我国乡镇治理模式的演变及启示，本文主要内容关键词为：乡镇论文,启示论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇政府是我国政权结构中的基础层级。目前，我国乡镇的发展正处于一个转型期，乡镇治理模式创新对解决“三农问题”具有重要意义，对实现国民经济协调可持续发展具有重要的作用。在这种形势下，乡镇治理模式创新被提升到关乎国家命运的高度。近年来，学术界围绕着如何改革乡镇基层政府治理模式的问题，也提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等主张，表明了人们对乡镇一级政府是“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论。本文通过对新中国成立以来我国存在的三种乡镇治理模式回顾，试图从中发现一些带有规律性的有益启示。
一、“议政合一制”治理模式
历史上的乡制创建于周代，当时以12500户为一乡，此后许多朝代都建有乡制；与乡平行的镇作为县以下城镇地区的行政建制，开始出现于宋代，比乡制晚了2000多年。从建国至今50多年来，我国的乡镇治理模式曾发生过较大的变化，大致可分为三个阶段：从建国至1958年人民公社化前，为“议政合一制”时期；从1958～1982年为人民公社的政社合一制时期；从1983年至今，为“乡政村治”时期。
新中国建立的时候，国际上帝国主义虎视眈眈和国内经济落后，为了恢复国民经济发展，国家以新的面貌开始了国家政权建设。此时的国家政权从完成土地改革开始，变革乡村的生产关系，进而国家对乡镇治理模式进行了一系列变革，把乡村纳入到国家政权体系中，以实现国家对农村社会的政治和经济影响。在总结新中国成立前中国革命根据地乡级政权建设经验和建国以来乡镇行政管理经验的基础上，乡镇的基层政权组织形式是人民代表会议和人民政府委员会，实行的是“议行合一制”。1954年9月，根据中华人民共和国第一部宪法的规定：“乡（民族乡、镇）是县以下唯一的基层政权组织，乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组。”截止1957年底，除台湾和西藏的昌都地区外，全国共建立了120753个乡镇，其中乡117081个，镇3672个。[1]
当时的《地方组织法》称乡镇政府为人民委员会，该法对乡镇政府性质、职权和部门做了相关规定。第一，性质。乡镇人民委员会是乡级人民代表大会执行机关，是乡镇国家行政机关，由本级人民代表大会选举产生。组织人员为乡长、副乡长及若干委员。委员名额3～13人，每届任期二年。乡镇人民委员会对乡镇人民代表大会和上级国家行政机关负责报告工作。第二，职权。根据《地方组织法》第28条规定，乡（民族乡、镇）人民委员会在本行政区域内行使下列职权：（1）根据法律、法令，本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令；（2）主持本级人民代表大会代表的选举；（3）召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表大会提出议案；（4）管理财政；（5）领导农业、手工业生产，领导互助合作事业和其它经济工作；（6）管理公共事业；（7）管理文化、教育、卫生、优抚和救济工作；（8）管理兵役工作；（9）保护公共财产、维护公共秩序，保障公民权利；（10）保障少数民族的平等权利；（11）办理上级人民委员会交办的其它事项。第三，部门。乡（民族乡、镇）人民委员会的工作部门，一般设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，吸收本级人民代表大会和其它适当的人员参加，必要时，设文书一人。乡镇人民委员会部门的设立、增减合并，需报请县人民政府批准。
同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。从此，“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农，一夜之间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”[2] 然而，由于当时我国正处于三大改造时期，经济正处于恢复建设中，“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”[3] 而“现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。”[4] 622因此当时“议政合一制”乡镇治理模式尚未完全成熟，随着社会经济的发展，这种治理模式不久即被人民公社取而代之。
二、“政社合一制”治理模式
随着20世纪50年代初大规模经济建设的开始，更加快了中国工业化和基础设施建设的步伐。当时的国情是：一方面，由于农业基础设施落后，自然灾害频繁，严重阻碍生产能力的提高；另一方面，乡镇政府（乡公所）面对千千万万的小农户，高成本、低效率的转移地租和劳动力无法满足国家“多快好省”地进行现代化建设的需求。于是，50年代初期就开始办互助组和半社会主义的合作社，继之是社会主义的合作化运动，到后来发展成为人民公社化运动。1958年我国在农业合作化的高潮中，普遍建立了人民公社，以政社合一的公社体制替代了原来的乡镇人民委员会和农业合作化组织。从建立人民公社到1982年新宪法规定恢复乡制，以及1983中央决定乡级实行党政分开为止，人民公社体制共存在25年时间。
1958年8月29日中共中央发布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位”，“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管委会、管理区（或生产大队）、生产队三级。”决定全国撤乡，建立人民公社，并指出，公社实行政社合一体制，以公社党委替代乡镇党委，以社务委员会替代乡人民委员会。到同年9月底，全国基本上实现公社化。从总体上看，人民公社体制的特点是“政社合一”、“党政合一”，即生产组织和政权组织的一体化。具体地说，在经济上，人民公社的政社合一体制把农户的生产经营、物品分配纳入到公社体制中来，农民的财产权利和各项经济权利都收归公社；在政治上，实行党政合一和行政命令的体制，中国共产党在公社一级建立委员会，在生产大队建立党支部，在生产队建立党小组，其它群众组织有农会、共青团、妇联以及民兵组织。通过政社合一体制，国家的权威进一步深入到乡村的每个方面，正如美国学者费正清教授所言，“国民党只建立起一个徒有其表的小王朝，中国共产党却把它的权威渗入到每一支稻穗。”[5] 公社的行政管理机关是公社管理委员会（一度叫革命委员会），设正、副主任和委员若干人，由社员代表大会选举产生，任期二年，可以连选连任。公社管理委员会兼有行政管理和生产管理的双重职能。从实际状况看，各地均设有管生产、建设、财政、粮食、供销、民政、文化、教育、治安、发兵等部门和职任。
应该说，人民公社制度对当时经济和社会的发展有一定的贡献。首先，它摧毁了乡村社会的经济体制，国家完成了基层社会的官僚化和合理化，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的官僚系统贯彻下去。[4] 154其次，人民公社体制是国家实现重工业化优先发展的赶超战略的重要手段，是乡村社会资源的征用以及赋税征收的一种政治制度和经济制度。在当时没有外部经济援助，国内工业基础又非常薄弱的情况下，人民公社体制能够从农村获取发展工业的宝贵资金，这为我国迅速初步建立工业化体系作出了重要贡献。再次，它成功地保证了农村社会的稳定，确实使农村社会和农民得到了一定程度的实惠。中国农民得到了近百年来从没有过的安定生活环境，医疗条件从无到有，教育初步普及。
当然，人民公社体制存在很多缺陷。这具体表现在：（1）经济层面：人民公社体制把经济组织和政治组织混合在一起，农民丧失了生产和经营的自主权，以致农民往往通过消极怠工等方式来表达不满。农业的生产效率比较低下，这使得中国农村经济长期一直在低水平上徘徊和维持。根据统计，“1958年至1978年的20年既是中国实行人民公社的20年，同时也是新中国农业发展最慢的20年。在这20年中，农业生产年平均增长率只有1.48％，粮食产量平均增长率为2.13％。”[6]（2）政治层面：人民公社体制是一种行政权力集中于公社和生产队党组织的政治体制，它通过高度的行政控制方式实现对于农村的控制和渗透。这种政治控制严重地阻碍了农村基层民主政治的发展，影响了农村政治现代化的发展进程。（3）社会层面：人民公社体制下，国家政权的建设完全没有考虑到既有的乡村社会传统，严重脱离了中国的国情。必须指出，制度变迁只有与中国农村的历史和传统相对接，才能够在农村社会中得到农民的认同。在中国农村还是以小农经济为主体、农民的行为模式和文化传统根深蒂固的情况下，把一种理想化的“一大二公”体制强加给农村和农民，这注定了其失败的结局。
三、现行的“乡政村治”治理模式
随着社会经济的发展，人民公社越来越显得不适应。到了20世纪70年代的后期，出现了“家庭经营”这一新的生产组织形式。家庭经营的“交足国家的，留足集体的，剩下全部是自己的”分配机制，极大地激励了农民的生产积极性。而“三级所有，队为基础”的人民公社，既不能交足国家的，也不能留足集体的，更不能满足社员的，因此相比之下，“家庭经营”具有无比的优势，于是人民公社在一夜之间垮掉了。“过时”的乡镇政府替代了“先进”的人民公社。1982年的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”治理模式。从1983年10月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》开始，到1985年所有人民公社自动解体，取而代之的是79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。至此，“人民公社”终于退出了中国历史的舞台！
自20世纪80年代以来，我国的乡镇治理模式也一直在不断地调适和改革过程中。随着乡镇基层组织逐步涣散，乡镇政府部门膨胀，一方面乡镇政府出于完成任务的需要，不得不增加干部和准干部；另一方面，乡村社会越来越原子化。这使得乡镇政府逐步成为“麻烦制造者”，“80％以上是基层应该解决也可以解决的问题”硬是被推到上级政府中。[7] 从上世纪80年代的简政放权、完善乡镇政府的职能，到90年代理顺党政关系以及乡镇长直接选举方式的实践，再到本世纪初的税费改革和精简机构改革，都是乡镇治理模式的一些实践和尝试。现行《地方组织法》规定，乡镇政权位于我国政权体系的最基层，在乡镇以下实行村民自治。经过改革调整，我国现行乡镇治理体制的结构大致如下：乡镇人大是地方国家权力机关，由乡镇选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力，每届任期3年；乡镇党委是中国共产党在乡镇的基层组织，对本地方各项工作实行政治领导和核心作用，党委设书记一人，副书记若干人，其中乡镇长一般兼任副书记；乡镇人民政府是基层国家的行政机关和本级人民代表大会的执行机关，乡镇人民政府对上一级人民政府负责并向其报告工作，同时作为乡镇人民代表大会的执行机关，要向乡镇人民代表大会负责并报告工作，而且要接受乡镇人民代表大会的监督。
随着农村村民自治制度的实施以及税费改革的全面展开，在现行的县乡“压力型体制”下，处于县、乡、村三级体制中间的乡镇治理模式仍然面临着一系列的困境。首先，乡镇政府责任大、权力小，乡镇政府管理与县政府职能部门的派出机构之间的“条块分割”现象尤其突出，很多县级派出机构行使着乡镇政府的权力，无形削弱了乡镇政府权力。其次，乡镇政府的行政职能强，而社会服务、公共管理的职能弱。在现实中，乡镇政府依然延续着汲取型政府的行政方式，未能向公共服务型政府转变。再次，乡镇政府“事权”与“财权”失衡，由于乡镇没有相应的财政权，加上机构林立、人员臃肿导致乡镇财政陷入困境。第四，乡政与村治之间存在矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。正是因为这种种原因，导致乡镇治理模式必须不断进行探索，目前无论是理论界还是实际操作层次都存在着诸多的改革意见和方案，具体使用何种方案，则还要根据实际情况来定。
四、启示
在现代市场经济条件下，如何把乡镇一级建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本辖区政治、经济、文化和各项社会事业的法制型、民主型、公共服务型地方基层政府，更是需要广大理论工作者深入研究、共同探讨的一个重大现实课题。从新中国成立以来，我国在不同的历史时期建构起的“议行合一制”、“政社合一制”、“乡政村治”等三种乡镇治理模式中，我们至少可以有如下几点启示：
第一，乡镇治理模式改革要顺应形势发展需要。建国以后在乡镇政权建设中进行的多次调整，以及半个世纪来的乡镇政权建设经验证明，乡镇政权的建设必须和社会经济发展相适应，这是马克思主义揭示的经济基础决定上层建筑规律的表现。为了巩固新兴国家政权，恢复经济发展的目标，国家只有将国家政权延伸到最基层，才能实现对农村社会的政治和经济影响，所以建国之初就建立了“议行合一制”的乡镇治理模式。随着土地改革的完成，现代化建设需要国家汲取更多的资源，面对千千万万的小农户，乡镇政府无法满足工业化、城市化的需求，人民公社体制的建立无疑有利于国家汲取资源。随着社会经济的发展，到20世纪70年代的后期，人民公社这种过分集中统一的体制忽视中国农村的多样性，压抑了农民的生产积极性，相比之下这时出现的“家庭经营”新的生产组织形式具有无比的优势，因此人民公社也就垮掉了。进入20世纪90年代，一方面我国逐步建立起了一个完整自立的工商业体制，国家的财政收入主要来自工商业而不是农业，这就意味着国家可以不再需要从农村汲取资源；另一方面随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政治建设的推进，农村家庭经营主体地位日益巩固，农民的自组织能力愈来愈强，因此“乡政村治”的乡镇治理模式愈益成为农村发展的负担，非改不可。可见社会经济发展是我国新中国成立以来乡镇治理模式不断变化的根源所在。
第二，乡镇治理模式改革要因地制宜，不断试点。建国后乡镇的发展历史证明，乡镇是我国农村的基层政权单位，对巩固人民民主专政和进行社会主义经济建设，具有重要的作用。据2000年第五次人口普查数据显示，我国63％的总人口、66％的老年人口、70％的少儿人口、60％的劳动年龄人口、84％的青年文盲人口在农村。如果不顾及乡村的经济、人口等特殊情况，不考虑原有的多元文化价值、生活习惯、认知体系等社区发展特性，而急于撤并乡镇、合并村组、精简机构和人员，那么这种乡镇治理模式改革势必将给9亿农民带来很多、很大的麻烦。因此，当前我国的乡镇治理模式改革，应当重视乡镇的基础性作用，充分考虑各地的社会经济发展实际情况，不能够一刀切，不宜生搬硬套，必须进行试点，在取得经验后，再做决断。在制定全国统一的改革方案之时，要给各地的实施留有必要的运作空间，并鼓励各地根据地方的实际情况在制度上不断创新。近年湖北的“咸安新政”、四川平昌县公推直选乡镇党委成员、深圳的乡镇长选举改革等等，都是一些有益的探索。
第三，乡镇治理模式构建的关键是乡镇政府职能问题。新中国成立以来，乡镇治理模式经历了三次大调整表明了对乡镇政府职能定位不清。一是乡镇政府的经济管理和政治职能失调，尤其是“政社合一”时期，人们在思想观念上始终跳不出“左”或者“右”的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。二是乡镇政府没有根据农村市场经济发展的需要来转变职能，20世纪80年代以来，市场经济的不断成熟，乡镇政府成为具有自身利益的一个经济行为主体，从而在不同程度上扭曲了公共管理方面的职能。可见考虑乡镇治理模式问题，必须从乡镇政府职能问题出发。正如温家宝总理指出：“市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。”[8] 近年来我国提出要在乡镇重点强化公共服务方面职能，以进一步为农村经济发展，为农村构建和谐社会创造条件，正是党中央、国务院良苦用心的体现。
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