区位结构和政策到位的关系——保税区一、二线问题的对策建议，本文主要内容关键词为：区位论文,保税区论文,对策论文,结构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，人们一般认为保税区不能正常发挥功能，是由于政策没有到位，于是用很大精力讨论和争取政策。其实问题的关键不在政策而在于现存十几个保税区的区位结构和内部结构不到位，不符合自由港区的国际惯例，因而也就难于按国际惯例的政策办事。统一各部门对保税区功能的认识，进一步明确政策是应该做的工作，但最重要的当务之急是调整现有保税区的区位结构，使之在区位和内部结构功能设计上符合自由港区的国际惯例，只有决定实际功能的区位结构到位了，政策才能到位。
一、正确认识区位结构和政策功能的关系
任何事物都有特定的结构。结构决定功能，决定事物的性质，决定事物的生命周期。在经济生活中，一种经济形式的结构决定它的特有经济功能，能完成特定功能的经济形式才能实行特定的政策。特殊的政策是由特殊的功能决定的，特殊的功能是由特殊的结构决定的。办保税区的人首先必须明确什么是保税区，保税区的特定功能是什么？要实现这种特定功能，保税区的结构应该是什么样的？在向中央部门争取政策之前，自己要弄清楚，自己办的保税区现存结构是什么样的，这种结构能实现什么功能，自己办的保税区能否充当所要政策的载体？
改革开放以来，人们习惯上把特殊政策称为优惠政策，这是一种误解。中央给经济区域的政策都是特殊政策，不是什么优惠政策。任何政策都是有条件的，只有承担特殊功能，才能使用特殊政策。保税区是利用国际经济资源的特殊形式，不是一般形式，它承担着特殊功能，所以才能使用特殊政策。一般地区口岸正常进出口贸易，没有必要在保税区进行。保税区和经济特区也不同。经济特区是一种实验区，是在市场经济体制上先行一步，率先和国际惯例接轨。而保税区执行的是超国民待遇，不是一般市场经济的国际惯例。经济特区政策逐步会变为普区政策。保税区特有的政策，因其结构与功能的极特殊性能，只要海关关税存在就不会变为普区政策，不能推广，保税区是比特区还要特的地区。它实行的不是世界上一般市场经济的国际惯例，而是自由港区的特殊的国际惯例。
保税区在出口方面主要功能是转口分拨，打时间差，待出待进。由内地进区随进随走，穿区而过，不是保税区应有的功能，客观上与一般进出口业务争嘴，只是简单地保存一个时期又和各地早已存在的众多保税库混同，功能仍然不特殊。因此，没有转口分拨功能，就不能给一线政策，进出口不能自由。保税区第二位的功能是进出口分类包装、再加工。最突出最有意义的是加工中利用保税设备、原料。这个功能如脱离转口分拨的主功能，又类似保税工厂、出口加工区，也不能给一线政策。第三位功能是服务贸易商品展示等功能。这个功能只有从属于第一个功能，才能作为有一线的保税区的一部分。一个保税区只有后两个功能，进出都不可能自由，是名符其实的海关特殊监管区，整个区域内，不仅要监而且要管，两次报关是少不了的。具备上述三项功能的保税区实际上是自由港区，在中国可称为保税港区。它的区位结构只能是保税港的一部分，是保税港的区，必须是港区一体化的结构，港口岸线为一线，U型封闭网为二线。有了一、二线的区位结构，才能讨论一、二线的政策问题，才能发挥一、二线的功能。出口退税，视同出口不是保税区的主体功能，区位不到位，只为退税争取政策，难免因小失大，难有突破。我们的工作重点应是在保税区的区位结构上，即创造一、二线的结构。只有一、二线上有突破，保税区才能具有国际上的自由港的本质共性，才能执行类似政策。否则只剩下中国特色，无法和自由港攀比。
办区的人要求一线放开，二线管住，进区视同出口，实现一次性报关。这些政策要求是国际上正常的自由港区题中应有之义，没有这些就不是自由港区，办保税区也没有什么实际意义。我们目前的保税区都是O型封闭区，没有保税港区的区位结构，客观上没有一、二线之分，都是二线，也都是一线。自己把自己打扮成带铁丝网的开发区，特别是那些高楼林立，豪华的写字楼多于保税库、保税堆场的保税区，不仅脱离港口的区位结构不象自由港区，内部结构也难以完成应有的功能。所以一次报关不可能，视同出口也不可能。自己没有一、二线的区位结构，还谈什么一、二线的政策呢？在这种情况下，海关实际上是把保税区当大保税库，不盖盖的库来监管的。海关目前的态度是有道理的。由于工作关系海关对国际上的自由港区比其他部门知之更多更深。但面对这十几个中国特色的保税区，无法按国际惯例办事，因为我们的保税区的区位结构不符合国际惯例，太中国特色了。
保税区应是个U型封闭区。U型封闭线的开口是一线，是一定长度的码头岸线；二线是保税港区和内地及其他港区的隔离线。U型区是港区的一部分，是目前的保税区和港口一体化的产物。不但区保税，封在区内的港也保税了。在这种情况下，U型区成为海关的特别监管区。海关的报关点，卡口设在二线上。对关口而言，U型区是国境内、关卡外的一个特殊区域，简称境内关外。海关不同意用国境内关境外字样。关境之外好象不归海关监管了。海关这种考虑是有道理的。我们不用关境的说法，只有关口、关卡的说法。关境的提法是不科学的。关是门的开关。海关是国家的门户，无境可言；从任何海关进出货物和人员都是进出国境，不是什么关境。而保税区是海关的特别监管区，所以说是他的管区，而不是境区。货物、人员进出保税区都应让海关知道，不能不打招呼。从一线进区也必须打招呼，叫报备，不报关办手续，不交关税，而是让海关知道来了多少货，放到什么库位；不出二线就走了，也不用报关手续，但也得让海关知道。世界上没有来去不打招呼的自由港区，有了EDI之后，这很方便，没有什么不方便。出二线进内地必须报关正式视为进口。进二线视同出口，要报关，退税。视同出口，和离境的区别是实际上没有出国境，进了保税区，相同的是出了关口，报过关了。从进出口意义上说，以关口为界，过了关口，不再报关，什么时候走打个招呼就可以了。保税区内的自由是相对报关而言的，这种自由主要体现在一线上。进出口一线不报关，不办手续，只报备。这是以进出二线都要报关为条件的。
上述一、二线进出口的过程对进出货物来说，都是一次报关。进口是一次报关，出口也是一次报关，对分拨转口贸易来说是不报关，零次报关。但需要打招呼报备。O型区很难解决二次报关问题，因为它没有一、二线之分。一些保税区与港口近在咫只却用铁丝网严格分隔，两种体制，两套管理班子，视同天涯陌路。另一些保税区甚至远离港口与港区不搭界。这种区位结构更难以按一、二线操作。
二、分类指导，区别对待，加速区位结构调整
目前中国已有15个保税区，区位结构差异很大，有的区位好调整，有的难以调整，要采取“一刀切”的政策齐步走很难操作。我们应该区别对待，分类指导，根据实际情况采取得力措施，让各保税区发挥应有的功能。我认为可大体分为两类，采取两种对策措施。
1、加速港区一体化进程，创建规范的中国保税港区。在调查中我们发现有些保税区现存区位和国际性港口很贴近，只要目标明确，措施得力，是可以通过港区一体化组建保税港区的。问题的关键在港不在区。保税港区本是港区的一部分，离开港务局，只是保税区一家如何折腾也搞不成保税港区。我们应首先明确与保税区有望联成一体的，某一段港口码头岸线区为保税港区和保税区共同形成一个U型封闭区。转口分拨是保税港区的主体功能，港口码头设施投资比重大，因此，一般情况下由港务局或公司作设施牵头人，易于操作。从理论上说保税港区，是中央政府决策的事，管理机构应是中央政府的派出机构。现在保税区是地方政府的派出机构，和港务局缺少谈判地位。一些地区有识之士早就看到港区一体化这步棋，但操作上步履维艰，几年都推不动，到不了位。关键是灵魂性部门港务局方面对保税港区尚缺乏认识，而保税区先入为主单方面努力。这种局面僵持下去区位难以调整。保税港区的功能实体首先是港，政策到位第一位获益者也是港。这一点要说明白。为打破这种僵局，中央政府和地方政府要下决心成立权威性领导机构，把交通部港务局推到第一线，由他们牵头也可以，只要把事情办成。
在设计、研讨、协调、实施港区一体化过程中，应吸收海关、财税等一切有关部门参加，共同努力，工作才能顺利开展，这是一国利用国际资源的特殊形式，不是某一个部门的事。
2、在大多数保税区实施以管委会为主体的变通措施。大多数保税区，不仅区位难调整，所在地区有港口也难以成为国际性中转基本港。我们建议采取另一条路子，由保税区管委会和当地海关自定一些不影响大局的变通政策，来发挥这些保税区的功能。
在海关、税务现行政策不变的条件下，一、二线即视同出口退税这些政策转化为保税区管委会这个派出机构的自定政策，自己承担责任。当然这主要是指目前已有实力的保税区，没有实力的只好暂时维持现有政策不变。
保税区管委会自己把进区货物视同出口，自己给企业退税。对企业和海关税务部门的关系来说，仍然是真正离境给办理退税，正式报关。对企业和保税区的关系来说，进区根据报备单即给退税。税款由保税区财务垫付。当货物真正离境，企业得到退税款还给保税区。保税区垫付退税款在时间差内的利息损失，靠保税区效益的提高来弥补。保税区在财税、地价等方面的优势转移一部分到“贴息”上来。总体上、长期上看是划算的。这类保税区虽然是中央批准，但由于单位和地方管理的现实已经把保税区变为区域经济范畴，而不是国民经济总体的范畴。所以，办区机构自己解决不离境前的退税问题是理所当然的。这种对策，一头满足了企业退税的要求，一头维持了有关部门离境算出口的条件。上述只是一个原则性的思路，具体操作可以通过试点，从进到出操作一遍，设计可行简便的办法。
顺便指出一点，对进出口而言，没有必要分区外区内企业。严格意义的区内企业是加工企业和仓储企业，对区内注册的进出口企业和区外进出口企业应一视同仁。凡进出口企业都可以利用保税区。货物进区都给退税。保税区管理部门是认货不认人。进出口企业把货运进保税区的目的是打一个时间差，在区内待时而出，或再加工分类，没有必要卖断给区内企业，出口责任在区外企业，区内企业负责的是存，是加工。
三、向各有关方面讲清一、二线的辩证关系
在现状区位不变条件下，我们可以向海关和税务以及保税区管委会讲清楚一、二线的辩证关系，进一步解放思想，为保税区政策落实创造条件。
对于目前的O型区而言，一、二线全在观念之中，存乎一心。一是二，二是一，关键是分清进和出。进是二，出是一，进是一出是二，只能把住一头，不必死守两头。应采取备而不报，报而不备，一头备，一头报的把关措施。具体来说，进区不管出口进口货都是备而不报，让海关“知道”进了什么货，放在什么库区，出区再报关，国内货离境的退税，国外货离区的交税。这样就实现了一次报关。在O型区离港口较远，没有保税港的条件下，进口货物上码头运到保税区中途应有海关人员押送，这叫途中监管，离区出口货物也应如此。这是区位不佳的成本。这个成本也得花费。如果货物较多，设专用通道成本比押送成本低，也可设专用通道，用电脑监管货物流向和流量。
保税区有关人士应想清楚，世界上没有完全自由的事。进相对自由，出就相对不自由，如果区位好有真正一线，进出一线都是“自由”的，进出二线都不“自由”。任何自由港区也没有两头都自由的事。保税区就是以海关监管为代价换取一般地区不能得到的某些自由方便。
对于海关税务等方面我们也可说清楚，让他们放心。目标是保护关税，不让有任何疏漏，保障出口防止骗退税。对区位合理的保税区，只把住二线关卡就可达到目标。进一线让你“知道”，不出二线就走了，自然不必怕他进区不出境。他存在库里是花费用的，出二线是要按进口交税的，进口税额大于出口退税，他不会干这种傻事。大可放心。
关于区内自用物品问题，目前有人担心和出口货物混淆，自用品不应退税，这样进区暂不离境的也受株连不能退税。这是因小失大。因技术性难题牺牲方向性功能性机制。保税区是处在国境内关口外有限的小封闭区，区内已可保税，不出区进口物资不交税，我们对国产自用物资不退税，他可以完全用进口的，这在总帐上就不如用国产的划算了。很明显用国内的比国外的对我们有利。只要二线管住，退税、保税物质不让逃税带出去，问题不大。保税区开发完成后，这类物质数量有限，退税款也用不了多少。封闭区内坚持不许落地消费，进出口物资自用有限，可以降低企业成本，增强辐射力，在转口服务贸易、仓储、加工出口等方面获得大量收入。为保税区整体功能，牺牲自用品的退税款是值得的。换一种思维方式，这点退税款也没损失，只是转换了形态。区内自用品物质，消耗最终都要加到出口转口货物的费用上去，实际上这些自用品物质，也出口了，不过不是一次性出口，而是以资金周转的方式出口，出口周期长一点。这个道理我想大家是会认同的。