行政战略的分析框架及其中国意义，本文主要内容关键词为：中国论文,框架论文,意义论文,战略论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何一个组织要生存和发展下去，都离不开一定的战略。组织依靠战略才能适应不断变化的、动荡的环境，制定面向未来的目标，发挥自身优势，回应环境的挑战。从这方面说，没有战略的组织，就没有未来。行政战略是战略的一种。行政部门采用战略观念和战略思维，实施行政战略，对于增强行政组织的适应性和应变能力，克服自身存在的问题，增强行政管理活动的效能，实现、维护和增进公共利益具有重要意义。
一、行政战略的内涵
“战略”(Strategy)一词原是军事学上的用语，是指“在和平和战争时期，运用全国的力量，通过长期的计划和发展，以达到安全和胜利的目的”①。行政战略是在一个行政系统内为实现行政价值或行政目标而进行的全局性、整体性、宏观性的生存与发展的行政设计。行政战略与行政策略相对而言，后者是为实现行政战略所规范的全局性、整体性、宏观性的行政设计而采取的局部性、具体性、中微观性的行政设计。行政策略服从和服务于行政战略，它关注的是手段和方法的问题，具有灵活性和多变性。但是，行政策略与行政战略的区别不是绝对的和泾渭分明的，而是在一定条件下它们之间可以互相转化的，即在一定范围内的战略问题，在另一个范围内可能变成策略问题。
一般来说，行政战略的内涵可以从以下四个方面来理解：
第一，行政战略是行政系统内部的战略设计。美国行政学家里格斯较早地把系统思维引入行政学研究。他创立了行政生态学，研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”②。在里格斯之前，怀特已经注意到：“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化的影响”③。里格斯进一步发展了怀特的这种思想。里格斯、怀特都主张把行政行为、行政现象放在广阔的社会环境中去观察，以更为宽广的视角去分析行政系统与行政环境之间的交互作用。这显然符合系统论关于系统与环境之间不断地进行物质、能量和信息的交换，以实现动态平衡的观点。新公共管理理论学者承认，行政系统正是出于主动应对不确定的、动态的环境的动机才采用战略思想的。与行政系统的层次性相联系，行政战略也具有层次性。例如，相对于中央政府来说，地方政府是一个个子系统，中央政府各个部门是一个个子系统，地方政府和中央政府各个部门所采用的行政战略是处在中央政府行政战略之下的、较低层次的战略。
第二，行政战略的目的是为了实现行政价值和行政目标。威尔逊指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”④在此后相当长的时期里，追求行政效率成为占主导地位的行政价值。20世纪70年代，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派批评了传统公共行政的“效率至上”倾向，更加关注社会公平。他们的公平观深受罗尔斯的“作为公平的正义”思想的影响。罗尔斯认为，所有的社会基本价值(或基本的善)，包括自由和机会、收入和财富以及自尊的基础，都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益⑤。面对各种冲突的行政价值，行政领导者必须善于从战略的高度上权衡它们，通过行政战略来更好地协调和实现它们。正如有学者指出的：“尽管不同途径的价值和主张是冲突的，但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在”⑥。
第三，行政战略是全局性、整体性和宏观性的行政设计。行政战略关注的是长时段的、面向未来的总体发展问题。行政战略一旦形成，行政部门内外的人力、财力和物力都必须围绕着它进行分配和部署。因此，它与行政组织中的每一个人的利益密切相关。这也是行政战略与行政策略不同的主要方面之一。行政策略仅关注局部的、具体的、浅层次的问题，探讨的是“正确地做事”，而行政战略决定的是基本原则和发展的方向，探讨的是“做正确的事”。同时，行政战略是依靠国家权威做出的。公共部门与私人部门的明显不同在于，公共部门有维护和增进公共利益的义务。公共利益的全局性和整体性必然使行政战略具有同样的特征。因此，行政战略的失败，必然产生重大的甚至是灾难性的后果，造成物质资源的严重浪费，损害行政部门在人民心目中的形象。这就要求行政领导者善于从全局和整体的高度上分析问题。
第四，行政战略的主要内容是维持和推进行政组织的良好生存和发展的宏观战略思路与方法。行政组织必须考虑自己的长远发展目标，制定和实施行政战略，提高公共服务的质量，满足公众多样化的、不断增长的需求，以期更好地克服生存危机。政府治理所面对的环境类似于德罗尔所说的“逆境”。在德罗尔看来，逆境在当今世界上是普遍存在的。它“可能是统治机制中内生的，即政治制度本身特征中固有的；也可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的”⑦。逆境中的行政组织不可能再拘泥于传统的政策教条和政策准则，它必须持续不断地关注内部与外部事态的发展趋势，增强自身的灵活性、能动性和适应性，提高自身竞争力。事实也表明，那些实施行政战略的行政组织，有着更强的生存和发展能力，更多的生存和发展机会。
二、行政战略的类型
从不同的视角看，行政战略可分为下列几个类型：
第一，根据SWOT分析法对组织内外环境进行分析所得出的战略类型即优势—机会(SO)战略、劣势—机会(WO)战略、优势—威胁(ST)战略、劣势—威胁(WT)战略。SWOT分析法是私人部门和公共部门在处理战略问题时最常用的方法之一。这里的S是strength的缩写，指组织内部优势；O是opportunity的缩写，指组织外部环境的机会；W是weakness的缩写，指组织内部劣势；T是threat的缩写，指组织外部环境的威胁。经过SWOT分析之后，通常会形成四种战略类型。优势—机会(SO)战略是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会，它们往往通过采用WO、ST或WT战略而达到能够采用SO战略的状况。劣势—机会(WO)战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用这一战略通常表明，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。优势—威胁(ST)战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。劣势—威胁(WT)战略的目的是在减少内部弱点的同时规避外部环境的防御性战略，它通常为既面对大量外部威胁又具有许多内部弱点、处于不安全和不确定境地的组织所采用⑧。组织采用这四种战略类型的哪一种，通常还与组织的社会责任和基本价值有关。正如拜亚斯所说的：“某些组织极其不愿意承担风险，而另一些组织却好像渴望承担风险。愿承担风险者通常采用进攻性战略，在它们被迫对环境变化做出反应以前就已经做出反应。回避风险者通常采用防御性战略，只能对环境变化做出被动的反应。”⑨
第二，根据行政组织所处的环境类型、采取行动的压力和外部回应度的高低把行政战略分为流浪者战略、造势者战略、支配者战略和共生者战略。这种划分方法是纳特和巴可夫在分析公共部门和第三部门战略类型时提出来的⑩。他们认为，当采取行动的压力低，外部回应度也低时，组织的环境是平静的，因为组织外部的利益相关者采取了逃避的态度。此时，行政部门处于行动要求很少的环境之中，应该采用流浪者战略，即无所作为的战略。当组织处于局部平静的环境之中，采取行动的压力低，而外部回应度高，此时，应该采用造势者战略，即虚张声势，塑造一种氛围，而不采取有实质内容的行动，只要使广大利益相关者相信行政部门已对问题有所重视即可。当外部回应度低，而采取行动的压力高时，行政部门处在骚动的环境之中，此时行政部门应采用支配者战略，即用行动应对快速出现的新需要，在外部利益相关者还没有明白议题究竟对他们意味着什么的情况下就运用强制力确定行动，极少考虑对合法性权威的回应。当外部回应度高，采取行动的压力也高时，行政部门处在动荡的环境之中，此时行政部门应该采用共生者战略。“共生”的意义是指，由于环境处于动荡状态，各种需要变化迅速，必须合作才能对形势做出回应。这种战略要求行政组织将自己的部分功能让给其他组织，成为组织分立的局面。目前，非营利组织参与供给公共产品和处理公共事务，民营企业参与公共服务供给，就是运用共生者战略的结果。
第三，根据制定和实施行政战略的主要行政主体可以将行政战略划分为全国性行政战略、地区性行政战略和部门性行政战略。全国性行政战略一般是中央政府所采用的战略。它关注的是属于全国性的、跨省市、跨部门的社会事务和社会问题。地区性行政战略是地方政府采取的战略，它关注的是一个行政区域内的地方性事务。部门性行政战略是行政职能部门采取的战略，即所谓的“条条”采取的战略，它关注的是特定业务和特定问题的处理。全国性行政战略通常是制定地区性行政战略和部门性行政战略的指导方针。帕金森定律还揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断地增长机构和人员是它的生存本能(11)。按照公共选择学派的说法，官僚制行政部门膨胀动机遵循着这样的公式即“部门规模越大=预算越多=权力越大”。因此，部门性行政战略在制定和执行过程中必须接受监督。
第四，根据行政过程的基本环节可将行政战略区分为行政领导战略、行政组织战略、行政决策战略、行政执行战略和行政控制战略。行政领导战略通常涉及何时集权，何时分权，何时授权，何时委托，如何把对人的关心和对事的关注结合起来，也包括命令、指挥、沟通、协调、控制等方面的战略性设计与艺术性操作。动态意义上的行政组织战略主要有精简战略、重建战略和不断改进战略。精简战略意味着缩减政府规模。重建战略是把竞争机制引入行政组织，对行政部门进行绩效评估，并以此作为调整行政部门组织结构的依据之一。行政决策是行政过程中的核心环节，西蒙和林德布洛姆在前人的基础上分别提出了有限理性决策战略和渐进决策战略，影响很大。西蒙认为，“行政人”在决策过程中搜寻备选方案时应该遵循“令人满意的原则”，而不是“最优原则”，当搜寻到令人满意的方案时即停止搜寻。因为人的理性是有限的。渐进决策战略主张遵循稳中求变、按部就班和积小变为大变的原则，在原有政策进行修修补补的基础上，化量变为质变，以达到实现行政价值的目的。行政执行战略是为了正确贯彻决策方案，使社会发生决策者所期望的变化而采用的战略。通常使用的行政执行战略有动员战略和组织战略。组织战略是一种自上而下的行政执行战略。推行组织战略意味着主要依靠官僚制行政组织来承担行政执行。有学者说的：“西方国家近20多年来的行政改革并不是一种真正意义上的改革，并不是对官僚制的超越。它只不过是沿着官僚制的科学化、技术化的思路强化官僚制的做法”(12)。对于像中国这样的发展中国家来说，完善官僚制仍然是推行组织战略的一个主要方面。行政控制战略是为了防止和纠正实际执行结果与预期决策目标之间的偏差而采用的战略，对于保证决策目标的顺利实现和进一步完善行政决策具有重要作用。针对不同情况，应该交替采用或同时采用预防控制战略、过程控制战略和成果控制战略等行政控制战略。预防控制战略是在行政决策实施的准备阶段采取的，以达到减少偏差，防患于未然的目的。过程控制战略是在行政执行过程，控制者在调查研究的基础上，及时指示下属人员，适时解决所发现的问题。成果控制战略是在制定客观可行的控制标准的基础上，对实际执行的成果进行评判，以达到修正行政决策的目的，因此，成果控制战略又被称为反馈控制战略。
三、行政战略的模型
政治学者艾萨克认为：“模型不同于理论，因为模型不用解释。该观点认为，模型不是指算术式的表示，就是指我们刚才描述过的、在普遍意义上的理想化的或抽象的理论”(13)。可见，理想化和抽象性是模型的重要特点。依据艾萨克的这个观点，我们主要探讨行政战略的三种模型，即行政战略的线性模型、系统模型和过程模型。
(一)行政战略的线性模型
学者钱德勒认为，“战略是对于一个组织的基本的长期的目标的决定，为了实现目标，它包括采取行动和分配必需的资源”(14)。卡非在分析和演绎这个概念的基础上，提出了战略的线性模型(Linear Strategy)。他认为钱德勒的战略定义的核心是计划。在某种意义上，战略甚至是计划的同义词。卡非之所以把这种模型称为“线性模型”，主要是因为他认为，“线性这个术语暗含着涉及计划的一系列的直接的、系统的行动”(15)。图表一说明了线性模型的一些主要方面。
这种模型有几个前提或假设。首先，它假定战略制定者能够获得规划战略所需要的全部知识、经验和信息，并能够对各种备选战略的优劣进行理性排序，以便选择最佳的战略规划。但事实上正像哈耶克所说，“理性不是万能的，假如相信理性能够成为它自己的主人，并能够控制它自己的发展，便有可能摧毁理性”(16)。其次，它认为，“战略制定仅是高层管理人员的事”(17)。上层管理者具有改变组织的能力，组织成员会主动接受他们制定的战略。实践中组织成员不一定会主动接受组织的战略，并为它作贡献。组织应当提供必要的“诱因”以满足组织成员的个人动机和需要，如果组织提供的诱因与组织成员的个人贡献不平衡，组织的生存和发展都会存在问题，遑论组织成员为组织战略的实现作贡献(18)。奥尔森也指出，集团成员不会自动支持团体行动，“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”(19)。针对线性模型的这种缺点，哈特指出，战略制定不仅涉及主管和高层管理人员，而且是整个组织的现象，无论是高层管理人员还是普通的组织成员都在战略制定过程中扮演角色，发挥作用。以前人们通常认为高层管理人员预测组织的发展方向，塑造组织的共同价值观。现在，人们普遍认为组织的每一个成员都要参与战略的制定，参与才能形成义务和责任(20)。这样，他们才能更好地执行战略计划。再次，它假定战略制定者能够对组织环境做出准确预测，组织环境是静态的。事实上组织环境是不断变化的，而且变化具有不确定性，这使得准确预测成为不可能。“(战略计划)发展之相对于相对稳定的年代里，但20世纪80年代中期以后，环境可是变得更加动荡和不确定”(21)。因此，线性模型逐渐受到许多学者的批评，但是它的一些基本分析方法为其他模型所吸收。
(二)行政战略的系统模型
按照贝塔朗菲的说法，所谓系统就是指“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系中的要素集合”(22)。这表明，系统是由各种要素构成的集合体。我们可以把行政战略视为一个系统，它是由一些与环境发生关系的因素所构成的有机体。这里所说的因素主要是指行政战略的主体和行政战略的客体。行政战略的主体是制定和执行战略或参与制定和执行战略的人或机构，包括行政组织、行政领导者、立法机关、政党、利益团体、大众传媒等。行政战略的客体是指战略要解决的问题和战略的作用对象，简单地说就是人(所要发生作用的成员)和事(所要处理的社会事务)。行政战略所要解决的问题是公共问题，即与公共利益相关，已引起社会公众普遍关注且需要行政机关解决的社会问题。战略的作用对象就是目标群体，即受行政战略作用和规范的一部分或全体社会成员。行政战略的环境是直接或间接影响到行政战略产生、存在、发展的一切因素的总和，它与行政战略之间是一种互动关系，包括自然环境、社会环境、政治环境等。行政战略的系统模型就是行政系统各个要素之间的一种系统关系模式。
(三)行政战略的过程模型
这是从动态上来把握行政战略，把它视为一个过程。这种模型认为行政战略包括三个基本环节即战略制定、战略执行和战略评价。战略制定的核心步骤是进行环境分析。“研究战略的一个基本前提是组织与环境之间的不可分离性”(23)，组织用战略处理变化的环境，因为变化导致环境与组织之间发生新的关系。尽管人们对战略的含义会有不同理解，但人们普遍认为，战略对于组织应对环境变化具有重要作用。“对于营利组织和非营利组织来说，战略观念对于它们在实现目标过程怎样处理与环境之间的关系有重要价值”(24)。通过环境分析，组织决定与其环境相匹配的战略类型。行政战略执行就是通过调整组织结构，部署和分配人、财、物等组织资源，塑造组织文化等方式来把行政战略付诸实施。行政战略评价是对行政战略的执行结果进行绩效评估，评价它是否实现或在多大程度上实现了战略目标。行政战略的评价结果通常是对有关人员进行奖惩的依据，并为下一轮行政战略的制定反馈了重要信息。
四、目前中国行政战略中存在的问题与解决方法
英国学者密尔说过：“在每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的；个人的希望和恐惧主要是指向它的，政府的好处，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里的。”(25)当前中国的行政战略中还存在一些问题和不足，这些问题和不足影响了政府职能的发挥乃至行政价值的实现。在此，我们提出解决这些问题的主要思路与方法。
图表三 行政战略过程模型概貌
第一，行政战略的价值导向和目标规范有偏差，没有很好地将政治与行政协调与融合起来。行政战略是一种新的理念。受传统的政治与行政二分法的影响，在相当长的时期里，战略理论一直处在行政部门之外。古德诺说：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”(26)。19世纪末期的政治学家密尔、宪法学家白芝浩都持同样的观点。实际上，政治与行政二分有着很大的局限性。正如阿尔蒙德所看到的，行政机关不仅参与政策制定，而且在某些条件下，还左右着决策。政府事务日益增长的专业化和技术化倾向，使政治机构的决策者束手无策，他们不得不假手行政官僚。作为政治机构的议会同决策有某种关系；但这很少是一种实质性的关系，相反，“现代政治体系本质上是‘官僚化’的——以‘文官统治’为其特征的”(27)。20世纪80年代，新公共管理运动兴起后，政治与行政二分法受到强烈批评。新公共管理理论家指责传统公共行政专注于内部管理和日常管理，只关注过程、程序和机构，而对行政组织的外部环境、组织的目标和未来发展关注不够。应该说，这种批评是有道理的。
在中国，十年“文革”把行政变成政治的附庸和婢女。改革开放后，这种局面得到了很大改观。但是，由于历史惯性的作用，部分行政机关还是习惯于被动地执行政治部门制定的政策，抵制新理念的传播，把行政战略看做是可有可无的东西(即以政治目标简单地取代行政战略)，或者是一种装饰品，不能在工作中开拓新局面。事实上，行政战略是将政治意志转变为行政行为的一种中介：一方面，行政战略应当或必须贯彻政治意志的价值取向和战略意图，但又不是直接的政治意志；另一方面，行政战略又是微观的行政行为的宏观指导性方针和政策，它不是行政行为本身。如果行政部门能够更加重视行政战略，更好地把行政与政治协调起来的话，我们将会得到一个更具有回应性、更具有效率和效能的政府。
第二，行政战略的制定缺乏足够的动力。个别行政部门不能够主动、积极地制定行政战略。奥斯本说：“许多人认为政府简直可以‘像企业那样来运作’，他们也许会以为我们的意思也是如此，那就弄错了”(28)。竞争通常是行政部门采用行政战略的重要原因，“战略形成的本质，本来就是为了应付竞争所需”(29)。那些远离竞争机制的行政部门往往没有采用行政战略的动力。当前和今后相当长的时期里，我们在积极引入竞争机制和完善政府绩效评估机制的同时，要进一步加强和改善行政监督，依靠行政系统自律和外部监督来增强行政部门采用行政战略的动力。在可能的条件下，中央政府应出台关于行政战略的原则性指导意见，督促各级行政部门积极采用行政战略，并树立采用行政战略的典型，作为其他行政部门学习的榜样。另外，要积极利用各种外部监督方式，如新闻舆论监督、公众监督，在要求行政部门政务公开、透明行政的同时，要求行政部门把行政战略作为它们正确行使权力，向公众提供令人满意的服务的重要保障。
第三，行政战略缺乏长远性、全局性。长远性全局性是行政战略的内在本质，在现实的行政实践中，我们发现，少数行政领导也喜欢谈论行政战略，强调行政战略的重要性。但是，他们通常只考虑眼前利益和短期目标，特别是他们任期之内的事，至于任期结束之后的事，则一概置之不理。许多急功近利的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”、“献礼工程”，都是这种短视效应的具体体现。这些工程通常不进行成本收益分析，不能解决民众最迫切需要解决的实际问题，结果只能是劳民伤财，浪费了大量的社会资源，违背了可持续发展的基本要求。同样重要的是，有些行政部门的领导人更换后，行政战略也紧跟着被改变，导致各种行政战略像走马观花一样频频登场，失去了起码的稳定性。所以说，个别行政领导者推行的缺乏长远性、全局性的行政战略是不符合行政战略的本质要求的。目前，党中央提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，为我们解决此类问题提出了指导思想。行政领导者要按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观和权力观。特别重要的是，要建立科学合理的政绩考核体系。
第四，个别行政领导者缺乏战略思维。在现实生活中，个别行政领导者沉湎于具体的行政事务，把主要精力都花在了细枝末节问题的解决上。为了更好地推行行政战略，他们必须善于转变思维方式，开发和培育战略思维。首先，他们要提高授权于下属的能力，树立授权于下属的意识。其次，他们要对国际国内形势有深刻的把握。当前，国际国内形势变化迅速，挑战和机遇并存，只有明了国际国内形势，才能切实提高对全面建设小康社会过程出现的重大问题的战略思维能力和超前认识水平，抓住形势变化带来的战略机遇，更加主动地走向外部世界，推动本地区、本部门的发展。再次，他们要处理好全局与局部的关系。行政领导者要有全局观念，要善于站在全局的高度分析问题。另一方面，局部问题解决不好，又会制约全局性问题的解决，影响全局的发展，因此，行政领导者又要统筹兼顾。最后，他们要放弃做“太平官”的旧观念，把主要时间和精力用在抓关系到老百姓切身利益的重点、难点问题上，培养做大事、做好事的魄力和勇气，而不是把个人的利害得失摆在首要地位。
第五，行政战略的内容有时并没有围绕行政系统的生存与发展来展开，相反，有的地区、有的部门的行政战略的内容有时还有害于行政系统的生存与发展。有的行政部门在制定行政战略时惟长官意志是从，完全依据上级领导的注意力来制定行政战略，把上级领导的意志作为制定行政战略的出发点和着眼点。有的行政部门好大喜功，制定的行政战略目标脱离实际，离现实太高、太远，根本没有实现的可能性，不过是一种战略狂想和乌托邦。还有些行政部门在制定行政战略时一味跟风，看到别的部门采用某种战略取得了成功，或者某种战略较为时髦，就不顾现实情况，不分析自身的特点，盲目采用这种行政战略。结果，不仅不能发挥自身的优势和特色，反而丧失了自身的优势。所有这些都导致资源的严重浪费，损害了行政系统的公信力，使行政系统丧失了自身的竞争力，进而危害了行政系统的生存和发展。我们认为，行政战略的制定必须在广泛调查研究的基础上进行。同时，要充分发挥行政系统自身的核心竞争力。每一个地区、部门都有自己的资源优势、人才优势，甚至是管理优势。行政战略只有发挥这些优势，扬长避短，才能增强行政系统的生存能力。此外，在制定行政战略过程中要充分发挥“外脑”的作用，鼓励专家、学者积极建言献策，为实现行政战略制定的科学化和民主化创造条件。
第六，行政战略的执行力度不够。行政战略执行是实现行政战略目标的一个关键环节，行政战略决策的好坏及其到底符不符合人民群众的意愿要靠它来检验。有些行政部门把行政战略制定与行政战略执行截然分开，习惯于把已经制定的行政战略束之高阁。之所以出现这种“纸上谈兵”的局面，部分原因是行政领导者缺乏实施行政战略的魄力，一遇到困难和障碍就放弃推行战略。由于行政战略涉及许多人的利益，那些自身利益受到不利影响的社会群体，通常会采取消极抵制或消极等待的态度，因此出现困难或障碍是必然的现象。有些行政部门依靠“旧人办新政”，即依靠旧人、旧体制来执行新的行政战略，通常使行政战略的执行出现扭曲和变形。为此，我们要提高行政战略制定的质量。在制定行政战略时，就要考虑到它在执行中会面临的问题，充分论证它的可行性，把方方面面的利益协调好。行政战略制定者在维护全局利益的同时，要尽可能地照顾各部门的利益，最大限度地化解行政战略在执行中的阻力。更为重要的是，要建立行政战略执行责任追究制度。发现一起，查处一起，坚决把“半拉子”现象杜绝掉。
美国学者布拉逊指出：“如果他们的组织将实现其使命，执行他们的命令，并在未来的几年内使他们的机构获得公众的满意，公共部门的领导者和管理者必须是有效的战略家。这些领导者和管理者需要在他们所控制的领域里有尽可能的自行处理权，他们需要制定有效的战略应对已变化的和正在变化中的环境，并且需要为他们的决策制定一个连贯的并有防御性的基础”(30)。这句话启示我们，确立合理的、可行的行政战略是十分重要的。中国各级政府应该积极克服行政战略中存在的问题和缺点，把行政战略摆在更加突出的位置，不断提高治理水平和服务能力，以期为中国特色社会主义建设作出更大的贡献。
注释：
①Henry Mintzberg,Patterns in Strategy Formation,Management Science,Vol.24,pp.934～948.No.9.(May,1978).
②转引自彭文贤：《行政生态学》，第19页，中国台湾三民书局，1988年版。
③怀特：《行政学概论》，第8页，商务印书馆，1940年版。
④威尔逊：《行政学研究》，《国外政治学》，1987年第6期。
⑤约翰·罗尔斯：《正义论》，第7页，中国社会科学出版社，1988年版。
⑥戴维·H·罗森布罗姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，第9页，中国人民大学出版社，2002年版。
⑦叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，第20页，上海远东出版社，1992年版。
⑧张成福等：《公共管理学》，第84～85页，中国人民大学出版社,2001年版。
⑨L·L·拜亚斯：《战略管理：规划与实施——概念和案例》，第126页，机械工业出版社，1988年版。
⑩保罗·C·纳特等著：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，第72～81页，中国人民大学出版社,2001年版。
(11)参见诺斯古德·帕金森：《官场病：帕金森定律》，三联书店，1982年版。
(12)张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，第176页，中国人民大学出版社,2002年版。
(13)艾伦·C·艾萨克：《政治学：范围与方法》，第207～208页，浙江人民出版社，1987年版。
(14)A.D.Jr.Chandler,Strategy and Structure,p.13,Cambridge,MA:MIT Press,1962.
(15)Ellen Earle Chaffee,Three Models of Strategy,The Academy of Management Review,pp.89～98,Vol.10,No.1.(Jan.,1985).
(16)弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，第105页，中国社会科学出版社，1999年版。
(17)K.Andrews,ne Concept of Strategy.Homewood,IL:Irwin,1971.
(18)C·I·巴纳德：《经理人员的职能》，中国社会科学出版社，1997年版。
(19)曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，第41页，上海三联书店、上海人民出版社，1995年版。
(20)Stuart L.Hart,An Integrative Framework for Strategy-Making Processes,The Academy of Management Review,Vol.17,pp.327～351,No.2.(Apr.,1992).
(21)Sylvia Horton & David Farnham,Public Management in Britain.p.65,London:Macmillan Ltd,1999.
(22)冯·贝塔朗菲：《一般系统论：基础、发展和应用》，第240页，清华大学出版社，1987年版。
(23)E.R.Biggadike,The Contributions of Marketing to Strategic Management,Academy of Management Review,pp.621～632,Vol.6,1981.
(24)L.J.Bourgeois,III,Strategy and Environment:A Conceptual Integration,Academy of Management Review,pp.25～39,Vol .5,1980.
(25)L.J.Bourgeois,III,Strategy and Environment:A Conceptual Integration,Academy of Management Review,pp.25～39,Vol.5,1980.
(26)古德诺：《政治与行政》，第14页，华夏出版社，1987年版。
(27)加布里埃尔·A·阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程与政策》，第324～325页，上海译文出版社，1987年版。
(28)戴维·奥斯本等：《改革政府》，第21页，上海译文出版社，1996年版。
(29)迈克尔·波特：《竞争论》，第4页，中信出版社，2003年版。
(30)John.M.Bryson,Strategic Planning for Public and Nonprofit Organization.p.1,San Francisco:Jossey Bass,1996.
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