论美国联邦存款保险公司的功能和作用——以2008年金融危机前后的政策转换为中心，本文主要内容关键词为：年金论文,转换为论文,保险公司论文,存款论文,美国联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国在推进利率市场化的进程中，将存款保险制度的建立作为重要的制度保障，已经提上日程。但是，承担银行保险和银行监管两项使命的存款保险制度，究竟能够在怎样的条件下和何种程度上稳定银行体系，在预防和缓解金融危机方面能否有效发挥作用，以及其功能的限度究竟是什么是一个需要深入探讨的问题。本文通过对2008年金融危机前后美国联邦存款保险公司政策实践的阶段划分和特征分析，试图说明存款保险制度在不能预防系统性风险的情况下，其功能和作用主要表现在银行体系总体稳定下的银行日常监管和危机期间从技术层面对破产银行的处理和救助，进而为我国存款保险制度的建设和相关政策制定提供借鉴。
一、文献综述
联邦存款保险公司(FDIC)以存款保险业务为主，但作为金融安全网的一大支柱，在对银行业的日常监管中也扮演着重要的角色。目前国内外在此方面的研究大多集中于对存款保险制度本身防范金融危机的作用进行讨论，对于FDIC在危机前后实施的一系列监管政策所发挥的作用，尚缺乏足够的研究。
关于FDIC是否能够防范金融危机，目前国外文献尚无统一结论。阿塔姆和贝蒂(Altamuro & Beatty，2010)通过研究FDIC1980年危机后改进法案(FDICA)颁布前后7年的时间内银行财务报表的变化，发现FDICA强调的内控监管降低了银行财务报表的自由裁量权，增加了银行的贷款损失准备金、当期收益与未来收益之间的关联度以及现金流的可预测性，即FDIC新法案虽然降低了报表的保守性，但是对于预防危机发生是有一定积极作用的。[1]而拉弗德和尤(LaFond & You，2010)在阿塔姆和贝蒂(2010)研究的基础上，继续对FDICA要求的内控监管对银行系统性风险的影响进行研究，得出了不同的结论，内部控制不能阻止领导层制定错误的决定，也无法阻止欺诈行为，因此FDIC颁布的新法案对阻止危机的发生效果有限。[2]
目前国内学者对存款保险公司在金融危机前后相关措施的研究方面分为两个派别：一派学者认为FDIC在金融危机爆发后采取了有力的措施，对阻止金融危机扩散起到了积极的作用；[3][4][5]另一派则认为FDIC在金融危机爆发后采取的措施失灵，不仅不能有效阻止危机进一步恶化，还使得自己承担了大量不良资产，导致资产负债表失衡，认定FDIC是“无用且有害的”。[6][7][8][9]
现有研究仅仅针对了FDIC在金融危机中的表现进行评价，并未对FDIC在金融危机发生前是否能够发挥防范作用，以及危机后是否能够刺激经济复苏做出评价和判断。此外，现有的研究大多集中于FDIC自身采取的独立政策，并未对危机中FDIC与其他机构之间的合作进行分析。本文将弥补目前国内研究在这方面的空白，在对金融危机期间FDIC所采取的措施进行深入分析的基础上，基于宏观审慎监管的视角探讨金融危机前后FDIC功能和角色的转换。
二、金融危机三个阶段的不同风险特征
根据金融系统风险的结构和总量变化过程中呈现出的不同特征，金融危机的演化过程可以分为风险积累、全面爆发和衰退开始三个阶段。
总体来看，金融系统风险主要由金融衍生品引起的信用风险、公司实际违约风险和流动性风险构成。[10]
以ABS为标的的一系列金融衍生产品的创造与推广正是本轮金融危机前美国金融市场超量信用风险集聚的罪魁祸首，[11]因此选择美国ABS的发行量表示美国金融体系由金融衍生品导致的信用风险。图1显示了美国金融体系的信用风险自2003年开始就一直呈波动上升趋势，至2006年10月前后达到顶峰，转而持续呈现波动下降趋势，2008年年底达到最低谷后持续处于低位。
图1 2003年1月—2010年12月美国资产支持证券(ABS)发行量和美国Baa与Aaa级公司十年期债券收益率差(单位：十亿美元，％)
资料来源：ABAlert网站(www.ABAlert.com)，CEIC.
沿用陈、科林—迪弗雷纳等[12](Chen、Collin-Dufresne et al.，2009)的方法，以Baa级和Aaa级公司十年期债券收益率之差表示公司实际违约风险，如图1所示。即使在信用风险持续上升的2003—2006年，美国市场上的实际违约风险一直都处于平缓波动的状态，并无上升趋势。2007年底开始，美国公司的实际违约风险开始上升，至2008年中期转折，上升速度直线骤增，至2008年年底达到顶峰后迅速下降至2010年初达到最低点后略有波动。
根据布伦纳姆和佩德森(Brunnermeie & Pedersen，2009)[13]的研究，可以选择Libor-OIS息差表示流动性风险。由图2可以看到，美国金融市场的流动性风险的急剧上升开始于2007年中旬，2007年中旬至2008年上半年，流动性风险呈现大幅波动，随后开始稳步上升，至2008年后期直线上升至2008年年底达到顶点后在2009年急剧下跌，2010年持续处于低位。
图2 2005年1月1日—2010年12月31日美元Libor-OIS息差(单位：％)
资料来源：Wind数据库。
根据上述各类风险的特征变化分析，本轮金融危机划分为风险积累、全面爆发和衰退开始三大阶段。其中，风险积累阶段为2008年6月前，风险表征为：信用风险占据主要地位。全面爆发阶段为2008年6月—2008年12月，风险表征为公司实际违约风险和流动性风险急剧飙升达到顶峰。衰退开始阶段包含2009—2010年，这一阶段各类风险下降并处于低位。
三、联邦存款保险公司在危机中的政策转换
联邦存款保险公司(FDIC)的主要职能可以划分为保险职能和监管职能两大方面：保险职能是指银行等受保机构破产时FDIC为存款人提供赔偿等措施；监管职能是指FDIC在银行等受保机构日常经营中对其经营状况实行监控，并进行及时纠偏(Prompt Corrective Action)的措施。
理论上，在金融危机的风险积累阶段，FDIC应当以监管为主要职能，对受保机构的系统性及非系统性风险进行监控。而在全面爆发阶段，FDIC应当一方面发挥其保险职能为市场提供信心，另一方面发挥监管职能阻止危机的扩大。在衰退开始时期，FDIC应当以保险为主要职能对问题机构进行后续处理。
纵观本轮金融危机，FDIC的保险职能有效发挥，而监管职能失灵，因而在第三阶段，FDIC在《多德—弗兰克法案》的指导下进行了一系列改革。
(一)风险积累阶段：监管措施难以遏制次级债引发的信用风险
在风险积累阶段，FDIC并非对风险没有察觉，2006年12月—2007年4月，FDIC先后发布多份独立或联合报告①，明确指出复杂的CDO产品以及高度集中于房地产市场的银行业务隐含巨大风险。不仅投资者无法理解这些复杂金融产品蕴含的风险，金融机构本身也没有意识到金融体系内的风险正在急剧上升。但是，2006年年底，FDIC表示当时美国银行业“是FDIC成立75周年以来最健康的时刻”。
2007年初，抵押贷款违约率不断上升，FDIC鼓励金融机构与无法偿还者协商制定解决方案，并提醒金融机构审慎发放抵押贷款，防范“抵押诈骗”。6月后，威胁银行业稳定的问题转为居高不下的止赎率，为应对大规模发生的止赎现象，FDIC采取了两类措施：强化银行监管和提高金融消费者信心。
9月，FDIC建议债务收入比率超过50％的金融机构应当采取减损策略。11月，通过执行巴塞尔协议的最终规则，要求大型银行用其内部风险控制模型计算资本金要求。2008年1月，FDIC介绍新型贷款修正模型帮助银行重设利率。3月，FDIC主席发表讲话鼓励金融机构，尤其是未受保的金融机构公布他们的“贷款调整计划”，通过希望联盟(HOPE NOW Alliance)②降低止赎率。同月，FDIC宣布不再提高存款保险基金向受保银行和储蓄协会收取的保费费率以维持银行流动性，并在公开信中强调集中于房地产市场的银行应当实施更稳健的风险管理方法。6月，FDIC修改了巴塞尔协议的风险资本标准计算方法，增加了更多风险因素，提高了对包括资产支持证券在内的特定表外业务风险暴露的资本金要求。
在为消费者提供信心方面，2007年11月，FDIC鼓励居民面临无法偿还抵押贷款及止赎时，重构贷款或者重新融资；12月，发布《加强大型银行倒闭时存款保险者决定处理的条例》，声明在大型银行倒闭的极少数情况中受保存款者可以得到适当的资金。2008年5月，FDIC向消费者提供混合的可变利率抵押产品的信息。同月，FDIC在美国止赎率最高的五大城市开展了一日教程，为消费者提供防范止赎的指导。
值得注意的是，2008年5月底，FDIC主席在讲话中表示美国“金融市场最动荡的时刻已经过去”，当时的风险仍处于“传统信用风险”阶段。
图3显示了本轮金融危机过程中受保金融机构的季度净收入变动。2007年6月前，受保金融机构季度净收入持续平稳，而6月之后金融机构净收入急剧下跌，2008年上半年有所回升，5月后开始下降，至2008年年底触底反弹。与前述分析对比，FDIC的态度变化与受保金融机构净收入趋势的变动高度同步，在一定程度上说明了FDIC的风险监控存在时滞，损失发生时才开始采取行动，而无法在损失发生前预测并阻止形势恶化。内部时滞的原因有两点：一是制度设计的缺陷导致次级债风险处于监管灰色地带——由于美国监管机构的职责安排，FDIC难以对次级债引起的风险采取任何防范措施；二是数据统计的周期长导致决策制定慢。此外，FDIC没有对金融机构采取强硬的及时纠偏措施，仅仅使用“鼓励”“建议”等指导措施，导致了其监管措施出现外部时滞，有效性也大大减弱。
2006年年底和2008年5月FDIC两次判断失误，也显示出FDIC的风险预测能力和判断能力落后，直接导致了FDIC的监管职能失灵。
(二)全面爆发阶段：参与宏观审慎监管框架，同时发挥保险作用
进入2008年下半年，次级贷款危机开始全面爆发，投资者信心缺失导致信贷市场冻结，而信贷市场冻结又进一步强化了投资者的消极情绪，美国金融市场上的公司实际违约风险和流动性风险开始急剧上升并且在2008年年底达到顶峰。
图3 2005年3月—2010年12月每季度美国受保金融机构的净收入及破产银行数量(单位：十亿美元，家)
资料来源：FDIC网站，www.fdic.gov.
图4显示了2008年1月—2010年12月FDIC每月所采取措施的种类和数量变化。可见FDIC每月采取措施的总数量自2008年1月起在波动中呈现总体上升趋势，而2009年5月之后整体水平显著高于前一阶段。
图4 2008年1月—2010年12月FDIC网站公告数量及各类占比③
资料来源：笔者根据FDIC网站相关资料整理。
2008年下半年FDIC与其他监管机构采取的合作措施在其所有措施中所占比例显然高于其他连续时期。而这一阶段，银行倒闭数量处于上升阶段，尚未进入高峰期(如图3所示)。因此，这一阶段FDIC处理倒闭银行的措施比例较低。
通过与其他机构合作共同实施救助行动，FDIC成为宏观审慎监管框架的一部分，在整个金融危机期间与其他机构的关系经历了独立—联合—独立的过程。这一阶段美国监管机构采取的联合措施以应对房地美和房利美破产给银行业造成的冲击为主：9月，接管房地美和房利美并进行资本重建；10月要求银行组织分配10％的风险权重给房地美和房利美所担保的索取权，并宣布2008年紧急经济稳定法案第301条规定——对因持有房地美和房利美遭受损失的特定机构减免税务，并允许银行根据对房地美和房利美直接和间接投资损失导致的税收效应调整他们2008年第三季度的监管资本。此外，这一宏观审慎监管基本框架还对美国金融会计准则委员会提出的修正普遍接受的会计原则进行评估(2008年9月)，并允许银行机构从一级资本中减少由于任何与递延所得税负债相关的必须扣除的商誉(2008年12月)。
除了联合措施以外，FDIC的独立措施以恢复公众对银行业的信心为主。这一阶段FDIC有两大主要措施，都发生在2008年10月，一是根据《2008紧急经济稳定法案》暂时将FDIC保险覆盖率从每位存款者100000美元提高到250000美元；二是FDIC宣布将实行“临时流动性担保项目”，将美国存款保险的保付对象由定期存款拓展到全部无息存款以及银行发行的债券，缓解了银行流动性危机，发挥了其应尽的保险职能。在金融危机后期非银行机构都参与到这一项目中④。
在处理破产银行方面，FDIC简化抵押贷款账户保险规则，建立了临时西海岸分支办公室，并修订竞拍人资质评估体系，使得更多感兴趣但是没有银行执照的集团可以参与到破产存款机构的拍卖中，以便更快速更便捷地处理倒闭银行。
在监管职能方面，FDIC要求被定义为“存在问题的”受保金融机构定期向存款保险公司汇报特定的关键财务信息，以对银行日常经营行为施行监管。
值得注意的是，这一阶段，FDIC显示了其资本金不充裕的弊端。10月，FDIC实施“恢复计划”，提高对受保银行收取的保费率，以维持自身资产负债表的平衡，并维持1.25的指定储备率。12月，FDIC董事会投票决定，2009年第一季度保费⑤统一提高7个百分点，以弥补更多银行倒闭给FDIC带来的处置成本。
(三)危机修复阶段：处理问题银行与职能扩展
由图3可以看到，进入衰退开始阶段后，银行倒闭数量迅速上升，并在这一阶段处于高位，直到2010年底才呈现下降趋势。在这一阶段，FDIC以处理后续问题机构为主，兼顾刺激经济增长，同时在《多德—弗兰克法案》的指导下进行了职能变革。
1.FDIC处理后续问题机构的措施。
FDIC这方面的措施可以分为以下几个方面：(1)处理倒闭银行；(2)强化银行的日常监管；(3)保护消费者、提供市场信心；(4)平衡自身资产负债表。
在对倒闭银行的处理方面，2009年FDIC先后在1月和8月发布《处理倒闭银行存款账户的最终规定》《倒闭受保存款机构并购政策陈述》，分别对判断倒闭机构保险以及接收目的、平衡存款及其他账户的操作、对并购或投资倒闭银行存款债务感兴趣的投资者竞标成功必备的标准条件等方面提供参考。2010年6月，FDIC在报告中强调将更多使用损失共担协议来解决银行倒闭问题。此外，FDIC新建立了东海岸分支办公室和中西部分支办公室，以更便捷地处理当地的银行倒闭问题。
针对银行中的问题贷款，FDIC与美国财政部共同开展了“遗留贷款项目”，从FDIC受保机构移除问题贷款和其他资产，吸引私人资本购买这些贷款。2009年2月，FDIC完成出售14.5亿美元居民及住户贷款中80％的股份。2010年3月，FDIC向银行、投资基金、保险基金以及养老金等投资者出售来自7家倒闭银行的18亿美元住房抵押贷款支持证券支持的票据。4月，FDIC出售其持有19家倒闭银行转移的特定资产的有限责任公司的权益资产。7月，FDIC销售由16家倒闭银行大约4.7亿美元良好的单亲家庭抵押贷款支持的一部分证券。
在强化银行的日常监管方面，2009年FDIC要求银行注重利率风险和流动性风险管理，并实施了“及时纠正行动”和“避风港计划”。前者限制资本金不足的银行支付的存款利率，阻止此类银行通过支付明显超过现行利率水平的利率寻求更多存款。后者帮助金融机构顺利完成会计准则的变更。
2010年5月，FDIC要求大型复杂金融母公司的子公司的特定受保存款机构向FDIC提交分析、信息以及解决方案，并描述它独立于其母公司并能够有序地得到风险缓解或解决问题的能力。这一措施旨在建立金融机构内部的风险防火墙。同年8月，FDIC要求其监管的银行机构执行并保持自动化透支支付的有效管理。
在保护金融消费者方面，2009年9月，FDIC鼓励倒闭受保机构的并购者分担损失，暂时考虑减少对失业或未充分就业借款人的本息偿还，这将给这些借款人重获充分就业的机会，避免不必要的止赎。
FDIC在处理问题机构的同时还要解决自身资金缺口的先天不足。2009年2月FDIC修改存款保险基金重置计划，向受保机构征收20个基点的特殊保费。5月底，FDIC对受保存款机构实施新的特殊保费评估方法——受保存款机构资产减去一级资本金的5个基点。9月底，FDIC要求受保机构提前支付它们2009年第四季度、2010、2011和2012全年的保费，总计大约450亿美元，同时公告2011年起保费统一上升3个基点，并将重置时限从7年延长到8年。2010年4月，FDIC董事会决定将修改带来集中风险的大型机构的存款保险保费评估体系。10月，FDIC公布一个复杂的长期的存款保险基金计划，以维持正的基金头寸，甚至在经济和信贷周期中出现大额基金损失时保持平稳、可预测的保费费率计算体系。
本阶段初期，FDIC参与宏观审慎监管框架，与其他监管机构实施了一系列联合措施稳定金融市场。2009年2月，FDIC与其他监管机构联合宣布了一套复杂的重建美国金融机构信心以及重启居民和公司信贷的计划。第一，建立一个新的资本金资助项目帮助银行机构有充足的资本应对挑战，同时建立一个更加持久且前瞻的银行资产负债表风险以及潜在资本金需求评估方法；第二，建立一个新的公众—私人投资基金，规模高达5千亿美元，并具备达到1万亿美元的潜力，以刺激金融机构从资产负债表中移除遗留资产，这一基金将公众和私人资本金与政府资助相结合，为银行提供流动性以支持新的借贷；第三，培育一个财政部和联邦储备将现有定期资产支持证券工具扩大至1万亿美元的新方案，减少信用差价并重启证券信用市场；第四，将FDIC的临时流动性担保项目延期至2009年10月底，保证银行将接受的来自存款保险基金的资金有效、合理、负责地利用于发放贷款、股票分红以及高管薪酬。
2.FDIC刺激经济增长的措施。
这一阶段，FDIC通过一系列措施不断鼓励银行等机构向中低收入居民拓展银行服务。2009年5月，FDIC建立为小型社区银行服务的社区银行顾问委员会。6月，监管机构联合要求金融机构考虑向低收入借款者提供低成本教育贷款以满足社区信贷需求。2010年2月，监管机构联合鼓励商业银行向信用良好的小公司借款人发放贷款。5月—8月，FDIC在银行继续进行了始于2008年的安全账户试点项目，并建立了一套可以复制的安全、低成本金融服务模式，旨在向中低收入消费者提供安全、低成本的金融服务。
3.FDIC在《多德—弗兰克法案》指导下改革。
2010年7月的《多德-弗兰克法案》中FDIC的保险覆盖上限由10万美元永久上升至25万美元。此外，还有多项针对FDIC的修订。
针对《多德—弗兰克法案》的修订，FDIC进行了一系列改革。2010年8月，FDIC建立一个新的“综合金融制度办公室”和“存款者和消费者保护分部”。11月，FDIC修改存款保险保费评估规则。第一，依照《多德—弗兰克法案》的要求，将以国内存款为保费评估基础改为以资产为保费评估基础，并相应补充准备金。第二，基于《多德—弗兰克法案》改变大机构的存款保险保费评估体系。12月，FDIC将保险基金的指定储备率设定在估计受保存款的2％水平，并依照《多德—弗兰克法案》第171条和消费者保护法案第171条，设置大型银行机构基于风险的资本金下限，并补充特定准备金。
可见在金融危机的第三阶段，随着新的监管制度安排的推出和美国联邦存款保险公司新政策的推进，其功能在银行保险和银行监管两方面都得到了扩展。
四、结论
综上所述，2008年美国金融危机表明，由于美国监管制度设计所形成的监管领域分割的缺陷，美国联邦存款保险公司并不能预测和防范系统性危机的发生。系统性危机完全超越了FDIC功能的限度。在系统性危机的应对过程中，FDIC只是作为宏观审慎监管框架中的一员，利用其专业优势发挥救助平台的作用，配合其他机构修复危机。危机中FDIC的政策措施，再一次表现出作为安全网的一环，它日常监管的有效性只有在金融体系总体稳定的条件下才能显示出来，这是它在银行监管职能上的限度。一旦系统性危机出现，它便发挥它的保险功能。但是，不管其政策如何转换，都只有在政府的临时救助、《多德—弗兰克法案》等更加全面的政策配合下，才能恢复金融体系的稳定和健康。所以，存款保险制度并不能消灭金融危机，同时也不能单独地承担保证整体金融体系的职责。它的功能主要是利用自身的专业优势在银行体系总体稳定的情况下进行日常监管，并对部分问题银行进行处置。而在系统性风险和金融危机出现后，它的保险功能只有在相关措施的配合下才能发挥作用。总之，存款保险制度要真正发挥它稳定金融体系的功能，必须有相关制度和措施的配合。
注释：
①独立报告是指FDIC单独发布的研究报告，联合报告是指FDIC与其他美国金融监管机构共同发布的报告。
②希望联盟(HOPE NOW Alliance)建立于2007年8月31日，是美国政府、咨询机构、投资者以及借贷者共同努力为无法偿还抵押贷款的房屋所有者提供帮助的组织，其建立是为了应对当时美国银行业居高不下的止赎率。
③图中，“公告总数量”是指当月FDIC网站上的公告总数量，FDIC实施的各类公开行动都通过公告的方式在其网站上发布，因此FDIC网站上的“公告总数量”基本可以反映FDIC每月公开行动的数量。“联合公告”是指FDIC与其他美国金融监管机构联合发布的公告(Joint Release)，主要内容为监管机构联合采取的措施。“处理银行倒闭公告”是指FDIC发布的对倒闭银行处理方式的公告。“宣布新政策的公告”是指FDIC独立采取的不涉及处理倒闭银行方面的行动措施，如对银行实施日常监管、修改存款保险基金保费率等。
④2009年5月21日，通用国际财务服务公司参与此项目，FDIC为通用国际财务服务公司发行的债券提供担保，通用国际财务服务公司为此支付一定费用。
⑤指对银行等机构收取的基于风险的年化评估的保费。
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