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江苏省苏南地区（指苏州、无锡、常州等地区）20世纪70年代蓬勃兴起的乡镇企业，成为“苏南模式”享誉海内外。紧紧依托“苏南模式”发展的农村卫生事业，包括农村合作医疗也取得了历史的辉煌。但是，随着改革开放的深入发展，从20世纪80年代末期起“苏南模式”发生了一系列重大变化，传统意义上的“苏南模式”已不复存在，由此，依托于“苏南模式”的农村合作医疗制度也失去了基础。需要研究和反思的是，在“苏南模式”新态势下苏南合作医疗制度的发展思路。
“苏南模式”的特征与发展
所谓“苏南模式”，通常的理解是指苏、锡、常地区通过发展乡镇企业进行非农化生产的方式和路径。其起始阶段的特征为：农民依靠自己的力量发展乡镇企业，所有制结构以集体经济为主，社区政府（乡镇政府）主导乡镇企业发展。20世纪80年代末期起，随着外部环境和自身实力的变化，以乡镇企业集体经济为主的传统苏南模式已不复存在，经过1988年第一次改制和2000年第二次改制，目前苏南乡镇集体企业改制面已达97%，其主要特征为外向型经济、企业改制和城市化。有学者称之为苏南模式的新亮点，主体为外资的大规模进入和民间经济的勃发。
上述变化使依托于集体经济为主的苏南模式的苏南合作医疗制度也面临重大的调整选择。据2000年江苏省卫生厅统计，苏州市农村居民合作医疗保险（包括大病风险）参保人数为农业人口的91.1%，无锡为42.6%，常州为49.7%。苏南乡镇企业大面积改制后，农村合作医疗能否保持如此高的参保比例，基层干部与卫生行政管理人员均缺乏信心与把握。
对合作医疗筹资的影响
传统苏南模式的主要特征，一是集体经济为主，二是政府主导。这两大特点，使传统农村合作医疗制度依托集体经济支持，解决了筹资来源；同时政府行政行为成为筹资主要方式。由于筹资来源、方式落实，从20世纪80年代起，苏南农村合作医疗总的发展态势不仅在江苏领先，在全国也处于不可忽视的优势位置。
但是，传统苏南模式的终结，新的苏南模式的发展，使两条优势变成了劣势。以苏、锡、常为例，1996年，集体投入人均资金和个人缴纳资金比例分别为12.5元／17.2元，42元／29元，24.6元／12元。至2000年，这个比例变为7.4元／24.6元，12.3元／17.4元，14.6元／21.6元。集体经济投入比例明显下降。这一变化既说明传统苏南模式经济背景的变化势必影响农村合作医疗的筹资，也启示我们，农民医疗保障的主体应当依靠其自身，任何政府，乃至集体无法包揽；论证了国家至今明确的一个基本原则，即合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。
合作医疗制度的新变化
适应社会经济的新发展，改革和完善农村合作医疗制度是比较理性的选择。近几年，苏南地区的农村合作医疗制度已经出现了一些新形式。
一是随集体经济支撑的减少，政府适当支持的力度有所增加。苏、锡、常三市县、乡财政对合作医疗人均投入已达到4.90元、4.00元、2.20元。政府适当支持在江苏省已基本形成共识。据2000年统计，全省13个省辖市中，除宿迁、扬州、连云港三个市政府支持空缺外，其他10个市的县、乡财政人均扶助经费已达到2.60元，其中县财政人均1.00元，乡财政1.60元。政府对农村居民合作医疗的支持力度增大，不仅仅是一个认识提高的问题，其中有着较为深刻的政府职能转变过程。苏南模式的传统形式是政府主导下的集体经济，政府在这个阶段，是一个无所不包、无所不为的角色，这种作为是有悖市场经济要求的。传统的苏南模式之所以会被新的苏南模式取代，是市场经济发展的必然。同样，集体经济包得过多的合作医疗，一旦失去集体经济的支撑就难以为继；饱享了集体经济高福利医疗待遇的农民，再要他自己投资于健康，犹如城市改革公费、劳保医疗一样艰难。在新形势下，乡镇企业大面积改制，为政府退出经济领域、转向社会保障领域提供了条件。同时，乡镇企业改制，民间资本活力增强，政府财力有所增加，应该办而且有能力办的农民医疗保障成为有本之源。否则，叫一万遍政府重视、加大投入，可能始终成为一句空话。
其二，在集体经济从包得较多转为较少支持，而政府又不可能也不应该完全承担农民医疗保障的现实面前，动员农村居民为自身的健康增加投入成为一种必然。从江苏省合作医疗费用的分析，至2000年，个人人均费用承担已达20.4元，为整个合作医疗基金标准的70%左右。
第三，苏南模式新的主体态势有四个特点：一是大力发展外向型经济；二是推进企业联合和组建企业集团；三是推进产权制度改革；四是乡镇企业由“围城”而“进城”，即城市化步伐加快。这四个态势，提示农村医疗保障需要从宏观上作出重大调整。光着眼于“农村居民”构建医疗保障已经难以适应，因为苏南经济的发展，使完全依附于土地作为保障的农村居民有了新的保障依托。
首先，随着外向型经济发展、乡镇企业由“围城”到“进城”等，大批农村居民进入外资、合资企业，已经成为非传统意义上的农民。劳动力转移后，这批人要纳入企业医疗保障范畴。在这些农村居民身上，传统的城乡差别逐步淡化。
其次，乡镇企业产权制度改革深化后，产权逐渐明晰。以苏州市为例，改制形式多样，但其中43.16%为拍卖转让，28.84%为股份合作制，说明民营企业已占近半壁江山。在这些企业务工的农民，既要自身投保，也需要政府作为政策制定者，强行要求雇主为雇员承担参保义务。
其三，真正在农村依靠土地为保障依托的恰恰是农村中的弱势人群。调查发现，农村居民出现了一老一少两个群体，如果以此人群作为合作医疗的参保主体，合作医疗必然以出险告终。所以，传统合作医疗以农村居民群体参保已难以适应现时人群分化格局，需要构建适应不同群体的不同保障形式。可考虑将儿童作为一个群体，参照城市中小学生住院保险来覆盖。农村老年人的医疗保障，主要是在未老之前构建纵向积累机制，或采取医疗救助等形式，关注真正年老有病的贫困者。
最后，传统农村合作医疗制度，需方与保方合一的模式已不适应其良性运行。江阴市推行的全市农民医疗保险，已经率先跨出一步，将保方与医方分离，卫生行政部门代表政府推行实施农民医疗保险，负责筹资，而将资金的运作交给太平洋保险公司。这可能是一种有益的尝试。