公务员激励不相容问题研究，本文主要内容关键词为：公务员论文,不相容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家公务员激励不相容问题的提出
所谓“激励相容”是指群体或组织与其代理人之间利益直接一致。所谓国家公务员激励不相容问题，是指社会或国家作为委托人，公务员作为代理人，二者利益并不直接一致或完全一致，或者说，作为委托人的社会或国家利益的增加或减少一般并不直接影响作为代理人的公务员的利益的增减，当然，这里的利益既包含物质利益，也包含非物质利益。
国家公务员作为有理性的人员受利益驱动的，也就是说他们倾向于采取自己利益或效用最大化的行动。在我们进行制度设计时，如果不解决国家公务员激励不相容问题，就会产生极大负面影响。一个公务员会发现减少工作努力的程度，同时却又可获取全部工资，对于自己是有利的。一个国家，如果有相当比例的公务员处于这种偷懒或者敷衍状态，那么公共物品和服务的提供，在质和量两个方面必然都会大大下降，从而影响到整个经济的发展和社会福利的提高。所以，把激励理论应用于公共政策和公共管理方面，一方面可以最大限度地调动公务员工作积极性；另一方面，正如麦克阿菲和麦克米伦所评估的那样，通过适当的合约安排至少可降低政府成本的8％，有时甚至高达30％。[1]这在我国将是一个惊人的数字。
国家公务员激励不相容问题在实践中有多种不同的表现。表现之一，国家公务员的本职工作是从事社会公共事务而不是他个人的私人事务，公务员工作的直接受益人为其他人而非他本人，他有可能偷懒，浪费和敷衍塞责，从而使工作绩效大大下降。表现之二，在有些时候，下级工作积极性不高，责任心不强，因为有了功劳是上级的，而出现了问题，上级承担主要责任。表现之三，一些重大的行政事务需要行政部门与部门之间共同分担，在部门与部门之间协调时，出现争功诿过现象。表现之四，有些机关有各种“暗补”，但公务员积极性仍然不高，等等。出现这些现象是因为无论公务员绩效好和绩效差，个人工资待遇不会有明显差别，而出现利益或损失的直接承受者是社会或国家，与自己关系不大，即经济学所说的“外部性”：公务员的活动直接给社会其他人带来影响和后果[2]。要克服这种外部性，是很困难的。但正如密尔所说，“公共机构完美的、理想的组织形式是，在其中，工作人员的利益完全与其职责相吻合。虽然根本就没有一种体制会做到这一点，但即使不存在为了这种目的而巧妙设计的体制的情况下，人们仍然还可以有所作为。”[3]因此，公务员个人承担的收益或成本要覆盖他的行动对社会其它人的收益或成本，这是我们设计激励机制的基本原则。
二、国家公务员外在的满足
国家公务员通过工作可以获得的利益按来源不同可划分为两大类：一是外在利益，二是内在利益。在劳动是人谋生的手段的前提下，公务员还必须通过工作获得适当的物质利益以满足生存和发展的需要，大多数公务员可能认为，做好工作并不是最终目的，他们总是希望取得较好工作成效后获得适当的奖酬。如果只要求公务员努力工作而没有相当的物质和精神奖酬，那么，他们的工作积极性一般很难调动，即使调动起来，也难以持久地保持下去。由此可见，公务员工作积极性的高低取决于工作绩效与奖酬之间的关系，好的工作绩效能得到晋职、调资、奖金、上级表扬等等，这些奖酬就是公务员通过工作所获得的外在利益，这种外在利益主要是完成工作后获得的物质利益。
公务员的工作绩效是他们获得外在利益的媒介，也就是说，较好的工作绩效可带来较高的奖酬，而较差的工作绩效则只能带来较低的奖酬。物质利益是激励公务员勤奋工作的重要手段，它不仅能满足公务员及其家庭生活需要，而且也是满足公务员受人尊敬和上进心的心理需求的基本途径之一。公务员物质利益的不断提高，说明他们的职位和社会地位也在提高，从而激励公务员更加兢兢业业地做好本职工作，并且努力提升自身的素质和职业技能，更好地服务于国家和社会。
由于工资是公务员报酬的最大部分，因此许多国家进行改革以提高公务员工资的激励效应。美国等西方国家早在上个世纪70年代开始强调绩效评估，试图建立一个“以结果为本”的公务员体制模式[4]。同时，西方国家还对传统等级化工资制度进行了改革。如美国从1978年开始将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放按照公务员个人工作的实际成效来决定，这一改革被认为是“公务员制度中激励机制的一种革命”。[5]英国从1989年起也实行以绩效工资为主要形式的灵活工资制度。
我国公务员工资的激励较可行的做法是将按劳分配与按绩效分配结合起来，在公务员的每一档工资中加入绩效工资这一栏目。这样，原来公务员的工资由四大块组成，现在改为由五大块组成：公务员工资总额=职务工资+级别工作+绩效工资+基础工资+工龄工资。绩效工资定为多少呢？根据心理学研究成果，绩效工资大致为原工资总额的10％-15％才能发挥较好激励作用。比如，以一个正处级公务员工资来计算，假定他原来四项工资总和为1800元，再加上以10％计的绩效工资180元，这样他的工资总额为1980元。由于每一档工资都要加上绩效工资，这样每一个公务员都有可能通过自己努力，创造良好的工作绩效，从而拿到绩效工资，这样可以大大调动国家公务员，尤其是中、下层公务员的工作积极性。
绩效工资的做法方便可行，一是它计算方便，以原来的工资基数再乘以一个百分比即可，避免大量繁琐的统计工作；第二，在确立某公务员是否可获得绩效工资时，由单位考核小组决定。由于行政机关每个单位原来有现成的考核小组，只须在原来考核的内容上增添一项是否可获得绩效工资，如可获得，则年终一起发放，方便易行。
提高公务员工资、奖金、津贴等外在利益，实际上是将国家公务员的工作绩效同物质报酬相挂钩、高绩效、高报酬；低绩效、低报酬。由于公务员从事公共管理和服务事务，他们绩效的好坏实质上是对社会贡献的大小，或者是对社会利益的增减。这样可以巧妙地将公务员自身利益同社会或国家利益结合起来，较好解决了激励不相容问题。
三、国家公务员内在利益的满足
公务员的内在利益不同于外在利益，它是在工作过程中获得的，也就是说是由工作本身带来的利益。内在利益的最大化有赖于工作本身及工作成果所直接带来的满足感。
公务员的内在利益与物质利益无关，它是一种精神利益或道德利益。也就是说，公务员不是为了金钱而工作，而是为了工作而工作。道德利益与道德满足感有关。道德满足感是人们在道德行为或道德决策中的一个决定性因素。当人的行为的某个因素与他人或者社会的效用相关时，那么该行为就是一个道德行为。国家公务员处理的是社会公共事务，与他人利益和社会利益密切相关，因而公务员的职务行为含有道德因素。所谓道德满足感，指“行为者在作出决策，实际采取直到已经完成某一道德善良行为整个过程中的总体情感。”[7]公务员的道德满足感是贯穿公务员工作全过程的一种总体的、一般的、复合的情感。公务员的道德满足感可以为正值，这是做道德行为时的一种愉悦感，是公务员内在利益的增加；它也可为负值，这时，它是一种道德失落感，一种良心上的负罪感，或一种人格下降的感觉，它是公务员内在利益的减少。
道德满足感是沟通公务员个人利益和社会利益的桥梁。当公务员为公众服务时，他们不仅从个人的角度来考虑，而且也从社会的角度来考虑这一问题。站在个人的立场上，公务员选择对自己具有最高预期利益的行为；站在社会的立场上，行为的准则应该是社会利益最大化。当个人利益和社会利益出现冲突时，公务员的道德满足感就会起作用了。在强列的道德满足感的支持下，公务员会选择一种重视他人或社会利益更甚于个人利益的行为。当然，由道德满足感所产生的道德利益可以弥补公务员其他利益的损失。由于有了道德利益的补偿，公务员自身的复合利益也最大化了，再加上公务员优先考虑的是社会利益，这样就消除了个人利益和社会利益之间的冲突，二者均达到了最大化。这里我们可以很好地理解江泽民同志提出的“以德治国”的重大意义——它有效解决了国家公务人员激励不相容的问题。
如何使国家公务员道德利益最大化呢？道德利益的大小与二个方面的因素有关。一是与公务员对社会的绩效有关。也就是说，当公务员的工作对社会产生较大效益时，公务员的道德满足感很大，他的道德利益也大；当公务员对社会既没有贡献，也没有损害时，他的道德利益为零；当公务员的行为给社会带来了危害时，其道德利益为负值。由此可见，要想使公务员道德利益最大化，必须尽可能提高公务员的工作绩效。适当改变工作的某些特征，扩大和丰富工作内容，使公务员的工作内容多样，赋予他们更多的责任、权限和挑战性是提高公务员工作绩效进而增加公务员内在利益的有效途径。
公务员道德利益大小的第二个相关因素是公务员道德素质水平。如果公务员道德水平很高，那么他就会非常在意对其他人和社会的影响，他就会为做出良好绩效而感到十分高兴，或者为差的绩效而十分难受。如果公务员道德水平很低，意味着他可能麻木不仁，对于他对别人或社会做了好事，还是坏事毫无感受，这样谈不上道德利益，因此，提高公务员道德利益的第二个有效途径是提高国家公务员的道德素质水准。
国家公务员激励不相容问题的实质是社会或国家利益与公务员自身利益不一致、不协调问题。因此解决这一问题根本途径尽可能使二者利益均衡一致，通过适当激励，满足国家公务员的合理要求，使国家公务员利益最大化；这样可以最大限度地调动国家公务员队伍的积极性，有利于公务员取得最佳工作绩效；公务员取得了最佳绩效，可以使整个社会和国家福利也达到最大化；社会和国家福利的提高反过来有利于公务员自身利益进一步提升，从而形成国家公务员利益与整个社会和国家利益共同提高的良性循环。
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