新的发展与新的使命——改革开放与中国的民族区域自治制度，本文主要内容关键词为：中国论文,改革开放论文,使命论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
党的十一届三中全会以后，改革开放犹如浩荡春风，吹遍了中华大地，扫荡腐旧，催发新生。我们国家的每一个领域都在发生着令人瞩目的变化，民族工作领域亦不例外。以民族区域自治制度而言，虽然她确立于五十年代，且作为一种制度，具有稳定性、规范性的特点，但她同样在改革开放中获得了新的能量，无论在理论上还是实践上，都伴随着建设有中国特色的社会主义的雄健步伐不断巩固和发展：
其一、在思想理论上明确指出，对民族区域自治制度不但要坚持，而且要完善。“文革”中，民族区域自治制度未能幸免于难，虽然1975年制定的《宪法》中有关于民族区域自治的规定，但只寥寥数语，在实践中则形同虚设。所以在民族工作的拨乱反正中，强调必须恢复和坚持民族区域自治制度的理论与实践。世界上一些国家因民族问题而导致灾难性剧变的事实却证明了中国用民族区域自治的形式处理民族问题是成功的道路，是有中国特色的正确选择，必须加以坚持。正像邓小平同志指出的那样：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我认为这个制度比较好，适合中国的情况。”这是正确的历史结论，也是坚持民族区域自治制度的理论根据。九十年代以来，党一再提出要坚持和完善民族区域自治制度，党的十五大便有此内容。完善，意味着要使这一制度随着时代的发展而发展，使之更加完备和成熟。
其二、在实际工作中，新建了一大批民族自治地方。建国后，我国即推行民族区域自治制度，1950年5月建立了第一个自治县，至1966 年，共建立了90多个民族自治地方。改革开放以后，根据历史、现状、民族关系等具体情况，新建了60个自治地方。 到目前为止， 中国已建有155个自治地方，其中5个自治区、30个自治州、120个自治县。 在这20年中，新建立民族自治地方的民族有满、畲、普米、仫佬、毛南、仡佬、保安、撒拉、布朗等民族。这样，实行民族区域自治的有45个民族，占少数民族总人口的75%左右，民族区域自治地方的面积占整个国土面积的近64%。中国民族区域自治地方的构成符合中国少数民族人口和地域的分布格局。至此，中国建立民族区域自治地方的任务基本完成。
其三、在体制上，适应我国政治和经济体制改革的需要，民族区域自治体制方面有了新的变化。在一些少数民族聚居的地区，由于经济社会的发展，符合改为县级和地级市建制的地方，将原来的自治县改为市，但是仍然保留自治地方的待遇。这样一方面可以使这些自治地方享有县一级市的行政建制的权利，从而有利于经济社会的发展；另一方面又保障了少数民族的自治权，可谓是两全之策。比如海南的东方黎族自治县、辽宁的北镇和宽甸满族自治县都先后改建为县级市。
其四、在自治地方的制度建设中，致力促进民族自治地方的经济社会发展。随着整个国家工作着重点的转移，民族自治地方坚持以经济建设为中心，致力于经济建设和改革开放，促进少数民族群众的生活改善和各民族的发展繁荣。因为不发展经济，自治就是空的。为此国家采取了一系列的措施，包括对民族地区实行优惠政策、调动民族自治地方的积极性和创造性、发挥资源优势和地域优势、建立社会主义市场经济体制等等，使民族地区在新的历史条件下，在激烈的竞争中激发活力，开拓前进。
其五、在自治机关的建设中，充分重视少数民族干部的配备和培养。大力培养和积极使用少数民族干部，使少数民族干部在自治机关中担当重要的职务，代表少数民族群众行使自治权利。法律明确规定了自治地方权力机关和行政机关领导人的配备，要体现少数民族当家做主，依法配备实行区域自治民族的公民。其中自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治民族的公民担任，自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治地方的行政机关和司法机关中要尽量配备少数民族人员。法律还要求自治地方要大量培养少数民族干部和各类人才。加强民族区域自治制度的建设，促进了少数民族干部队伍的成长和素质的提高。全国现已有一支260 多万人的少数民族干部队伍。他们为我国民族区域自治的发展做出了重要的贡献。
其六、在法制建设方面，努力使民族区域自治法律化、 制度化。 1981年中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确指出，要“加强民族区域自治的法制建设”。在整个国家法制建设不断加强、实行依法治国的同时，民族区域自治的法制建设成就喜人。1984年颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，这是我国的一部重要的基本法，对建立自治地方的条件、程序，对自治地方的权利，对自治地方与上级国家机关的关系，对自治机关的组成、自治地方内部的民族关系都作了具体的规定。其后许多相关的法律都体现了自治法有关条文的精神，比如，在森林法、草原法、矿产资源法等法律中都明确规定：在民族自治地方进行开发建设时要照顾自治地方的利益，做出有利于当地生产建设和人民生活改善的安排。1991年国务院还专门颁布了进一步落实民族区域自治若干问题的通知，促进了自治法的落实。与此同时，民族自治地方的法制建设得到极大的加强，有130 多个民族自治地方制定了自治条例，还制定了一批单行条例，从而使我国的民族法初成体系。在国家的普法工作中，自治法等民族法规列入普法的内容之中。这些，提高了人们的民族法制意识，促进了民族法制建设。
其七、在国家的政治制度中，民族区域自治已经成为中国的一项基本政治制度。民族问题的解决需要正确的政策，更需要有稳定的制度。这种制度具有它的权威性和稳定性，不因情况的变化而任意更改，也不因为领导人注意力的转移而变化。长期以来，我国的民族区域自治更被看成解决民族问题的基本政策，也被看成解决民族问题的一项制度。在改革开放中，对这一制度属性的认识在不断深化。由于这一制度是由宪法确定的，由于这一制度和国家的结构形式联系着（即，是联邦制还是单一制），所以它属于国家基本制度的范畴。这一点在党的十五大得到确认，党的十五大把民族区域自治制度和全国人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作制度并称为中国的三大制度，这是新时期民族区域自治制度在中国政治制度中定位的准确表述。
改革开放促进了民族区域自治制度建设，使之展示出巨大的优越性和活力。这是适合中国国情、反映各族人民的共同意志和利益的制度，不仅为少数民族所拥护，也为全国12亿人民所认可。民族区域自治制度既维护了国家统一、民族团结，又保障了少数民族自治权利和平等权利。尽管有国际敌对势力和国内民族分裂势力的破坏捣乱，但民族团结坚如磐石，国家统一巍然如泰山。这和一些国家的动荡分裂形成鲜明对照。民族区域自治制度促进了少数民族地区经济发展和各民族共同繁荣。改革开放20年来，民族自治地方国民生产总值每年增长10.9%，高于同期全国增长率1.1个百分点。民族自治地方在经济得到发展的同时， 各项社会事业欣欣向荣，教育事业迅速发展，文化事业硕果累累，科技事业日新月异，广播、电视、新闻、体育、卫生等各项事业全面推进。
二
世界正在经历着深刻的变化。中国更是在发生着亘古未有的巨变，其基本特征是深化改革，扩大开放，谋求发展。这些要求民族区域自治制度和它相协调、相适应。
从经济上考察，民族区域自治作为一种制度是建立在经济基础之上的。今天我国的经济制度已经脱胎换骨，大踏步从过去的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，这是一种历史性的、巨大的、深刻而激烈的变化。这种变化必然会反映到民族区域自治制度中来，以自治权中的经济方面的权利而言，过去给自治机关确立的权限是在国家计划指导下进行经济建设和经济管理。计划已成为历史，今天自治地方如何面对新的经济机制，如何适应今天的情况，在市场经济体制下行使好自治权，无疑是一个新的课题。
从政治上考察，我国正在积极推进社会主义民主政治建设，推进政治体制改革。这种渐进的、适合中国国情的政治体制改革，正在给中国的社会生活以极其深刻的影响，也必然会对民族区域自治制度产生极其深刻的影响。比如，政治体制改革的一项重要内容就是明确中央和地方的职权划分，这便要在新的历史条件下适当调整中央与地方的权利义务关系。中国的民族自治地方作为一级地方政府，既行使着自治权，又行使着同级地方国家机关行使的职权，在政治体制改革中如何行使好自治权，如何处理好中央与自治地方的关系，无疑也是一个需要探讨的课题。
（一）不断激活和发挥民族区域自治制度，促进经济社会发展的功能
民族区域自治作为一项政治制度，它本身具有强大的政治功能。但它的功能不止于此，其功能是综合的、多重的。它有着保障少数民族自治权利和维护国家统一的功能，同时也有着促进民族自治地方经济和社会发展的功能，这方面的潜能似未很好地发挥出来，因而这应成为今天完善民族区域自治制度的首要内容。
根据马克思主义政治和经济的一般原理，任何制度只有能适应它的经济基础，能够促进生产的发展、社会的进步、人民生活的改善，才是成功的、合理的制度。邓小平在解放初即已明确指出，实行民族区域自治制度，如果不把经济搞好，那个自治就是空的。这深刻地揭示了经济发展与民族区域自治制度的内在联系。通过自治以促进经济发展和民族进步，这已是今天自治地方各族人民的普遍要求和迫切愿望。离开了经济基础和物质利益的政治权利在很大程度上是一种空泛的没有实际意义的权利。
如果说在建国之初，民族区域自治制度既强调它的政治功能，也重视它的经济功能。那么在改革开放的今天就应当更多地强调它的经济功能，使这个制度所拥有的促进经济发展的功能充分地展示出来。通过这一制度的特点和优越性的发挥去促进民族自治地方生产力的发展。其基本思路应当是：面对市场，发挥民族地区的优势，通过自然、旅游等资源的合理开发，增强经济实力；进一步进行产业调整，确立自己的优势产业、主导产业，推出名牌产品，增强竞争能力；深化所有制结构的改革，在发展公有制经济的同时，积极推动私营经济的发展；实行对内对外双重开放，以开放促进开发、促进发展；国家加强宏观调控，并给予政策的、财力的和技术的支持。
（二）切实保障民族自治地方的自治权
自治权是民族区域自治制度的基本要素之一。自治权是民族自治地方的自治机关依法享有的管理民族自治地方事务的各项权力的总和。这是一项包括多方面内容的权利，主旨是自治机关依据民族自治地方的实际，执行国家的政策法律。这个权利包括：对上级国家机关指令的变通权；依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例的立法权；民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，对当地通用的一种或几种文字的使用权；对可以由地方开发的自然资源，优先合理开发利用权；安排和管理地方经济建设事业，制定经济建设方针、政策和计划，合理调整生产关系，改革经济管理体制的自主权；管理地方财政的自主权；发展教育科技的自主权；发展具有民族形式和民族特色的文学、艺术、新闻、出版、广播、电视、电影等民族文化事业和卫生体育事业的自主权；培养少数民族干部和各类人才的自主权；结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法和管理流动人口的自主权；保护环境的自主权，等等。要坚持和完善民族区域自治制度，必须保障这些权利得到很好的行使。
当前，为了促进民族自治地方的发展，应当十分重视经济建设方面自治权的充分使用。体制的变动，使这方面的自治权与过去有很大的不同，有的具体，有的抽象，有的还需要重新确定。其基本原则应当是以“三个有利于”的要求作为指导思想。
自治权有两大特性，一是广泛性，权利涉及社会生活的各个方面；二是制约性，权利能否顺利行使，它受自治机关自身状况的制约，也受上级国家机关及其职能部门的制约，还受自治地方经济社会条件的制约。所以，自治权的行使，既需要发挥自治地方的积极性，敢于和善于用好自治权，又必须有上级国家机关的支持和帮助，还需要通过经济发展、社会进步、人的素质的提高，为自治权的充分行使创造良好的社会条件。
当然，权利和义务是一致的。民族自治地方拥有广泛的自治权利，同时也拥有相应的义务，并且这些义务和权利是紧紧联系在一起的。民族自治地方基本义务包括保障宪法和法律在民族自治地方的遵守，把国家的整体效益放在首位，维护国家统一和民族团结，行使权力应当符合法定的程序。
（三）实行真正的民族区域自治
小平同志1980年谈到党和国家领导制度改革的时候，明确指出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”（《邓小平文选》第二卷339页）。这里的“真正”二字，力重千钧。当然， 这并不能简单地理解为我国过去不是真正的民族区域自治，但显然包含着对在“文革”期间民族区域自治制度遭到破坏的谴责。更重要的是，他指明了我国民族区域自治的本质属性，这为新的历史时期坚持和完善民族区域自治制度指明了方向。
那么，什么是真正的民族区域自治呢？我认为，应至少包括三大要件：一是依照宪法和法律的规定所进行的自治；二是真正体现了实行区域自治的民族当家作主，自治机关既行使了同级地方国家机关的职权，又行使了自治权；三是建立民族自治制度的目标得到实现，维护了国家统一，保障了少数民族的平等权利，促进了自治地方的经济社会发展和各民族的发展进步。我国的民族区域自治，包括外在形式和实际内容两大方面，并皆由法律规定。外在形式主要是指建立自治地方，设立自治机关；自治地方在少数民族聚居地区，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参照历史情况设立；自治机关的组成及其运作方式，语言文字的使用，按法律的规定进行。实际内容则是实行区域自治的民族当家作主，自治地方的自治机关行使自治权，依法对民族自治地方的各项事务进行管理。要做到实行真正的民族区域自治，应当处理好以下三个关系：
一是自治地方和上级国家机关的关系。严格按照国家有关法律的规定，特别是宪法和《民族区域自治法》的规定，各自行使好权利，也履行好义务。就上级国家机关而言，应当依法保障和尊重民族自治地方的自治权利，并为此提供必要的帮助，有关自治地方的决议、决定、命令和指示，充分考虑和适合民族自治地方的实际情况，不能把自治地方等同于一般地方。对民族自治地方而言，作为地方一级国家机关，应当服从上级国家机关，各项权利的行使依照法律规定进行。
二是行使自治权的民族和其他民族的关系。自治机关应保障本地方内各民族都享有平等权利。帮助聚居在本地方内的其他少数民族建立相应的自治地方或者民族乡。非自治民族对行使自治民族的自治权应给予充分的尊重。上级国家机关在民族自治地方的事业、企业等有关组织和单位，也都应当尊重自治地方的自治权。
三是政治形式与实际目标的关系。实行区域自治是中国解决民族问题的政治形式，形式不是目标，旨在通过这一具体的形式，正确地解决中国的民族问题，使少数民族的平等权利得到保障，国家的统一得到维护，同时也通过这一制度，使少数民族得到发展进步。真正的区域自治应是形式与内容的统一、手段与目标的统一。即通过区域自治，使国家设立这一制度所追求的目标最终得到实现，其所承担的任务得到完成。
（四）处理好市场经济条件下的民族关系
搞好稳定和团结是民族自治地方改革和发展的政治保障，也是民族区域自治制度建设的一项重要内容，是一项需要长期做好的工作。当前需要强调的是，如何面对市场经济的新形势、新要求，不断加强民族团结。
市场经济体制会引起利益格局、社会关系的一系列变化，必然也会引起民族关系的变化。市场对资源配置起基础性作用，将会使民族地区的优势得到发挥，加快发展；全国统一、开放的大市场的形成，会有助于民族地区的市场发育、竞争力的提高和对外开放的扩大；市场经济条件下民族间的经济上的交往合作会大大扩展，这会有助于民族间的了解、理解，会增进民族间的团结、互助；市场经济体制的运行会使人们的竞争观念、效率观念、效益观念增强，并摒弃不利于生产力发展的旧的思想观念；市场经济条件下不可缺少的宏观调控和国家综合实力的增强，将使国家的综合调控更加有力，可通过生产力布局调整、政策倾斜等扶助民族地区的发展。总之，市场经济体制的建立和发展将会加快民族地区的发展，促进少数民族生活水平的提高，这些都会有助于社会主义民族关系的发展。凡事皆有两面。市场经济条件下的公平竞争，经济实力较弱的民族地区在一定时期内可能处于被动地位，与东部发达地区的发展差距可能拉大；民族间交往多了，摩擦系数可能增大；社会转型时期纷纭复杂的矛盾可能折射到民族关系之中；国内外的敌对势力可能乘我改革开放之机，以种种手法，进行破坏捣乱。凡此种种，都可能会对民族关系造成消极影响。
因此，必须认真研究市场经济条件下民族关系的特点和规律，审时度势，趋利避害，有针对性地采取措施，不断巩固和发展社会主义的民族关系。
（五）切实加强民族法制建设
用法律调整民族关系、加强民族法制建设，是依法治国的必然要求。加强民族区域自治的法制建设则是民族法制建设中最重要的内容。
当前，为完善民族区域自治制度，在法制建设上需要加强三个方面的工作：
一是抓紧对自治法进行修改。自治法颁布已逾15年，许多内容已不能适应今天的实际，特别是由于计划经济体制已为市场经济体制所取代，民族自治地方与上级国家机关的经济关系、自治机关经济管理方面的自主权须根据新的体制重新确定。
二是制定配套法规。为完善民族区域自治制度，仅有一个基本法即自治法是远远不够的，还必须由中央和地方国家机关根据自治法的原则和有关规定制定一批相应的法规，形成以自治法为主干的、由一系列的法律、法规、规章组成的自治法规体系。
三是使自治法得到切实的遵守。所有国家机关、人民团体、公民个人都必须提高民族法制观念，认真执行和遵守自治法，特别是国家机关及其工作人员更要带头守法，严格执法。
（六）加强自治机关的建设
自治权是由自治机关来行使，自治地方的事务是由自治机关来进行管理的，自治地方犹如一只在大海航行中的巨轮，指挥舱决定巨轮的方向与速度，自治机关便是指挥舱。并且自治机关本身构成自治制度的重要组成部分。所以，为了完善民族区域自治制度必须在政治体制改革中不断地完善民族自治机关建设。其目标就是把民族自治机关建设成为统一、高效、廉洁的地方国家机关。
自治地方的自治机关的设置应当服从自治地方的实际，遵循精简、效能、运转统一、协调自如的原则，不必强求上下对口。自治机关人员的配备应努力做到依法办理、结构合理、素质优化。应当坚定不移地高举邓小平理论的伟大旗帜、坚持四项基本原则，坚持实事求是、解放思想，应当勇于开拓、抓住机遇，积极地推进民族自治地方的改革开放和经济建设。坚持民主集中制，发扬党内民主，密切联系群众，尊重群众的首创精神，完善民主科学决策制度。努力提高管理能力，学习和运用现代管理的知识，努力提高工作效率，把民族自治地方的各项事务管理好。完善民主监督制度，建立健全行使权力的约束机制，坚持公正、公平、公开原则，自觉接受党内和社会监督。全心全意为各族人民服务，模范地执行党的纪律、克己奉公、为政清廉，树立良好的形象。
收稿日期：1999—06—01
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