长江三角洲新型城镇化发展问题与态势的判断，本文主要内容关键词为：长江论文,态势论文,城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.11821/dlyj201503001 修订日期：2015-01-08 1 引言 长江三角洲地区是中国经济最发达、人口最密集的地区，以世界城市群为标杆，城镇化水平已达到70%左右。当前城镇化形态和格局既受到现有城乡制度塑造影响，同时又面临着全球化深入发展及区域关系重组、国家经济社会转型等机遇和挑战，以及人口资源环境瓶颈趋大等压力，因而必然呈现新的发展特征[1]。研究城镇化新特点和地理新格局，有助于深化城镇化的研究理论，并为新型城镇化的发展路径提供科学依据。 最初地理学关于城镇化的研究集中在城镇化推拉力、城镇化空间格局、城市规模等级、城镇化模式与道路等方面。从农村剩余劳动力转移的推动力和过程研究中，提出了自下而上和自上而下的城镇化模式，体现了农村改革及农业发展的推力与城市工业化的拉力对城镇化的作用，成为1990年代地理学对城镇化研究的较大贡献[2，3]，其中农村人口去向以及大中小城市规模讨论也是当时的热点[4]。2000年代以来经济学界开始关注城镇化，强调了城镇化功能及其产业发展的载体[6，7]。过去10余年里，人文地理界就中国城镇化是否冒进及其健康发展开展了大讨论，对中国城镇化问题研究和重大决策转变起到了实质性影响[8-11]。随着研究深入，可以看出城镇化是人类利用自然资源和环境，推进农业现代化和工业现代化发展带来的人口、用地及产业在城乡空间格局的变化过程[12]。城镇化的发展，需要一定的就业岗位(产业)、城镇土地空间(建设用地指标)以及各类公用设施(财政投入)的支撑，能够产生人口增加和产业集聚带来的规模收益和市场效应。因而，对城镇化发展态势的分析，宜从人口、土地和产业等单要素维度及其之间的相互关联性来综合分析。 长江三角洲全球化和工业化进程不断加快，大量开发区和新区建设，世界工厂兴起，农村空间及人口日益减少，大量外来人口涌入成为农民工，带来了城镇化快速发展及其伴生问题：人口集聚带来了城市繁荣和市场集聚的效应，促进了内需及消费[13]；城乡二元格局中城市人口也出现了本地户籍人口与外来非户籍人口的二元格局，其根本差异在于是否享受城市教育等方面的公共福利[14]。城市用地蔓延，导致能源水土资源紧张、环境污染、生态退化等问题频发，不可持续性成为制约城镇化的重要方面。 当前，面临外部全球化的标杆力量和内部矛盾交织迫切，长三角进入一体化的转型发展期，也使城镇化特征和格局发生了新的变化[15]。拟分析长江三角洲地区的城镇人口和土地利用变化以及产业功能演化态势，研判未来城镇化发展的新动向，进而提出相应的发展路径与制度建议。本文最初动议是应国家发展和改革委员会要求，为编制《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》服务，相关内容也可以为各地落实规划提供参考。研究范围为长江三角洲核心区(简称“长三角”)，是国家级优化开发区域，包括上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州，共16个城市，面积11.5万
。 2 城镇人口流动与用地变化及经济增长状况
图1 1980-2011年长三角人口总量及增速变化图 Fig.1 The change of total population and growth rate in Yangtze River Delta during 1980-2011 2.1 人口流动格局 人口增长及城镇化速度趋缓，这是2010年后的人口新常态[16]。从增长过程来看，1980年代乡镇工业化快速发展以及知青回城，推动人口进入增长高峰，人口增长了1200万。1990年代浦东开发开放和开放型经济发展带来外来人口大量涌入，2000年开始人口再次进入增长高峰，2010年人口增速达到顶峰。2011年开始，人口增速开始放缓，常住人口10856万，比1982年增长了50%，外来人口增速则仅为2010年的5%，常住人口总量仅略有增加(图1①)。区域增长也是不平衡的，2000年以来增长的2000多万人，有4/5分布在上海、南京、杭州、宁波、苏州、无锡等沪宁、沪杭甬沿线城市，而在苏中沿江以及浙江部分县市出现了负增长。 2011年，长三角城镇人口7673万人，城镇化率达到71%，低于珠三角城市群12个百分点，高出京津冀都市圈近13个百分点。2000-2010年间城镇化率以每年近2个百分点的速度上升。外来人口，大量增加了城镇化率的分子，对城镇化率有最直接的贡献，城镇常住人口中约20%的人口没有本地户籍，真正拥有户籍的人口城镇化不到50%。外来人口比较集中的城市是上海、苏州、无锡、宁波、嘉兴等。 2.2 建设用地格局 建设用地扩张依然较快，连绵态势日益明显。1985-1995年年均增长200
左右，增长主要集中在沪宁、沿江以及杭甬市区。1995-2005年年均增长规模达到1023
，集中在苏中沿江、苏锡常以及宁杭甬市区等。2005-2010年随着土地政策宏观调控，建设用地年均增长约800
，略有放缓，集中在各省辖市市区。2010年建设用地总面积达23525
，比1985年增长了225%，开发强度达到20.5%。 16个城市建成区2010年总面积3836
，比1995年(1316
)增加2倍。县级市建成区2010年总面积1215
，比1995年(633
)增加约1倍。其中，城市建成区1995-2000年年均增加94
，约60%的增量集中在上海、杭州、南京三市，以居住用地及城市绿地增加为主；2000-2010年增加2050
以工业和居住用地扩张最多。2011年除上海外的15个城市建成区的居住用地约占29%，工业用地约占27%。其中，苏州、宁波等城市工业用地比重超过35%。县级城市建成区的居住用地约占30%多，工业用地约占25%左右(表1②)。 2.3 经济及产业格局 经济密度不断增强，城市间制造与服务分工更鲜明。虽然1988-1995年间GDP年均增速高达22.1%，1996-2005年回落为15.6%，2006-2012年降至10.5%，经济密度仍不断增强，2010年地均GDP与人均GDP分别达3.7亿元/
和65663元/人，约为2005年的1.5倍和1.6倍，经济高密度区域集中在沪宁和沪杭甬沿线、沿江和沿湾地区(图2)。2012年，地区生产总值达89437亿元，为1987年的31.7倍。
产业结构服务化明显，2012年服务业增加值占GDP的比重达到47.9%，较2005年提高6.6个百分点。其中，上海基本形成了以服务经济为主的产业结构，其服务业增加值占比从50.3%上升到60.3%，但同时经济增速略有放缓，GDP占长三角的比重从27.7%下降到22.2%。沪宁杭甬发展带初步完成了向服务经济的转型，其服务业增加值占GDP的比重从44.5%上升到52.3%，GDP占长三角总量维持在63.5%以上；沿海、沿江和沿湾发展带仍以第二产业为主，第二产业增加值占GDP的比重分别达到52.2%、54.6%和49.8%，沿海发展带GDP占长三角比重从12.8%下降到12.4%，沿江发展带GDP占长三角的比重从19.3%上升到23.2%，而沿湾发展带GDP占长三角的比重维持在12.7%左右；沿宁湖杭发展带服务业增加值占GDP的比重从41.5%上升到50.4%，呈现向服务经济转型的态势，同时GDP占长三角的比重从17.7%上升到19.5%。
图2 2000年和2011年长三角人均GDP空间分布 Fig.2 Distribution of GDP per capita in Yangtze River Delta in 2000 and 2011 3 城镇化发展问题与态势判断 把脉长三角快速城镇化进程的状况，进而客观判断其发展态势和存在问题，澄清认识，是科学合理调控城镇化发展的前提和基础。通过人口、土地和产业的关联，可以深入剖析长三角城镇化发展过程中争议较大的若干态势问题。 3.1 工业化超前还是滞后于城镇化 长三角城镇化水平已经超过70%，可以说已扭转了1980-1990年代城镇化滞后状况。按照西方发达国家历程，城镇化水平达到70%时，服务业增加值占比普遍在60%以上[17]。长三角当前的状况是，服务业增加值占GDP比重不到50%，工业增加值占比依然高达45%。 按照长三角人口及就业与产业的关联分析来看，由于制造业劳动生产率不断提升，资本和技术密集程度不断提高，就业吸纳力下降，长三角亿元二产增加值吸纳劳动力的人数从2000年的超过1500人下降到2010年的不到700人；加上产能过剩和产出效率下降，工业化发展在2000年代带来的城镇人口就业和财政的红利不断丧失，同时服务业发展滞后，生产性服务业发展不上去，生活性服务业发展落后，就业人口比重不到41%，这是外来人口增长开始减少的主因。产业增长乏力，带来就业岗位增加有限和城市公共财政紧张，表示工业化对城镇化的支撑力也在弱化。 另一方面，从人口和土地分布关联看，各城市因土地财政的需求大量扩展建设用地，发展住宅房地产，农村撤并又带来住宅安置补偿，在外来人口增速下降的背景下开始出现住房供过于求，出现了一批空城、鬼城，反而呈现城镇化过度虚华的状况。由此产业发展带来的就业乏力，成为约束城镇化数量扩展和质量提升的根本因素。若过度追求城镇化的数量增加，过度推进城镇化的规模扩张，则有可能因失业和公共服务的过度负担，导致城镇化超前于工业化，而陷入城市病突出等“中等收入陷阱”。推进在地城镇化的质量提高，强化产业的竞争力，尤其是就业和财富创造能力，使城镇化与工业化、农业现代化相互协调，是长三角新型城镇化的重要任务。对产业的发展，则不要过度关注是否高端，而更注重其适应性和实效，对就业的贡献、对财富贡献以及对资源环境的减负，应是产业是否优良的考量标准。 3.2 土地城镇化是否超前于人口城镇化
图3 2000-2010年江苏8市城镇建设用地增速与城镇人口增速 Fig.3 The growth rate of urban construction land and population of 8 cities in Jiangsu Province from 2000 to 2010 陆大道院士曾指出，在中国城镇化发展过程中，与“人口城镇化”出现大量水分因而城镇化发展质量差形成鲜明对比的是“土地城镇化”的速度过快，城镇发展空间严重失控，这是“冒进式”城镇化的重要表现之一[8]。从建设用地与人口的增长速度比较来看，2011年江苏8市城镇人口年均增速为4.3%，远低于城镇建设用地年均增速(16.0%)(图3)。建设用地总体上呈现蔓延扩张态势，城市蔓延几乎是所有城镇化发展过程中的副产品，英国为避免此类问题，提出了建设新城和绿带的设想[18]。而长三角地区的城市也无一例外提出建设新城的设想，沿交通轴线以飞地模式建设一批新城区和工业园区，但是老城与新城之间的绿带往往没有规划或即便规划了也保不住，建设用地沿中心城区不断蔓延和填充，进而呈现出新旧建设空间的连绵之势。同时，新建的各类工业园区和新城的就业岗位和相关配套完善需要一个较长过程，客观上短期内难以吸引人口进入，产城融合尚待时日；加上中心城区的建设控制边界较为模糊，低成本蔓延现象突出，使大量人口难以疏解到新城新区。新城新区人口增长趋缓，造成人口城镇化滞后于土地城镇化。 土地城镇化的状况，固然与中国土地财政作为推动城镇化发展的资本动力有关。土地财政催化了城镇化和工业化的快速推进，同时也带来了自然资源环境大量占用和房地产金融风险的加剧，进而影响城镇化的可持续发展[19]。在当前土地财政体制短期内无法或没有改变的状况下，强制性控制开发强度和城市增长边界，是提升城镇化效率，规避土地财政负效应的迫切需要。在上海、苏南以及杭州等地区，实施建设用地减量化的策略，则是势在必行。 3.3 城市外来及农村半城镇化人口，进城市民化吗 从户籍城镇人口与常住人口的关系看，长三角常住人口中约25%的人口没有本地户籍，同时还有30%的农村人口，全区约有一半人口不能完全享受城镇化福利，使得城镇化存在城与乡之间、城市内部本地与外地人口之间双重二元结构。外来人口的收入、公共服务等状况有所改善，但在政治权利、经济生活、文化素质等方面与当地居民存在较大差距，在选举权、被选举权和社会管理等方面的参与机会较少，在子女教育、就业、医疗等方面享受市民待遇比重较低，如上海700万持临时居住证的流动人口中参保率仅为35.8%，且农民工无法参加失业和生育保险及享受廉租房、经适房等政策。鼓励外来人口市民化是本次新型城镇化战略的重中之重。 然而未来推动外来及农村人口市民化，仍然面临着就业岗位不足、公共财力有限、生活空间受挤压和现有城乡分割制度等问题的制约。劳动密集型产业的减少和服务经济的不发达，就业岗位增长放缓；以产业工人为主的外来人口收入不高，缺乏转变为市民的经济能力；教育程度和职业技能不足等，均成为阻碍外来人口长期稳定就业的重要原因。南京仅有30%左右的流动人口能够在城市长期稳定就业③。而且，城市大量低成本生活空间被更新改造，低成本生活空间越来越少；现有城乡分割制度下，虽有土地换社保等手段，农民放弃土地转为市民的意愿仍然不强，等等。为此，在今后相当长的时间内，半城镇化的状态会长期存在。 应该来说，市民化的真正内涵，是无论在城市和乡村，都享受城乡一体化的市民待遇，而不是说农村人口挤进城市、享受城市待遇才叫市民化。在城市努力吸引人口市民化的进程中，半城镇化人口游移于农村和城市之间，过着半城半乡的生活，可能逐步成为农村生活的新常态，也是值得关注和研究的。所谓半城半乡的生活，在农忙时候从事农业生产，解决农村劳动力不足和老龄女性化的矛盾，耕耘着土地、自然以及人与人之间的关系，同时也可以从事自己热爱的城市工作，更积极地与社会保持联系，使每个人的特质专长得到发挥和实践，从而也另辟蹊径，解决城市的就业压力问题。因此，政府对市民化问题，需要更多地关注到本源，关注人的发展，而不是拘泥和纠结于这些人是在农村还是在城市。 3.4 随着乡村空间不断萎缩，乡村是消亡还是复兴 从城乡格局的演变来看，乡村一直处于被挤压的状态。2005-2011年间，长三角超过1/5的乡村已经消亡，2011年江浙沪村民委员会较2000年减少了41.03%，其中江苏减少了52.92%，浙江减少了31.84%，上海减少了38.58%。乡村消亡客观上一方面是由于大量农村青壮年人口外流和乡村城镇化，乡村人口一直是处于流出而非流入的状态，另一方面是村庄复垦和土地开发相结合的城乡建设用地挂钩制度以及撤村并镇等行政手段的强力推动，土地被城镇发展征用。村庄整体拆迁，农民“被上楼”，乡村空间快速萎缩，使得乡村农业生产、生态服务和文化传承功能遭受不同程度的破坏，发展活力不足。2000-2011年粮食和油料产量分别下降了12.4%和41.4%。同时还有部分乡村兴办污染工业，直接破坏农村生态环境，乡村作为城镇污染消纳和休闲空间的功能大幅减弱；以城镇规划和建设方式改造乡村，也使乡村呈现“城不城、乡不乡”的特点，乡村特色逐渐丧失。 长三角的乡村有没有存在的必要？法国著名社会学家孟德拉斯认为随着现代化进程的推进，传统意义上的自给自足的农民已经不存在了，在农村从事家庭经营的农业劳动者从本质上说已属于一种“企业”[20]。但孟德拉斯所说的“农民的终结”，并不是“农业的终结”或“乡村生活的终结”，而是传统意义的“小农的终结”。发达工业国家的农业从业者，在生产方式和生活方式上都发生了巨大变化，但是无论社会怎样发展，农民也不会无限地减少，农业劳动者仍然是整个社会中一个不可或缺的重要社会群体。只要存在着粮食和农产品生产需要，存在着地理文化治理体系方面的支持，农业和农民村庄就有继续存在的必要。长三角大部分地区自古以来就是鱼米之乡，仍负有保护大量基本农田的重任，尤其从长三角自身生态平衡角度以及农村社区特有村情看，农业不能消亡，乡村不会消亡，也不应消亡，乡村的空间和功能重塑及复兴，无疑成为极具挑战性的命题。 未来乡村转型的方向，在于提升乡村的价值，通过绿色农业生产并向二、三产业链延伸，提升农业的价值，通过对村民的引导、培训和教育，提升村民的素质，通过环境宜居性改造，提升村庄的价值，使乡村能够拥有与城市竞争的独特资源和特质。为此，积极开展乡村经济创意策划和运作探索实验，发展利用原乡自然文化景观及资源、鼓励乡村百姓参与、通过交流体验而得到乐趣知识的农村休闲产业，鼓励农村人口在地就业，探索保留传统农村特色的住居、公用设施改造，避免乡村过度衰弱和农村环境破坏。为此，政府力量应当着力于保护传统农村和农业，帮助引导村民走向可持续生态农村的发展道路，最终使农业真正成为与工业、服务业平等的行业，村民具有与城市市民同等的能力和自信，真正实现内在的城乡一体化。 3.5 城镇化发展粗放还是集约 从人口、用地增长与资源环境消耗的关系看，工业化和城镇化在推动经济社会发展和人口规模扩张的同时，必然带来资源消耗和污染排放。2005-2010年间每增加一个人口，就要新增用水量610m[3]、能耗16.8 t标准煤和城乡建设用地250 m[2]；每增加1万元工业增加值就要新增工业烟尘排放0.2 kg和固废排放176.6 kg左右。 虽然2005-2010年间万元GDP用水量和能耗分别下降了44.9%和17.1%，但人均用水量和能耗则上升了0.3%和50.7%，单位水、能源等资源消耗水平以及主要工业污染物排放水平也明显高于珠三角和环渤海地区，与国外先进发达国家的水平更不可能同日而语(表2)。究其原因主要在于产业技术贡献率不高，投资贡献份额大，资源环境占用的扩张型发展为主，2011年第二产业增加值占GDP比重高达50.8%，其中资源消耗型工业产值占规模以上工业产值的比重超过65%；同样地，受限于技术能力，资源型企业的循环利用和废弃物综合利用水平不高；资源环境成本的人为价格压低，对资源环境占用的真实价值成本在生产成本中几乎被忽略或大大低估，企业和产业的资源节约的创新动力不足；尚未形成以市场为基础的资源节约利用机制，激励资源利用效率提升的政策体系尚不完善，现有以GDP和投资为主、无差别的政绩考核：忽视资源消耗成本，等等，都是导致工业化和城镇化效率低下的重要原因。这样的增长不仅很容易超越了资源环境本底容量，更因市场供给过剩而造成资源环境被白白消耗。
为此，需要研究提升城镇化的资源环境利用效率的路径，建立城镇化资源环境成本评估机制和政绩考核机制，城镇化发展的考核中不是越高越好，而是要考虑城镇化的资源环境效率，健康城镇化的发展应当有利于缓解资源环境瓶颈压力，改善区域生态环境，推动区域可持续发展，实现健康城镇化。 4 结论 随着全球经济社会的转型以及中国经济社会步入新常态，长三角城镇化发展面临着新的转型趋势和发展要求。特别是长三角作为中国最具实力的城市群地区，承担着建设世界级城市群、参与经济全球化竞争的重任，推进城镇化健康永续发展，具有重大的战略意义。未来城镇化将是以人的市民化为核心，促进城乡一体、人地协调、工业化和城镇化互动。为此深刻把握城镇化发展态势问题，顺应经济社会改革创新的发展需求，仍有众多需要进一步研究的问题，比如： (1)如何在城镇化过程中，理清市场与政府分工作用？市场在人、资本、土地等资源配置中将起决定性作用，如何依据市场决定的生产生活成本、进城门槛以及就业收益等供求关系来引导人的市民化、城乡土地价格和产业发展。政府在保障城镇化的正义、公平、安全的作用如何发挥？ (2)如何处理城乡一体与关系问题？城镇化发展不等于消灭乡村，那么如何打破当前城乡人口不能自由流动、城乡土地两种制度和市场、聚落社区城乡分类(城市和农村社区分而治之)等做法，真正实现城乡制度的一元化。 (3)如何协调资源环境和人口的关系？人地协调，就是人地挂钩，人口城镇化与土地城镇化同步；人口的空间增长和配置，如何与土地、资源环境协调匹配，缓解资源环境瓶颈压力，促进城镇化有序、健康、可持续。 (4)工业化和城镇化如何互动。城镇化不仅仅是吸引人进城，更重要的是依靠工业化，提供就业和财富的支撑，健康城镇化反过来又可以为工业化提供发展空间保障。 ①数据来源：2000年、2010年常住人口数据来自第五次和第六次全国人口普查，2005-2009年、2011年常住人口数据来自浙江、江苏、上海统计年鉴。1980-1999年数据来自各市统计年鉴的全年总人口数，考虑到外来人口变化，故根据常住人口与户籍人口之比趋势模拟对总人口数进行修正计算得出常住人口数。 ②资料来源：《中国城市建设统计年报1995》、《中国城市建设统计年报2000》、《中国城市建设统计年鉴2010》；统计不含上海市。 ③数据来源：南京——新生代流动人口融入城市愿望强烈.http://www.zgjssw.gov.cn/shixianchuanzhen/nanjing/201303/t1166974.shtml，2013-08-10。
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