美国的存款保险制度及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,存款论文,保险制度论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前理论界针对我国如何规避银行风险讨论了诸多方法，其中之一就是建立存款保险制度。存款保险制度起源于本世纪30年代的美国。后来，德国、加拿大、日本等国也相继建立了存款保险制度。目前，世界上已有30多个国家建立了存款保险制度。可以说，美国的存款保险制度是世界上最典型的存款保险制度。因此，了解和研究美国存款保险制度的特点，借鉴美国存款保险制度的成功经验，将有助于我国存款保险制度的建立、发展和完善。
一、美国存款保险制度的基本概况
1929—1933年资本主义国家出现了历史上最为严重的经济大危机，美国的经济也遭受了沉重的打击。在金融领域，大批银行纷纷倒闭，存款人利益受到严重损害，社会公众对银行失去了信心。 在此背景下， 1933年美国国会通过《格拉斯—斯蒂格尔法》，建立了美国联邦存款保险公司（简称FDIC），从而开创了世界现代银行存款保险制度的新纪元。
1.机构性质及职能。美国FDIC最初资金来源是由财政部出资一半以上，其余由各联邦储备银行按其1933年年底盈余额的50%认缴的股份，它是一个联邦政府独立的金融管理机构。FDIC最高机构是理事会，下设6个地区分公司。它除了进行存款保险，还具有金融检查、 金融预警的职能，并参与对金融机构的监管工作。其目的是为了建立一个稳健、安全的银行体系，防止个别的银行破产株连其它银行，以稳固公众对银行体系的信心，保护存款者利益。
2.投保方式和承保对象。投保方式一般分强制投保、自愿投保、强制投保和自愿投保相结合三种。美国是采用第三种方式。美国《联邦存款保险法》规定，凡是在联邦政府注册、州注册且为联储会员的银行必须参加FDIC的存款保险，而在各州注册的州银行可自愿参加存款保险，凡自愿参加联邦存款保险的银行，必须提出投保申请，经FDIC审查批准后方可投保。对于外资银行在美机构，则强制其参加存款保险。事实上，由于存款保险制度对金融机构的稳定提供了较大的保险，各州银行一般也都愿意参加存款保险。目前，美国98%以上的商业银行都参加了联邦存款保险。
3.保险标的和最高限额。存款保险标的是指可以获得存款保险的各种类型的存款，包括本币存款和外币存款。大多数国家普遍实行有选择的承保标的，而美国FDIC对投保银行的所有活期存款帐户、定期存款帐户、储蓄存款帐户提供存款保险。西方各国对每个帐户的最高保险额有一个限度。美国FDIC规定每家银行每一帐户的最高保险额为10万美元，即当投保银行破产倒闭时，FDIC对储户存款的最高清偿额以10万美元为限。
4.保险费率。目前，世界各国普遍采用“单一存款保险费率制度”，即对所有承保银行不论其经营风险如何，一律实行同一种费率。随着金融自由化、业务多样化和风险业务的增加，单一存款保险费率制度越来越不适应这种形势的发展。而且，单一存款保险费率制度与银行的经营管理水平、资产的风险变化等毫无相关，这也违背了保险的基本原理。因此，主张实行差别费率的呼声越来越高。美国FDIC研制了一套“与风险联系的保险费率制度”，还用CAMEL的风险评比资料， 实行差别保险费率制度，对高风险放款要求较高费率，以便促进各存款机构提高资本充足率，自觉降低风险资产比率。应该说，差别保险费率制度取代单一保险费率制度将是世界各国存款保险制度的一种发展趋势。
5.保险业务。美国FDIC的业务包括对投保银行的事前风险防范和对破产银行的事后处理。为了加强对投保银行的事前风险防范，FDIC要求各受保银行必须定期向其报送自己的资产负债表、损益表及其他专项业务报表，并无条件接受FDIC的不定期检查。通过检查从中发现问题，然后采取有针对性的措施，力图帮助投保银行摆脱困境。对于那些从事违背安全性原则的业务活动，从事违法活动和违反同其他机关签订的书面协议的银行，FDIC有权取消其保险资格，并对其实行接管、清理，以便将银行风险消灭在萌芽状态，避免银行倒闭事件发生。同时，为了避免由于银行被取消保险资格而引起挤兑或金融恐慌，FDIC对取消保险资格的银行的原有存款仍实行为期两年的存款保险，但对新吸收的存款不提供保险。并且在这两年期间内，FDIC仍有检查、监督其业务经营的权力。
对濒临破产或破产银行的处理：（1 ）对社会影响很大的濒临破产的银行，FDIC帮助其调整经营方向，组织资金运用，甚至通过贷款方式进行资金援助。（2）将濒临破产的规模较大的银行并入实力较强、 经营状况较好的投资银行。通常由FDIC给愿意合并该银行的投资银行提供一定的补助金，从而诱导该银行接收并承担将要倒闭的银行的全部负债。这样做是为了防止由于大银行的倒闭而使很多大的存款人破产从而连累到其他的银行。（3 ）对于那些不适于采取挽救措施或采取挽救措施无效的中小银行，FDIC通过法院宣告其破产，并赔偿最高限额10万美元的存款。（4）通过购买破产银行的股票，接管并改组该银行。 这是极少采取的一种比较严厉的措施。（5）代发企业债券， 保护存款人利益。银行破产往往是由于企业债务没有及时清偿所致。因此，FDIC规定企业作为银行债务人有偿还储户还款的连带责任。一旦银行破产，企业所欠银行资金由存款人继承，其继承方式是FDIC代发企业债券。不过这种方式目前已在实施过程中发展成为存款人向企业参股的方式。
在1930年到1933年间，美国每年有2000 家以上的银行倒闭， 而自1934年到70年代，投保银行宣告破产的每年平均只有十几家。由此可见，存款保险制度对稳定美国银行业的秩序起了十分重要的作用。
二、随着我国金融体制改革的不断深入，建立存款保险制度已显得刻不容缓
1.银行业需要存款保险。目前，我国银行业的资产业务出现了高风险的趋势，存在着不可忽视的危及银行经营安全的问题。一旦经营不善而破产，将直接威胁到存款人的利益，并对整个社会产生连锁性、破坏性影响。因此，我们必须改变过去那种“社会主义国家的银行不会倒闭”的陈旧观念，做到未雨绸缪，及早建立存款保险制度。通过强制各种金融机构参加存款保险，以便使个别银行在竞争中破产倒闭时，力求存款人的利益不受大的损失，尽量避免整个金融体系因受个别银行破产倒闭的株连而出现大的震荡和恐慌，将银行经营失败的社会成本降低到最低限度。
2.日益增长的居民储蓄需要保险。我国城乡居民的储蓄存款一直呈高速增长之势，到1996年末，已突破4万亿元大关。 存款已构成我国金融机构信贷资金的主要来源。储蓄是银行对居民的硬负债，到期必须还本付息，然而，近年来一些金融机构资金周转困难，对于存款人的取款需求勉强应付，这必将导致金融机构存款的波动，对其业务经营活动造成较大的冲击。如果建立了存款保险制度，存款人则不会轻易地大量提取存款，金融机构资金来源的稳定性将得到提高，业务经营活动将能进一步顺利地开展。
3.多元化的金融竞争需要提供安全保护。一方面，随着我国市场经济体制的确立，银行业竞争的格局已经形成，经营的风险也日益加剧。另一方面，随着改革开放的深入发展，我国的金融业还要接受国际竞争的挑战，由此只会加大银行业的风险程度和扩大风险领域，优胜劣汰将在所难免。因此，建立我国存款保险制度已成为十分必要和紧迫的课题。
4.加强金融风险监管需要存款保险。存款保险制度是西方国家风险监管的一个重要的保护性的风险转移及风险吸收监管措施。通过建立存款保险制度，办理存款保险业务，存款保险公司可以规定投保银行的行为准则，并检查其业务活动，审查其财务报表，对经营不善的机构提出警告和制裁，从而促使金融机构按照中央银行的要求安全合法地从事业务经营活动。因此，建立存款保险制度是加强我国金融风险监管的一项重要措施。
5.我国金融运作与国际惯例接轨需要存款保险。随着我国金融体制改革的不断深入，金融业对外开放进一步扩大，为我国商业银行在国外发展提供了良好的机遇。到1995年底，我国国有商业银行和保险公司在境外设立的金融机构已发展到500多家； 外资金融机构在我国设立的各种机构有519家。我国商业银行在国外不断拓展业务， 会遇到要求进行存款保险的问题。同时，进入我国的外资银行为保障其稳健经营，也会向我国提出存款保险的要求。这是我国金融运作与国际惯例接轨的需要，也是一个迫切需要解决的现实问题。
三、借鉴美国经验，结合我国实际，建立适合我国国情的存款保险制度
前文已述及，存款保险制度是一种防止银行倒闭、保护存款者利益、稳定金融体系和秩序的事后补救措施。它具有事前检查和事后监督的双重稳定特征，在加强金融监管、促进公平竞争、保护居民储蓄积极性、完善保险体系等方面都发挥积极作用。但是，存款保险制度也有消极的一面。比如，它所建立的“安全网”会诱导存款者忽视有关金融机构的经营状况和风险，导致所谓的“道德风险”的产生。而且，银行本身在制定经营管理策略时，也倾向于将存款保险制度视为一个依赖因素，使银行敢于为弥补较高的存款成本而在业务活动中冒更大的风险。这样，那些资金实力弱、风险程度高的金融机构往往获益，而那些实力雄厚、经营稳健的银行就会在竞争中受到损害，不利于优胜劣汰。
正因为如此，有些国家一直反对建立存款保险制度。但笔者认为，存款保险制度是有消极影响，但总体来说还是利大于弊，我们不能因为其消极影响而对其全盘否定。美国存款保险制度对美国金融业所起的作用就是一个很好的例证。关键是在制定和实施存款保险制度的过程中，不能完全照搬国外的模式，要从实际出发，结合本国国情，建立一个较为完善的存款保险制度，将其消极影响降到最低限度。
1.目标。我国的存款保险制度，要既保护存款人的利益，又不至于使银行滥用存款保险制度而过度冒险经营，将银行经营失败的社会成本降低到最小限度，促进金融业稳定发展。
2.机构设置。西方各国存款保险机构的类型概括起来有三种：一是政府创办并管理；二是政府和银行共同创办并管理；三是行业性的存款保护体系。考虑到当前财政资金紧张的现实，我国的存款保险机构不宜全部由国家控制。同时，由于这一机构的重要地位，政府又很有必要介入，因此，采用政府和银行共同出资的形式比较合适。机构的设置目前可先在中央银行内附设存款保险公司，业务活动受中央银行的领导和控制。这较适合我国目前的国情。待以后条件成熟后再独立出来，这样有利于金融监管权的集中统一，避免机构重叠、多头管理的现象。
3.投保方式和对象。前文已介绍过，美国FDIC是采取自愿和强制相结合的方式。事实上，在一个真正的市场经济国家，存款保险制度一旦建立，即使是采取自愿的方式，不参加也是不太可能的，特别是一些中小银行，如果不参加存款保险，会使自己在竞争中处于不利的地位。而我国目前尚处于市场经济的初级阶段，居民及银行的风险意识较差，如果采取自愿方式，有些银行可能不愿参加存款保险。而且，在金融体系中占垄断地位的几家国有大银行凭借其所处的特殊地位、实力及竞争优势，为降低其经营成本，也很可能不参加保险。如果这样，建立存款保险制度也就失去了意义。所以，在我国有必要采取强制的手段，所有经营存款业务的金融机构，包括境内的全部本国银行、外资银行及中外合资银行都必须参加存款保险。
4.保险标的和金额。美国FDIC对投保银行的所有银行存款提供保险。而我国银行存款主要是个人储蓄存款和企业存款两部分。目前，我国城乡居民的个人储蓄存款已超过4万亿元人民币， 占银行全部存款的70%以上。个人储蓄存款和企业存款代表着绝大多数存款者的利益，这两部分存款有了保障，就可减轻银行的压力。因此，我国目前的存款保险种类应以个人储蓄存款和企业存款为主，具体包括活期存款帐户、整存整取定期存款帐户、零存整取定期存款帐户、存本取息和整存零取定期存款帐户等。
在保险金额的确定上，我国不宜采用美国的限额方式。因为，限额保险对于限额内的小额存款人十分有利，使其存款100 %都能得到保障。而我国银行存款是以小额的居民个人储蓄为主，如果采用限额方式，可能会导致存款人根本不去关心银行的经营状况。所以，我国应按每个存款人存款额的一定比例给予保险，同时，规定一个最高限额。比例和最高限额可以根据当前的存款分布情况选择较低的水平，以刺激存款者将自己的资金尽可能存入经营状况良好的银行，从而通过存款者对银行的选择促使银行稳健经营。
5.保险费率。投保银行必须向存款保险公司交纳保险费，保险费是按投保银行上一年度的存款额与保险费率的乘积决定的。因此，必须选择适当的保险费率。根据我国国情，初期可以采用比较简单的单一费率，待取得一定经验后再推行差别费率，即根据银行的资本充足率、资产风险、经营状况等设置不同的等级，选择不同的比率，真正体现存款保险作为银行资本的补充抵御风险的特点，并促使受保银行在经营中不去冒更大的风险，否则它将付出更多的保险费作为其高风险经营的代价。考虑到存款保险的特殊性和必要性，在确定存款保险的费率水平时，要避免为减轻银行负担而导致保险费率过低，从而起不到存款保险的真正效果。但也不宜过高。因为我国银行业的收益水平普遍不高，过高的保险费率会加重银行的负担。因此，要参照美国等西方各国制定的保险费率水平，选择合适的保险费率。
6.发挥存款保险公司的监督管理职能。存款保险公司在接受投保业务时，有权拒绝不合条件的保险申请，有权要求受保银行定期填送各种报表及有关资料，有权对受保银行的流动性、安全性及盈利能力进行调查评估，并可根据调查评估结果保留或终止受保银行的保险资格。
7.对破产或濒临破产银行的处理。当受保银行出现头寸赤字，遭遇倒闭时，我国存款保险公司可以借鉴美国经验，将其并入另一家实力雄厚、经营良好的银行，并给予合并行一定的优惠与补贴，这样可以从根本上保护存款人的利益，达到使银行资产优化重组的目的。对那些不适于采取挽救措施或采取挽救措施无效的濒临破产的银行，可依照我国《破产法》和《商业银行法》有关规定让其破产，并对其保险存款进行赔付。