俄罗斯中央与地方财政管理体制及对我国的借鉴意义(下)，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,管理体制论文,地方财政论文,意义论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(四)转移支付制度
俄罗斯的转移支付制度始于1994年，目前仍处于不断发展和完善阶段。转移支付的资 金来源于联邦预算中的地区财政援助基金，由列入联邦预算的全部税收收入的15%的提 成形成，并列入联邦预算的一级专用账户。
1.转移支付的原则。若某个地区的人均预算收入低于全国所有地区的人均预算收入， 则该地区为“需要援助地区”，并有权得到从地区财政援助基金中拨付的转移支付资金 。若一个地区得到援助后，其预算收入和转移支付资金总额仍不能弥补日常经费支出， 或某个地区人均预算收入虽已达到全国人均水平，但其预算收入仍不能弥补日常经费开 支，那么这些地区都属于“特别需要援助地区”，并可以得到转移支付资金。在转移支 付制度下，按照“需要援助地区”和“特别需要援助地区”的划分，并依据基年实际形 成的指标和计划年度内预算收支的变化情况来计算拨付的金额。
2.转移支付的优缺点。转移支付的优点，一是能保证中央对地区的援助更加客观和公 正；二是简化了财政援助的分配过程；三是由于地区财政援助基金来源于联邦税收，这 与各地区的切身利益相关，因此有助于促进各地区努力完成联邦税的征收任务。但转移 支付制度也存在很多问题。首先，转移支付与国家的宏观经济财政政策缺乏紧密联系， 而且也没有对资金的使用方向和目标提出具体要求，从而使资金不能置于联邦政府的影 响与监督之下，地方政府对资金不能有效而合理地使用。其次，转移支付与其他财政援 助形式(固定与非固定形式的财政援助)之间缺乏有机的联系，都是单独确立、独立使用 ，因而缺乏相互协调，使调节作用大大削弱。再次，现行转移支付采用基年预算收入指 标加计划年度内预算收支变化情况的计算方法，不利于刺激地区增加自有收入，它导致 各地区不考虑如何增加收入，而是把注意力都放在如何隐瞒收入以便得到更多的转移支 付上。最后，转移支付的规模较小，其调节作用有限。针对上述问题，联邦政府近期采 取的措施有：扩大资金形成来源；修订核算指标，增加可比因素；降低收入修正系数等 等。
(五)地区财政对地方的预算调节
俄罗斯地区和地方之间的预算调节，是通过地区调节收入提成和地区预算的财政援助 进行的，与联邦和地区之间的预算调节有很多相似之处，但也存在不同点。由于联邦法 律没有做出统一规定，完全由地区政府自行决定，因此，地区和地方之间的预算调节具 有多样性的特点：
1.在调节税的选择方面。有的地区将联邦对地区的调节税直接作为地区对地方的调节 税，并根据划分给地区的联邦调节提成，在地区与地方之间进行重新分配。有的地区把 联邦调节收入与地方自有收入放在一起重新进行分配，由此其调节收入的构成也发生了 变化。如1995年，莫斯科州政府仅把从联邦得到的企业利润税和增值税调节收入划给地 方预算进行调节，而把消费税全部留在州预算。
2.在调节收入的提成原则方面。联邦向地区划分调节收入时，遵从的是平等原则，这 既符合宪法和法律的规定，又满足了地区的要求。但地区对地方划分调节收入时，采取 的却是区别对待的原则，即采用区别提成，而且各地区都是自己规定提成比例。
除了调节收入提成，地区对地方的预算调节还采取预算补助、预算补贴等财政援助形 式。1995年，在一些地区开始采用转移支付方式。各个地区在运用转移支付进行预算调 节方面比较一致的做法是，建立地方财政援助基金，并通过确定每个地方在地方财政援 助基金中的比例来进行分配。但由于各个地区都是根据本地区情况制订转移支付制度， 因此运作起来差别很大：(1)地方财政援助基金的形成来源不同。有的地区是列入地区 预算的50%的增值税和50%的企业利润税；有的地区是州预算的收入总额(包括从上级得 到的转移支付收入)；有的地区仅仅是从上级预算得到的转移支付收入。(2)预算收支的 核算基年不同。(3)地方财政援助基金的分配方法不同。如托木斯克州对基金的使用方 向做了规定：20%用于平衡北部地区的预算收入；其余80%的分配方案是：50%按照各地 方的人口总数分配，10%按照基年的预算收入状况分配，40%按照基年的预算支出状况分 配。(4)转移支付的计算公式不同。如有的地区在计算转移支付时不采用修正系数，有 的地区的修正系数由各个地方单独计算，等等。
俄罗斯处理中央与地方财政关系的法律依据和原则
(一)法律依据
1.宪法赋予各种形式的联邦成员与联邦在权力机关的相互关系上具有同等地位，规定 联邦各主体一律平等。
2.宪法对联邦专属的管辖范围和权限，以及联邦与联邦主体共同的管辖范围和权限均 做了法律上的规定。
3.宪法规定，各联邦主体拥有充分的国家权力。它们在建立国家权力机关体系、规定 组织活动程序、决定行政区域制度、保证地方自治、制定和执行社会经济发展纲要等方 面具有广泛的自主权力。
4.根据联邦与联邦主体间的协议，联邦政府可以把自己的部分职权转交给联邦主体政 府执行，而联邦主体也可以把自己的部分职权上交给联邦政府执行。
(二)遵循四条原则
1.法制原则。(1)宪法规定：“俄联邦联邦国家权力机关和俄联邦组成中共和国国家权 力机关之间的关系建立在俄联邦宪法、共和国宪法、互相尊重和互相承担责任的基础上 。”“俄联邦联邦国家权力机关和俄联邦组成中自治州、自治专区国家权力机关之间的 关系建立在俄联邦宪法和联邦法律的基础上。”(2)1992年3月，俄联邦全权代表和俄联 邦组成中各共和国，各边疆区、州、直辖市，各自治州、自治专区的全权代表，共同签 署了《联邦条约》。该条约作为宪法的一部分，明确划分了中央与地方的管辖对象、职 权范围，以避免无法可依，朝令夕改。
2.分权原则。(1)宪法明确规定：“人民政权、联邦制、共和政体、分权制是俄联邦宪 法制度的牢固基础。”(2)宪法还规定：“俄联邦国家权力体制实行下列原则：立法权 、执行权、司法权分立原则，俄联邦和组成俄联邦的共和国、边疆区、州、自治州、自 治专区与地方自治的分权原则。”(3)《联邦条约》由三个分条约组成：《关于划分俄 联邦联邦国家权力机关和俄联邦组成中主权共和国权力机关权限对象和权限的条约》、 《关于划分俄联邦联邦国家权力机关和俄联邦组成中自治州、自治专区权力机关管辖对象和权限的条约》、《关于划分俄联邦联邦国家权力机关和俄联邦边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市权力机关管辖对象和权限的条约》。这三个分条约非常详细地规定了俄联邦各级政府的专属权限和它们之间的共同权限。(4)联邦与联邦主体因行使政府权力而发生矛盾时，要根据以下原则进行法律调节：一是不论联邦还是联邦主体法律，都不得违背作为国家大法的联邦宪法；二是联邦专属管辖范围内的问题，依据联邦宪法和联邦法律解决；三是联邦和联邦主体共同管辖范围内的问题，依据联邦法律和联邦主体法律法规解决；四是联邦主体管辖范围(不包括与联邦共同管辖范围)内的问题，依据联邦主体的法律法规进行调节；五是当联邦主体法律与联邦法律冲突时，如涉及对象属联邦或联邦与联邦主体共同管辖，则依据联邦法律解决；解决除此之外的问题，联邦主体法律有效。
3.公民广泛地参加管理国家事务和社会事务原则。宪法规定，社会政治制度法制的基 本方针是进一步发展民主：公民越来越广泛地参加管理国家事务和社会事务，完善国家 机构，提高各社会组织的积极性，加强人民监督，巩固国家生活和社会生活的法律基础 ，扩大实行公开原则，经常考虑公众意见。尤其突出的是，宪法中设有《俄联邦地方自 治》专篇。
4.集中制原则。俄罗斯宪法中虽然取消了民主集中制原则的提法，但在处理中央与地 方的关系时，仍强调集中制原则，只不过这个集中是在分权基础上的集中。如宪法规定 ：“俄联邦法律必须遵守执行，它在俄联邦组成中各区和国境内具有同等效力。在俄联 邦组成中共和国的法律同俄联邦法律相抵触时，俄联邦法律有效。”
中央与地方财政关系中存在的问题与发展趋势
从前苏联时期到现在的俄罗斯，财政上如何处理好中央与地方的关系，始终是政府面 临的重要课题。在前苏联时期，财力与财权主要集中在中央，地方政府的经济、社会文 化等权限相对较小。俄罗斯独立后，虽然对财政管理体制进行了多次改革与调整，地方 的管辖范围和权限也在不断扩大，但中央与地方的集权和分权问题仍然解决得不是很好 。从目前情况看，联邦政府在处理中央与地方财政关系方面，逐渐加强了对财力财权的 控制，并通过转移支付等财政援助方式支持地区及地方的经济与社会发展。这样做的好 处是：
1.俄罗斯仍处于转轨时期，当中央与地方都面临财政困难时，很多地区考虑更多的是 本地区利益，分权要求也格外强烈，个别地区甚至有离心倾向。实际上，俄联邦建立之 前，很多自治共和国就出现了严重的分裂倾向，为了防止这种倾向向其他地区蔓延，避 免联邦解体，中央政府决定给予地区更大的自主权，并通过与各联邦主体签定《联邦条 约》，从法律上予以承认。因此，将税收等重要经济手段掌控在联邦政府手中，抑制地 区在经济上的过渡分权，不仅有利于保持财政平衡，而且有利于国家经济政策的统一和 政局的稳定。
2.长期实行计划经济所带来的影响与惯性不可能在短期内消除，大多数地区和地方政 府还不善于正确利用联邦为其提供的独立的经济权限，不善于灵活运用市场经济的各种 经济杠杆。地区和地方预算中的自有收入增长缓慢、比例过低，除了税种少、税源小等 原因外，上述问题也是原因之一。因此，联邦政府对地区绝不能简单地分权了事，必须 确立联邦政府在与地区财政关系上的主导地位。对地区要有放有收，收放的前提是有利 于财政平衡、经济协调发展和国家安全。
3.俄联邦各地区的经济与社会发展非常不平衡，89个联邦主体中有10个需要中央的财 政援助，其他地区也在不同程度上依靠中央的财政补贴和补助。在这种情况下，联邦政 府将足够的财力集中在自己手中，就掌握了管理整个经济的主动权，既可以对经济发展 落后的地区施以援手，又能协调和促进整个国家经济的发展。
俄罗斯中央与地方财政管理体制对我国的借鉴意义
俄联邦虽然同我国在国家基本结构方面有本质差别，但以促进整个国家的经济发展作 为中央政府的职责和追求的目标却是相同的。因此，俄联邦在完善管理体制、处理中央 与地方财政关系方面的一些措施和办法是值得我们借鉴的。
1.处理中央与地方财政关系要严格遵循法制原则。俄联邦宪法不仅从法律上明确了联 邦专属的管辖范围和权限，以及联邦与联邦主体共同的管辖范围和权限，而且详细规定 了当中央与地方发生矛盾时的五条解决原则。这其中有两层含义：一是各级政府的法律 法规都不得违反国家大法——宪法。二是各级政府在获得依法行使权力的同时，要承担 依法行政的责任。
2.必须确立联邦政府在与地方财政关系上的主导地位。俄联邦建立初期，地方政府的 管辖范围和权限不断扩大，并且有归自己支配的地方税体系。即便这样，地方政府越权 截留中央税收的现象仍十分严重。中央政府三令五申，采取措施严厉制裁，但还是屡禁 不止。仅1993年一年，就有30多个联邦主体截留联邦税款，有的地方政府甚至将该地区 90%的税款截留。联邦政府为重树中央权威，进行了多次改革和调整。采取的主要措施 是：(1)明确中央与地方的事权财权，实行分税制；(2)根据中央与地方经济发展的状况 ，以调节收入的方式适时调整地区的税收留成；(3)收回并不断强化中央政府的税收立 法权，地方拥有一定的税收管理权限；(4)通过财政援助和转移支付来平衡地方预算等 。
全文完
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