路的基本内涵可以概括为与中国人口多耕地少的基本国情相适应，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，实现大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展、资源环境可持续发展、与农村现代化同步发展、适应不同区域特点的多元化发展，形成资源节约、生态良好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局[2]。马凯(2012)在国家行政学院2012年秋季开学典礼暨省部级领导干部和市长“推进城镇化建设”专题研讨班开班式上指出，中国特色城镇化道路应当是一条以科学发展观为指导，坚持集约发展、多元形态、三化同步、两手结合、以人为本的新型城镇化道路[3]。可以看出，中国特色城镇化道路就是既符合城镇化的普遍规律，又符合人多地少的基本国情和文化传统，从中国发展的特殊阶段和大国特征出发的城镇化(牛凤瑞，2010)[4]。

      综合来看，中国特色城镇化道路至少应具有以下五方面的内涵(周干峙，2009；牛凤瑞，2010；伍江，2010；高新才等，2010)[4][5][6][7]。一是从中国人多地少、人均资源相对不足这一特定国情出发，城镇化应走土地集约利用和城镇高密度、高效益的集约化之路；二是从中国显著的自然条件差异、区域发展不平衡以及资源禀赋不均衡特点出发，不同地区的城镇化应该走差异化之路；三是从中国人口基数大，城镇化水平每提高1个百分点，需要解决1000多万人口的就业难题出发，城镇化应该快慢适度，积极稳妥推进，并着力解决农业转移人口市民化问题，走渐进式的城镇化之路；四是从中国的大国特征和初级阶段特点出发，城镇化的推进应强调多元并举，充分发挥各种主体的作用，探索不同的模式和途径，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展的合理格局，走多元化之路；五是从社会主义的本质要求出发，要达到“消除两极分化，实现共同富裕”的目标，应该走城乡融合型的城镇化之路，使城乡居民共享城镇化的成果。

      关于“新型城镇化”，也不是新概念。2007年5月温家宝同志提出“走新型城镇化道路”，2013年中央经济工作会议进一步提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。学术界对此也早有探究。罗宏斌(2010)认为，新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子[8]。张占斌(2013)认为新型城镇化道路的内涵和特征包括四方面：一是“四化”协调互动，推动产城融合，实现城乡统筹发展和农村文明延续的城镇化；二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的城镇化；三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，推进大中小城市与小城镇协调发展的城镇化；四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式的城镇化[9]。倪鹏飞(2013)认为新型城镇化是以科学发展观为指导方针，以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以“内涵增长”为发展方式，以“政府引导、市场运作”为机制保障，走可持续发展道路，建设城乡一体的城市中国[10]。仇保兴(2012)认为新型城镇化区别于传统城镇化，要重点解决六个方面的突破：从城市优先发展的城镇化转向城乡互补协调发展的城镇化、从高能耗的城镇化转向低能耗的城镇化、从数量增长型的城镇化转向质量提高型的城镇化、从高环境冲击型的城镇化转向低环境冲击型的城镇化、从放任式机动化的城镇化转向集约式机动化的城镇化、从少数人先富的城镇化转向社会和谐的城镇化[11]。可以看出，新型城镇化是针对传统城镇化存在的问题与弊端而提出来的。过去，中国选择了城市与重工业优先的发展战略，并为此建立了农产品统购统销制度、城乡户籍制度和人民公社制度等制度体系，一方面从农业和农村抽取国家工业化所需的原始积累，另一方面限制农村人口进入城镇。这一战略的实施虽然取得了一定成效，但割裂了工业化、城镇化与农业现代化之间的协调互动关系，形成了典型的城乡二元结构(王永苏，等，2011)[12]。归纳而言，相对传统城镇化，新型城镇化具有新的科学内涵(仇保兴，2010；罗宏斌，2010)[8][13]：一是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变；二是要由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变；三是要由偏重城市发展向注重城乡一体化协调互补发展转变。

      可以看出，近年学术界对“中国特色的城镇化”与“新型城镇化”的研究基本上是从不同的路径来展开的，两者处于割裂状态。显然，“中国特色的城镇化”，既可以是新型的城镇化，也可以是传统的城镇化，只要它具有“中国特色”；而“新型城镇化”的某些模式和做法，既可能符合中国的国情特点，也可能只适合于某些发达地区，只要它是“新型的”。事实上，“中国特色的城镇化道路”和“新型城镇化道路”并非是分割的，而是具有有机联系的整体。为此，必须把二者有机结合起来，积极探索具有中国特色的新型城镇化道路(魏后凯，2010)[14]。一方面，在探索中国特色的城镇化道路过程中，必须抛弃传统的城镇化思维，在科学发展观指引下，走新型城镇化之路；另一方面，在探索新型城镇化过程中，必须立足中国国情，从实际出发，体现中国特色，而不能崇洋媚外，照搬照抄国外的模式和做法。

      正因为如此，党的十八届三中全会明确指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这是中央首次在文件中提出“走中国特色新型城镇化道路”。我们认为，这种具有中国特色的新型城镇化道路是从中国的国情出发，符合科学发展观要求，多元、渐进、集约、和谐、可持续的城镇化道路。它不仅要具有中国特色，而且是一种符合科学发展观，强调以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步的新型城镇化道路，是走中国特色社会主义道路的重要组成部分。

      二、中国特色新型城镇化的丰富内涵

      从科学发展观角度看，走中国特色新型城镇化道路具有十分丰富的科学内涵。具体地讲，大体可以概括为以下六个方面：

      (一)科学把握城镇化的规模、速度、节奏，走渐进式城镇化之路

      走中国特色的新型城镇化道路，要求我们探寻一种渐进式的城镇化推进方式，协调好各方面关系。具体而言，就是根据城镇产业的吸纳能力、基础设施的支撑能力、资源环境的承载能力和政府财力等，科学确定城镇化的规模，合理把握城镇化推进的速度和节奏，在确保质量的前提下积极稳妥地推进城镇化。从国际经验看，城镇化是一个漫长的历史过程，有着自身的演变规律。推进城镇化既不能急于求成，不顾客观条件搞“大冒进”，也不能丧失发展机遇，而应该尊重规律，积极创造条件，采取渐进式方式积极稳妥地推进。

      (二)大中小城市和小城镇协调发展，走多元化城镇化之路

      走中国特色的新型城镇化道路，应立足于区域的自然地理条件、经济发展基础、人口规模和目标定位，采取多种方式和途径，推动形成合理的城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。首先，在全国层面引导发展城市群与大都市圈，形成稳定、高效的城市群空间结构体系，参与全球竞争并带动区域经济协调发展；其次，优化发展大城市，促进产业转型和功能提升，提高大城市的综合承载能力，使其成为吸收新增城镇人口的主渠道；再次，鼓励发展中小城市，积极发展小城镇，切实加强基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，增强城镇对农业转移人口的吸纳能力。

      (三)城乡协调、互动、融合发展，走城乡融合型城镇化之路

      走中国特色的新型城镇化道路，必须打破城乡分割，推动城乡融合互动和一体化，积极探索城乡融合型的新型城镇化模式。也就是说，在推进城镇化的过程中，必须把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来谋划，破解城乡二元顽疾，建立并完善城乡融合互动发展的体制机制，加快城乡产业融合发展，促进城乡互动双赢、互补融合，形成以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展格局，最终实现城乡经济、社会、文化、政治、生态的一体化发展，使城乡居民享受均等化的基本公共服务和大体一致的生活质量。

      (四)高效集约节约利用资源，走集约型城镇化之路

      中国现行的传统城镇化模式主要依靠高污染、高能耗、高投入的粗放型外延发展来推动，由此导致资源低效利用、环境恶化，严重制约了城镇化与社会经济可持续、健康发展。有鉴于此，今后必须走集约型城镇化之路。一方面，通过技术创新、改善经营管理等手段对城镇各种资源、要素进行优化组合和高效利用，力求实现以最小的资源成本取得最大效益；另一方面，要科学合理确定各类城镇建设密度，强调紧凑、集中、高效的城镇建设和发展模式，充分挖掘城镇土地潜力，节约土地资源，促使城镇从外延式扩展向内涵式集约发展转变，形成紧凑、高效的城镇用地格局。

      (五)城镇化与人口、资源、环境相协调，走可持续城镇化发展之路

      走中国特色的新型城镇化道路，应坚持以人为本和可持续发展的理念，通过采用资源节约和环境友好技术，使人们能够真正享受衣、食、住、行、教育、医疗等多方面需求，又不超过资源环境的承载能力，推动形成与资源环境承载能力相协调的城镇化发展格局。一方面，要保持地区人口分布与经济布局相协调，促进人口与产业协同集聚；另一方面，要保持地区人口、经济与资源、环境相协调，使地区人口、经济与资源和环境承载能力相适应。

      (六)城镇特色和优势得到充分发挥，形成合理分工的城镇化新格局

      走中国特色的新型城镇化道路，要求在发挥优势、各具特色的基础上，推动形成布局合理、分工明确、等级有序的城镇体系和空间格局。就是说，要立足资源环境承载能力和主体功能区的要求，深刻把握各地区的实际情况，按照“因地制宜、功能完善、城乡协调、以大带小、多元推动”的原则，构建一个符合中国特色新型城镇化要求，高效、合理、有序的城镇空间新格局。在国家层面，要积极培育15—20个国家级甚至世界级城市群或大都市圈，按照高效、协调、合理的要求进行空间布局，以此作为区域核心增长极，带动区域经济协调可持续发展。在区域层面，应推动形成一批区域级的城市群或城镇密集区，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展，城镇空间结构完善、规模结构合理、职能结构分工明确的城镇体系。

      总之，走中国特色的新型城镇化道路，就是在科学发展观的指导下，立足中国人多地少、人均资源不足、城乡区域差异大的基本国情，坚持以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步，走多元、渐进、集约、和谐、可持续的特色新型城镇化道路，逐步形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇化健康发展新格局。

      三、中国特色新型城镇化的基本特征

      中国特色新型城镇化道路的基本特征，大体可以归纳为11个字，即多元、渐进、集约、和谐、可持续。

      (一)多元

      中国是一个民族多元、文化多元、发展条件和水平多元的国家，未来中国城镇化的推进应该从国情出发，因地制宜走多元的城镇化道路。

      一是水平多元，形成多种城镇化阶段共存的格局。中国地域辽阔，各地区发展的主客观条件差异极大，其城镇化所处阶段亦呈现很大的差异性。2011年，中国城镇化水平首次超过50%，总体上处于城镇化由加速向减速转变的阶段，但各省区市发展极不平衡。京津沪三个直辖市城镇化水平已超过80%，广东、辽宁、浙江、江苏4省城镇化水平已超过60%，而西藏不足30%，云南、甘肃、贵州不足40%，各地区城镇化阶段存在显著差异(见图1)。其中，京津沪已处于城镇化后期，西藏仍处于城镇化初期，其他省份均处于城镇化中期。

      

      图1 2011年中国各省区城镇水平比较

      资料来源：根据《中国统计年鉴》(2012)计算。

      二是规模多元，形成大中小城市与小城镇协调发展的格局。中国国土面积大，人口多，各地区条件不同，既需要建设一批综合性的大城市、特大城市乃至超大城市，充分发挥中心城市的辐射和带动作用，又需要建设数量众多的专业化特色中小城市和小城镇，充分发挥其门槛低、与广大农村联系紧密的纽带作用，由此形成大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇规模结构。

      三是模式多元，不同地区采取差异化的城镇化战略。各地区由于发展阶段和条件的不同，其城镇化推进应采取不同的战略模式。在珠三角、长三角、京津冀、长江中游等地区，重点是建设大都市区和城市群，提高城市群的可持续发展能力，推进区域经济的一体化；而在西南和西北一些落后地区，重点是培育发展中心城市，推进特色镇和中心镇的建设。在云南、贵州等地区，由于山地多、平地少，必须探索一种适合山地特点的新型城镇化模式即“山地城镇化”，而不可能照搬珠三角、长三角等地的模式。

      四是动力多元，多种力量共同推动城镇化进程。从政府与市场关系看，既需要打破城乡分割、区域壁垒，促进人口和要素自由流动，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，又需要积极发挥政府的规划引导作用；从产业支撑看，既需要实行工业化与城镇化互动，充分发挥工业对城镇化的拉动作用，又需要大力发展和提升服务业，发挥服务业对城镇化的推动作用；从经济成分来看，无论是公有制经济还是私营经济、个体经济等非公有制经济，都是推动城镇化建设的重要力量；从城乡关系看，城市对农民具有强烈的吸引力，这种吸引力产生聚集力，农民向往城市形成城镇化的动力。

      (二)渐进

      城镇化是一个漫长的历史过程。中国要实现这一目标，必须走渐进式的城镇化道路。为此，各地在推进城镇化的过程中，一定要从本地的实际情况出发，积极引导农业转移人口向城镇地区合理有序流动，科学把握城镇化推进的速度和节奏。城镇化的规模和速度要与地区经济发展水平相适应，与城镇综合承载力和人口吸纳能力相适应，防止出现超越承载能力和发展水平的城镇化“大冒进”。“大跃进”时期中国城镇化的“大冒进”就是一个深刻教训。

      一是城镇化的速度和规模要适度。鉴于中国农村人口数量多、耕地保护任务重、城镇就业压力大，且资源环境承载力日益趋紧的基本国情，中国城镇化的速度和规模必须适度，既要考虑国家财力和经济发展水平，又要考虑城镇的综合承载能力和人口吸纳能力。城镇化建设要保持适度投资规模，城镇空间扩张要适度，绝不能以牺牲耕地、粮食和农业为代价来片面推进城镇化，要把城镇化推进与农业现代化和新农村建设有机结合起来。

      二是城镇化水平要与经济发展水平相适应。一个国家和地区的城镇化水平是与其经济发展水平高度相关的。城镇化滞后或者超前于经济发展，都将会带来一系列经济社会问题。改革开放初期，中国的城镇化曾严重滞后于工业化和经济发展，但近年随着城镇化的快速推进，中国城镇化严重滞后于工业化和经济发展的局面已经得到较大改观。2010年，中国人均GNI仅相当于世界平均水平的46.8%(The World Bank，2011)[15]，但城镇化水平已经达到世界平均水平。应该看到，前些年中国城镇化的快速推进是建立在进城农民没有市民化的基础之上的，而这种市民化过程需要今后若干年才能得到逐步消化。

      三是城镇化规模要与城镇的承载能力和吸纳能力相适应。城镇综合承载能力既包括资源环境的承载能力，也包括城镇基础设施的承载能力，而城镇人口吸纳能力则主要由城镇提供的就业机会和产业支撑能力决定。城镇化的合理规模必须综合考虑城镇的承载能力和吸纳能力，并在二者之间寻求一种平衡。有吸纳能力但缺乏承载能力，或者有承载能力但缺乏吸纳能力，都不利于城镇化的健康发展。目前，中国已经成为名副其实的世界制造业生产大国，许多制造业产品都居世界首位，工业特别是制造业吸纳就业的能力明显下降。未来中国城镇就业和人口吸纳需要更多依靠服务业驱动。因此，城镇化的推进必须适应经济发展转型和产业结构升级的需要，而不能超越经济特别是产业发展的支撑能力。近年，中国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规模已经超出了产业发展及其规模的支撑能力(陆大道，2007)[16]。

      (三)集约

      中国耕地资源有限，人均资源占有量少，经济发展和城镇化的资源约束趋紧。面对资源约束趋紧的严峻形势，中国应积极探索高效集约节约利用资源，走紧凑节地、高效节约的集约型城镇化道路，减少城镇化过程中的资源消耗，提高城镇资源配置效率。

      一是高效集约节约利用土地。中国人多地少，土地资源，尤其是耕地资源极其宝贵。近年，尽管中国城镇单位土地面积的产出显著提高，但城镇建成区人均土地面积却快速增加，土地利用较为粗放，闲置、浪费严重。城镇政府过度依赖土地财政驱动，热衷于城镇的外延扩张，借开发区建设盲目“圈地”，开发商借机大量“囤地”，由此造成土地城镇化快于人口城镇化，耕地资源大量减少。为了确保18亿亩耕地红线和保障国家粮食安全，必须扭转城镇化过程中土地资源的浪费现象，高效集约节约利用土地，走节地型的城镇化之路。

      二是节约集约利用资源。现阶段，中国城镇化的快速推进是建立在粗放型发展模式的基础上，主要依赖资源、能源和资金的高投入，科技含量不高，资源、能源利用效率低下，浪费现象十分严重。与此相对应的是，中国大部分资源十分匮乏，耕地、森林、天然草地和水资源的人均占有量都不超过世界平均水平的一半，石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源的人均可采储量，远低于世界平均水平。面对资源约束，必须高度重视集约节约利用资源，加快节能、节地、节水、节材型城镇建设，走资源节约型的城镇化之路。

      三是推进紧凑型的城镇化。要科学合理确定各类城镇建设密度，研究制定各项集约指标和建设标准，优先发展公共交通，鼓励绿色低碳出行，倡导混合用地模式，优化城镇空间结构，提高公共设施的可达性，减少出行时间，保护社会和文化的多样性，推动形成紧凑、高效的城镇用地格局，建设紧凑型城镇、紧凑型社区、紧凑型园区、紧凑型村庄，缓解城市蔓延和无序发展，走集约、紧凑、高效的紧凑型城镇化之路。

      四是促进人口与产业协同集聚。城市是人口、要素和产业的综合集聚体，具有协同集聚效应。近年，在城镇化过程中，各地想方设法招商引资、集聚产业，却不太愿意吸纳外来人口，一些地方则是要“地”不要“人”，要“人手”不要“人口”，由此导致人口分布与产业分布严重不匹配。为此，必须树立协同发展的理念，在考虑资源和环境承载能力的前提下，依靠产业集聚吸引人口集聚，促进人口与产业协同集聚，使人口分布与产业分布相协调，人口、经济与资源和环境承载能力相适应，充分发挥城镇的协同集聚效应。

      (四)和谐

      当前，中国城镇化进程中的不协调性和非包容性突出，既容易诱发各种社会问题，也不利于和谐社会的建设。城镇化涉及城与乡、原居民与新移民、经济与社会等方方面面，必须妥善处理好各方面的关系，缓解各种矛盾和冲突，促进城乡居民机会均等和成果共享，走平等、包容、安全的和谐型城镇化之路。

      一是机会均等。长期以来，中国实行城乡分割的二元户籍制度，城乡居民的发展机会严重不平等。直至今日，由于户籍制度障碍，进入城镇的农民工在民主权利、就业机会、子女教育、社会保障、购车购房等方面仍不能完全享受与城镇原居民同等的待遇，其发展机会严重不平等。为此，必须加快户籍制度改革，禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，并对现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩，这样通过新政策不挂钩、旧政策脱钩，逐步剥离户籍内含的各种权利和福利，实现公民身份和权利的平等(魏后凯，2013)[17]，为农民进城创造平等的发展机会，使他们能站在同样的起跑线上，面对相同的环境和规则。

      二是成果共享。目前，中国城乡居民收入和公共服务差距过大，城镇居民收入差距增加，社会阶层和居住空间分异加剧，农民工合法权益难以得到保障，这种状况不符合社会主义本质的根本要求。要保障城镇化的成果让城乡全体居民共享，就必须加快农民工市民化进程，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，同时加大对城中村、棚户区、边缘区等整治力度，高度关注城市贫困人口和低收入群体，消除城市中的新二元结构。在此基础上，构建城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。从长远发展看，要推动形成全国基本公共服务的均等化，使无论居住在城市还是乡村，无论是东部还是西部地区的居民，均能普遍享受一致的义务教育、基本医疗卫生服务、社会保障和安全等。除此以外，还应实现城乡和各区域居民拥有大体一致的生活质量，让广大民众分享城镇化的成果(魏后凯，2011a)[18]。

      三是安全保障。城市由于人口密集、经济活动集中、生态系统较为脆弱，其安全保障问题是新型城镇化建设的重要方面。第一，加强城市(镇)的防灾减灾能力。加快城市(镇)减灾防灾体系建设，加强灾害评估、应急预案、防灾演练、场地建设和物资贮备方面的综合能力，提高城镇居民的防灾减灾自救意识。第二，确保城镇居民的生产安全。对从事危险、有毒的生产性行业，如煤矿、化工厂、冶炼厂、鞭炮厂等行业，应引起高度重视。第三，确保城镇居民的生活安全。加强城镇的基础设施建设，健全法律法规体系，减少因城镇系统的非正常运行导致的恶性事件、食品安全事件、交通安全事件的发生。

      (五)可持续

      未来中国城镇化的推进绝不能以耕地大量减少、牺牲粮食和破坏生态环境为代价，走“先污染、后治理”的老路，必须着力提高城镇化质量，更加重视耕地和生态环境保护，加快构筑绿色生产和消费体系，促进城镇经济发展与生态环境保护深度融合，建设美丽城镇，走绿色、低碳、环保、宜居的可持续城镇化之路。

      一是城镇化与农业现代化相协调。随着城镇化的快速推进，城镇空间扩展必然造成大量耕地被占用。2009年，全国共减少耕地417万亩，其中建设用地占68.9%。虽然国家采取了占补平衡的办法，但由此导致的耕地质量下降确是一个不争的事实。为此，在推进城镇化的过程中，必须坚持最严格的耕地保护制度，建立健全耕地保护补偿机制，确保耕地“占补平衡”，并保证耕地数量与质量不下降。特别地，根据制定的基本农田保护目标，建立基本农田保护的激励和约束机制，全面提升基本农田保护水平，严守我们的“吃饭田”，保障国家粮食安全，促进城镇化与耕地保护、农业现代化相协调。

      二是城镇化与生态环境保护相协调。伴随着城镇化的快速推进，城市空间迅速扩展，导致农田、水域等自然生态消失，湿地面积锐减，生物多样性减少，而道路广场、公共设施和各种人工建筑的蔓延，使一些城市化地区正在转变为钢筋水泥丛林。今后在推进城镇化的过程中，必须高度重视生态建设和环境保护，充分利用自然山体、河流、湖泊、森林、农田等，构建开放的城市生态廊道和生态网络，同时推行清洁生产，发展循环经济，减少“三废”排放，加强环境治理，促进城镇化与生态环境保护相协调，提高城镇化的可持续性。

      三是建设可持续宜居的美丽城镇。城市不仅是经济活动空间，也是居住空间、娱乐休闲空间，需要处理好生产空间、生活空间和生态空间的比例关系。进入城市时代后，城镇居民将更加强调生活质量，注重改善城镇人居环境，这样就需要在城镇地区创造更多更好的休闲空间、公共空间、绿色空间。因此，推动城镇发展绿色转型，建设可持续宜居的生态城镇、生态社区、生态园区、生态建筑，创造一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境，推动城镇空间的生态化、宜居化，将成为可持续城镇化的重要内容。

      四、中国特色新型城镇化的战略重点

      中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。当前，中国城镇化面临的主要矛盾并非是速度不快、水平较低的问题，而是质量不高的问题。在中国城镇化进入减速期后，必须从根本上改变过去那种重速度、轻质量的做法，坚持速度与质量并重，加快完全城镇化的进程，全面提高城镇化质量，把城镇化快速推进与质量提升有机结合起来，促使城镇化从单纯追求速度型向着力提升质量型转变，从不完全城镇化向完全城镇化转变，这是今后一段时期内中国推进城镇化的核心任务(魏后凯，2011b)[19]。为此，推进中国特色新型城镇化，要坚持速度与质量并重，在构建合理的城镇化规模格局的同时，重点从提高城镇发展质量、降低城镇化推进成本、构建融合共享的城乡关系、推进农业转移人口市民化等方面提高城镇化质量。

      (一)坚持大中小城市和小城镇协调发展，构建科学合理的城镇化规模格局

      中国城镇规模结构存在严重失调。大城市规模迅速膨胀，数量和人口比重不断提升，“城市病”显现，而中小城市数量和人口比重不断下降，一些小城镇甚至出现相对衰落，城市人口规模分布正在向“倒金字塔型”转变。实证研究表明，中国地级以上城市普遍接近其效率最大值，并已有不少超大城市处于规模效率递减的阶段(王小鲁，2010)[20]。因此，必须坚持大中小城市和小城镇协调发展，综合考虑城市承载能力和人口吸纳能力，合理引导农业人口有序转移，推动形成科学合理的城镇化规模格局。对大城市和特大城市，实行人口、产业和功能疏散，加强综合治理，改善空间结构，提高综合承载能力和可持续发展能力，着力向高端化和服务化方向发展；对北京、上海等少数特大城市，因常住外来人口规模大，且呈迅速增长态势，有必要继续实行人口总量规模控制；对中小城市和小城镇，要提高产业支撑能力和公共服务水平，扩大集聚规模，增强人口吸纳能力，着力向专业化和特色化方向发展。

      (二)重视城镇特色培育和品质提升，着力提高城镇发展质量

      缺乏特色，品位不高，重建设、轻管理，这是当前中国城镇发展面临的普遍问题。随着中国城镇化速度的减缓，今后各地在推进城镇化的过程中，应更加注重城镇特色培育和品质提升，切实加强城镇的现代化管理，建设智能化、人性化、生态化的特色城镇，走特色城镇化之路。一是强化大中小城市和小城镇之间的分工协作，推动大城市提升产业层次和中心功能，逐步向高端化和服务化方向发展，鼓励中小城市和小城镇走“专精特深”的特色专业化道路，构筑一个优势互补、合理分工、错位竞争、互动融合的城镇产业发展格局。二是培育城镇文化，塑造城镇精神，增强城镇品牌意识，并把城镇文化和精神融入城镇规划、景观和建筑设计、开发建设之中，彰显城镇的个性和特色，提升城镇品质，改变“千城一面”的局面。三是要高度重视现代化城镇管理工作，把城镇建设和管理有机结合起来，实现从重建设到建管并举、重在管理的转变。

      (三)减少资源环境的消耗代价，降低城镇化推进成本

      当前，必须改变粗放型城镇化模式下重速度轻效益、重数量轻质量、重外延扩张轻内涵发展的状况，着力提高城镇化效率，推进以“低能耗、低污染、低排放”和“高效能、高效率、高效益”为基本特征的新型城镇化进程。一是尊重资源承载力和生态环境容量。城镇的人口规模和开发强度要与区域的综合承载能力相适应，其经济发展要以自然生态结构和正常功能不受损害及人类生存环境质量不下降为前提，避免和防止对资源的过度开发、低效开发和破坏性开发。二是加快产业结构转型升级，提高土地资源的利用效率。坚持以人为本的科学发展理念，把人的需要放在首位，按照生活、生态、生产的优先次序，合理确定城市用地结构和比例，调控城市用地价格，并设置各类城市工业用地比重的最高限度。要逐步增加城市居住和生态用地的比例，严格执行城市工业用地招拍挂制度，不断提高工业用地效率。三是注重城镇化和经济发展的质量。按照减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再制造(Re-manufacture)和再循环(Recycle)的4R原则，积极推进城镇循环经济发展，努力提高资源综合利用效率，严格控制经济发展中的生态环境成本，同时推进城镇产业转型升级，调整优化城镇空间结构，提高综合经济效益，促进城镇经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

      (四)推动城乡发展一体化，构建融合共享的城乡关系

      走中国特色新型城镇化道路，要坚持推动城乡发展一体化，构建融合共享的城乡关系。党的十八大报告明确提出要“推动城乡发展一体化……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。为此要以促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展为引领，加大城乡统筹发展力度，继续着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。融合共享是城乡关系发展的最高阶段，构建融合共享的新型城乡关系，从山东莱芜的经验看，重点是推进“五个融合”即城乡产业融合、市场融合、居民融合、社会融合、生态融合，以及“四个共享”即城乡资源共享、机会共享、公共服务共享和发展成果共享(王伟光，等，2013)[21]。

      (五)加快推进农业转移人口市民化，提高完全城镇化水平

      加快推进农业转移人口市民化，解决不完全城镇化问题，是全面提高城镇化质量的关键。党的十八大报告明确提出要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。为此，要按照“以人为本、统筹兼顾、公平对待、一视同仁”的原则，分阶段积极推进农业转移人口的市民化进程，逐步让农业转移人口在社会保障、就业和转岗培训、公共服务、保障性住房、子女教育等方面享受市民同等的待遇，促使其全面融入城市社会。当前，要重点加快农业转移人口信息系统和信用体系建设，实行城乡平等的就业制度，建立城乡普惠的公共服务制度，推动形成城乡统一的社会保障、社会福利和户籍管理制度，尽快将农民工工伤保险、医疗保险、养老保险全部列入强制保险范围，并在住房、子女教育、卫生等领域加大向农业转移人口倾斜的力度，使广大农业转移人口能够和谐地融入城市、共享城镇化的利益和成果。同时，考虑到市民化的巨额成本，要积极建立由政府、企业、个人等共同参与的多元化成本分担机制，现阶段重点需要推进让农民带资进城。

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