“国家分配论”与国有资本独立营运，本文主要内容关键词为：国有资本论文,分配论文,独立论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国家体改委1997年7 月发布的《关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》指导下，以“国有资产管理委员会——国家经营机构（公司）——国有企业”为框架的国有资本营运体系正逐步构建。但“国家分配论”及其相近的财政“二元论”等财政理论流派却始终否认国资营运的独立性，这种理论认识将影响国有资本营运体系在整个国民经济运行机制中的恰当定位。
一、理论冲突的根本分歧
国有资产管理与国家财政是两个性质不同的经济范畴。国有资产管理是国家以生产资料所有者身份，在社会再生产过程中进行国有资本投入、取得产权投资收益、实现国有资本保值增值的国有资金价值营运活动。国家财政是“以国家为主体的，主要利用价值形式强制地、无偿地参与社会产品或国民收入分配的分配关系”（《坚持、发展“国家分配论”》，邓子基，《财政研究》1997年第1期）。可以看出， 国资管理具有营运性，国家财政具有强制性，经济性质有所不同。
经济性质的不同起源于社会主义的国家具有社会事务管理者和国有资产所有者双重身份，能凭借政治权力和财产权力参与社会产品的分配。但“国家分配论”却坚持国家的双重身份和双重权力集中于财政一身，认为国家财政既是“管理型”的，又是“经营型”的，“公共财政与国资管理这两方面内容仅是财政的两个组成部分，主体是一个，即‘以国家为主体’，本质是相同的，都反映一定的财政分配关系，只是两者有着不同的活动范围，因而不应完全独立起来看待，以免割裂财政的整体性”（《坚持、 发展“国家分配论”》， 邓子基， 《财政研究》1997年第1期）。这样，“财政与国资管理是整体与局部的关系， 是‘主体’与‘两翼’的关系（其中另一翼是税收），三者构成一个完整的财政整体”（《财政与国有资产管理关系之探讨》，邓子基，《国有资产管理》1995年第1期）。
“国家分配论”与国有资本独立营运的根本分歧不在于是否以国家作为经济分配的主体，而在于国家的两种身份和权力是否都应由国家财政来行使和兼任。“国家分配论”认为：“综观几千年的中外财政史，没有任何非财政分配是由国家进行的，也没有任何由国家进行的分配不是财政分配”（《坚持、发展“国家分配论”》，邓子基，《财政研究》1997年第1期）。在他们眼里， 似乎国家只有财政这个唯一的经济分配主体，国家的一切经济分配都是财政分配。那么，国家银行参与社会产品的分配也是财政分配吗？实际上，“国家分配论”所忧虑的是：市场不是万能的，财政从国资管理领域退出后，就无法坚持国家分配，国家就无法干预经济了。他们忽视了这样一种现实：国家干预经济不一定是财政的专利，国有资产管理独立于国家财政之外，同样可以通过国家投资的投向与投量、资本重组、收益分配等经济手段进行的宏观调控，这些手段难道不是国家分配、国家干预吗？坚持国资管理的独立性，并非否认国家分配，而在于改变国有资产产权代表虚拟的局面，落实国有资产的价值经营者。
二、国家财政无法统一国家双重身份的责任要求
国家作为政治权力的代表，要承担三个层次的责任要求：（1 ）保证上层建筑的巩固与发展，即政府生存的要求；（2 ）满足社会福利事业与必要的财政补贴的需要，即社会稳定的要求；（3 ）提供公共设施与基础设施，即为国民经济发展提供基础条件的要求。国家作为财产权力的代表，也要承担三个层次的责任要求：（1 ）监督国资经营者对资产耗费的足额补偿，保证国有资本的保值；（2 ）从资产经营者那里取得产权投资收益，促使国有资本不断增值；（3 ）以资本收益进行再投资，不断壮大国有经济。可见，政权的责任目标是社会效益，财权的责任目标是经济利益，两类目标性质不同，无法同时并重、同时实现，不能由同一部门（如财政）来统一。进一步分析发现，两类责任要求的内部具有主次约束性：社会目标三层责任中，先保证政府生存，再维持社会稳定，还有剩余财力才进行基础建设；经济目标三层责任中，只有资产足额补偿后的余额才能作为投资报酬，有投资报酬才能追加投资、扩大再生产。但是，两类责任不具有交叉约束性，不存在社会目标统驭经济目标的问题，不存在政府生存要求优于国有资产保值要求的问题（除非在战争时期或动乱期间）。否则，还会出现重财政税收收入、轻国有资产保值补偿的现象，各种形式的以税代利行为还会继续存在。
可以说，国家财政与国资管理是政府概念与国家概念之分，政府是统治机构，执行毫无讨价还价余地的刚性权力，国家是经济组织，遵循按资分配的经济规则。显然，国家财政是政府行为，通过统治权力面向全社会整个国民经济收取和运用资金，保证政府生存和社会稳定；国资管理是国家行为，通过财产权力在国有经济内部投放资金和谋取经济利益。政府的行政管理只能指导经济运行，国家的财产管理直接参与经济运行。如果说国资管理是国家财政的组成部分，岂不是国家所有者职能只是政府社会管理者职能的组成部分？把国家税收和国资管理作为国家财政这只大鸟的两翼，似乎很有道理。但是，国家税收涉及国民经济，国资管理涉及国有经济；而且，税收是刚性的，强制交纳而无例外，国有产权收益是弹性的，视国有企业盈利数额和分配政策而定。“两翼”长短范围不同，硬性程度不同，毫不对称，大鸟何以展翅高飞。
三、本金、基金不分是“国家分配论”的根本误区
国民经济的资金按经济性质分为本金和基金两大类：本金是各类经济组织为进行生产经营活动而垫支并周转的经营资金，如企业财务资金、银行信贷资金等；基金是各类行政事业单位为实现其专项职能而筹集与运用的专项资金，如社会保障基金、医疗保健基金等。本金的投入是为了营业活动而垫支，本金的垫支要求足额收回、增值、重新或追加投入，不断循环周转，本金具有有偿性、周转性、增值性等基本特征。基金的投入是为了某种专门用途而消耗，当这种用途被满足或实现后，它就被完全消耗掉了，不存在回收并再投入的问题，基金具有强制性、无偿性、收支一次性等基本特征。本金与基金的经济性质不同，决定了它们的资金管理机制不尽相同。本金是营运资金，用于经济利益目的，采用自负盈亏的管理机制，按投入产出、循环周转方式进行管理。基金是专项资金，用于社会效益目的，采用专收专支的管理机制，按收支平衡、量入为出方式进行管理。
财务的基本元素是本金，财务运作的实质就是垫支本金、收回本金并使本金得到增值。当货币由简单的计量货币转化为垫支货币，即把货币作为商品而转换为本金时，就会产生财务活动和财务关系。国有资本营运要求把资本作为一种商品来经营，是一种本金通过循环周转而保值增值的财务管理。所以，本金的投入由财产所有者进行，国有本金收支形成国有资本营运体系；基金的消耗由行政管理者进行，基金收支形成国家预算管理体系。可见，同一资金不能同时具备本金和基金的性质，不能同时既有偿使用又无偿消耗。把财政作为国家经济分配主体的唯一代表，本金与基金交由同一部门管理，其后果是继续隐含着税利不分，财政性支出与财务性支出相互挤占。国资管理不脱离财政而独立运行，国有经济改革永远还会在放权与集权上兜圈子，无法涉及产权体系的根本改革。“国家分配论”并不否认国资管理部门与国有企业是投资者与被投资者的资本纽带关系，同时给国家财政所下的定义又界定财政具有强制性、无偿性（《坚持、发展“国家分配论”》，邓子基，《财政研究》1997年第1期），再把国资管理纳入财政的帐下， 将会引起性质上的紊乱和自相矛盾。
四、正确认识复式预算的本质
“国家分配论”坚持财政二元性的实践依据是复式预算，这其实是对复式预算基本性质的误解。复式预算由经常性预算和建设性预算组成：经常性预算是一种行政预算，预算收入包括各项税收收入、国家预算调节基金收入等，预算支出包括国家政权建设支出、社会保障支出、非生产性基本建设支出等；建设性预算是一种投资预算，预算收入包括经常性预算结余、专项建设性收入、国企利润收入等，预算支出包括生产性基本建设支出、增补企业资金支出等。正如有些财政理论专家所解释的：“实行复式预算把为政府执行社会职能提供经费的预算作为经常预算支出，用经常收入弥补，保持经常平衡；干预经济支出作为建设性预算，用周转性的收入去弥补”（《财政理论与财政学建设》，刘邦驰、王国清，西南财经大学出版社1996年版，第520页）。显然， 经常性预算具有基金收支性质，用于消耗性目的，属于国家财政收支预算；建设性预算具有本金垫支周转性质，用于投资性目的，属于国家财务投资预算。国家财务投资预算构成复式预算的一翼，但国家财政收支预算并不是复式预算的“主体”，只是复式预算的另一翼。
“国家分配论”的倡导者却误解了复式预算的要求：“建设性预算不能独立于国家财政之外，甚至不能独立于经常性预算之外，建设性预算包括经常性预算结余，没有平衡的经常性预算，就不可能有建设性预算”（《“国家财务独立论”质疑》，李达昌、贾志勇，《财经科学》1992年第2期）。 对此笔者认为：从“建设性预算包括经常性预算结余”得出“没有平衡的经常性预算，就不可能有建设性预算”，再推出“建设性预算不能独立于国家财政之外”的结论，推论在逻辑上是错误的。因为经常性预算结余并非建设性预算收入的唯一来源，也不是主要来源。建设性预算收入的主要来源是企业利润收入，即国家产权投资收益。即使经常性预算不平衡，也会有建设性预算。反之，即使经常性预算支大于收，也不能动用建设性预算收入来弥补。而且，尽管经常性预算支出中也有投资，但只是为国民经济发展提供基础条件的非生产性基本建设，而不具有本金周转的财务投资性质。
目前，建设性预算是由国家财政统管的。这也是“国家分配论”坚持国资管理隶属于国家财政的现实原因。我们认为，经济体制改革所赋予给财政的只是代管、托管建设性预算，这种现状存在的原因是基于国有资本营运体系尚未真正独立，国资中介营运机构是按行业建立的（如国家电力公司），还没有一个专职部门集中各个国资中介营运机构的产权收益并在中介营运机构之间进行再投资。鉴于此，我们建议借鉴国家银行管理体制，设立类似于中央银行职能的国家财务局，集中管理建设性预算收支，将复式预算一分为二，还复式预算本来面目。这样，才能落实国有企业的投资主体，实现“拨改贷”向“贷改投”的转化。
让财政从国有资产管理领域退出，国家财政和国资管理成为两套平行的国家经济管理体系，才能把国有资产产权代表和价值经营者真正落实到国家财务部门，国资营运体系才有真正的独立性。否则，财政还会继续作为国有资产的虚拟产权代表，还会继续出现财政既想行使国家所有权职能，又不愿意对国有企业投资的尴尬局面。
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