完善机制，落实义务教育教师绩效工资政策，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,机制论文,工资论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为深入探讨并提出解决绩效工资政策实施过程中出现的问题，我们自2009年初追踪调研了上海、江苏、浙江、湖南、湖北、贵州、四川、广东、重庆、甘肃10个省市，并于近期又集中研究了北京、山东、福建、湖南、安徽、河南、贵州、四川、广东、甘肃、海南和广西12个省市区的22个市、55个县的义务教育教师绩效工资政策的实施状况、问题、原因、经验与对策。研究发现，缺乏科学合理、健全有力的财政保障机制与相应配套制度是此次教师绩效工资改革难以有效推进和落实的根本原因，亟待引起各级政府与相关部门的高度重视与研究解决。
一、义务教育教师绩效工资政策实施的问题及其影响
（一）绩效工资改革推行困难、落实迟滞，兑现日期一再拖延
《通知》虽明确规定自“2009年1月1日起实施绩效工资”，并要求各省市区3月底前备案具体实施方案，6月底前兑现到位，但绝大部分省市区出台地方性实施方案迟滞，且至今大部分地区仍未能全面兑现。在我们近期调研的12个省市区中，山东、海南、广东、四川、贵州、安徽6省在6月底前发布实施方案，甘肃、福建、湖南、河南4省于9月前发布，北京、广西9月后才发布。地方实施方案出台时间的迟滞直接导致绩效工资兑现的延迟。关于教师绩效工资落实时间，国家和各地先后提出6月份前、9月份前和年底前等几个不同时间点，兑现时间一延再延。在我们近期调研所涉及的12个省市区中，到2010年2月止，仅海南和甘肃2省已全面兑现教师绩效工资；四川、安徽、广西、贵州和湖南5省区现已全面兑现基础性绩效工资，但许多县市尚未兑现奖励性绩效工资；而北京、河南、福建、广东和山东5省市仅有部分县市兑现了绩效工资，且河南、福建、广东3省已兑现的县市也仅落实了基础性绩效工资，奖励性绩效工资仍处于准备实施阶段。
（二）部分地区绩效工资仅低水平兑现，与公务员平均工资水平差距较大
目前，已实施绩效工资的地区特别是中西部地区，绩效工资标准过低问题突出。据我们所掌握的资料，西部地区基础性绩效工资最低标准仅为400元／月，中部地区最低标准仅为307元／月；绩效工资中农村学校教师补贴水平整体偏低，普遍为100～200元／月，不少地区甚至低于100元／月，如贵州省桐梓县仅为20～30元／月，湖北郧西县仅为32～64元，重庆市武隆县为30～120元／月。一些地方在实施过程中从教师现有收入中扣出几百元来作为绩效工资，或扣除部分绩效工资延迟到年底作为年终奖发放，导致绩效工资实施后一些教师的实际收入并没有实质性的增加。此外，实现教师平均工资水平不低于公务员是教师绩效工资改革的重要政策目标。然而，调研中有一半以上的省市反映，由于教师与公务员平均工资水平间的比照机制不完善，比照内涵不明确（仅比照工资还是比照实际收入），比照项目不一致（公务员收入项目比教师绩效工资多，包括年终奖、加班费、饭补等），同一项目的标准差异大（公务员标准高于教师），致使部分地区实施绩效工资后教师和公务员平均工资水平仍有较大差距。
（三）各地绩效工资项目与标准差异较大，区域性教师收入差距拉大
由于国家政策中缺乏对绩效工资总体水平、主要项目及其基准的明确规定，各地往往根据当地财政实力来决定发放标准，造成各地绩效工资项目数量和标准差异较大，并在一定程度上导致教师收入的区域性差距拉大。东中西部地区之间，东部地区教师月基础性绩效工资最低标准也在1300元以上，而中西部最低仅在400元左右；省际，年人均绩效工资，贵州省约为1.64万元，湖南省约为1.36万元，仅为上海和北京市平均水平的1/5和1/3左右；农村学校教师补贴，贵州省平均在30～80元／月，湖南省平均在30～400元／月，两地农村学校教师补贴最高年差达3840元；同一省内、同一市内各区县之间，以四川省成都市为例，年均绩效工资标准最高的区县与最低的区县差距达两万多元；贵州省内人均年绩效工资水平最低的区县仅为1.12万元，最高的区县为2.72万元，相差2.4倍。
二、义务教育教师绩效工资改革难以有效推进的原因分析
（一）中央与地方分担机制未建立，中央财政支持力度不足，地方配套困难凸显
目前，绩效工资政策没有建立起一个科学合理的中央与地方分担机制，中央财政尽管做了较大努力，但投入数额十分有限。2009年，中央财政用于支持各地落实绩效工资政策的资金总额为120亿元，平均到每省约为4亿元，平均到941万名农村义务教育教师只能实现100元／月／人。这一标准对于切实改善长期收入微薄且与城市教师和公务员差异巨大的农村教师待遇而言仅是杯水车薪。调研中，各省普遍反映实现绩效工资需40～70亿元，有的中西部大省如湖南需高达91.8亿元，[1]安徽高达84.3亿元[2]，除去中央支持外，缺口达数十亿元。由于中央投入资金额度有限，教师绩效工资改革落实的主要财政投入责任落到地方财政身上，各地纷纷反映此项政策需要地方配套的资金数额过大，地方财政难以承担，尤其是财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部地区此问题更为突出。
（二）省统筹机制与基线要求不明、责任不清，各省级财政保障力度差距大
由于国家相关政策文本中未明确各级财政分担比例，特别是虽然要求“省统筹”，但未对省级财政投入的基线标准、配套的资金比例与数额等予以明确，“省统筹”在实施当中缺乏明确的机制，统筹力度可大可小、责任模糊，加之中央对省统筹和省级投入缺乏有力的监管督导措施，导致各省在绩效工资实施中省级财政投入差距很大，保障力度悬殊。如2007年财政收入排名第一的南部某发达省份，在对全省65万名教师的绩效工资改革中，省级财政仅投入6.69亿元[3]，仅占其全省2007年财政收入的0.24%；2007年财政收入全国排名第七的东部某发达省份，为落实绩效工资省级财政投入4.65亿元，仅占全省2007年财政收入的0.43%；而西部的广西壮族自治区和重庆市为落实绩效工资区／直辖市级财政投入分别为20.25亿元[4]、19.2亿元[5]，投入数额均数倍于前述两个发达省份。
（三）财政保障主体层层下移、重心过低，财力薄弱的县级财政难以承担绩效工资投入
《通知》中关于经费保障有两处规定：第一是“按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”，但同时又规定“县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费”，这使不少地方找到了县级财政为经费保障主体的依据。无论是发达地区还是欠发达地区，绝大多数省市区县在制定和落实实施方案时均将县级财政作为保障主体，将“管理以县为主”直接转化为“经费保障以县为主”。然而，我国县级尤其是中西部欠发达地区县级财政赤字问题十分突出，难以承担起绩效工资保障主体的重任，特别是中西部和东部欠发达县普遍对此作出强烈反应。如湖南省实施绩效工资年资金需求为91.8亿元，其中中央、省财政分别承担6.8亿元和15亿元，其余所需占总额76%的70亿元只能由市县两级特别是以县级财政为主承担；贵州省六盘水市实施绩效工资中央和省级财政共支持7077万元，其余所需两亿多元则完全依靠市县两级特别是财力薄弱的县级财政为主配套。
（四）教师绩效工资改革缺乏完善的配套制度和有效实施策略设计
缺乏绩效工资及其主要项目的基线标准设置，导致各地标准差距大、部分地区标准过低。以最核心的“岗位津贴”项目为例：东部江苏、浙江月均为750～3600元，而西部四川仅为400～1715元，相差达350～1885元；四川省内各地区的月均差距达640～1115元。在最能体现倾斜支持农村教师的“农村学校教师补贴”项目上，各地标准普遍偏低、差异较大，基本在100～200元，一些地方仅为20～30元，难以实现重点提高农村教师待遇的政策目标。
缺乏关于实施重点与实施步骤的制度设计。基于我国现实国情，参照以往类似政策实施的经验教训，推行全国层面的义务教育教师绩效工资改革不可能一蹴而就，更不可能一纸文件下达后就能保证全国不同地区同步兑现。为保障落实，往往需要研究制定出一个合理可行的实施计划，明确实施步骤与重点，规划阶段与进度。然而，此次制定和推行绩效工资政策过程短、节奏快，缺乏关于实施重点地区、人群、步骤、阶段等的制度设计。
未建立起强有力的监督和问责机制。
三、完善财政保障体制与配套制度，推动教师绩效工资落实的政策建议
（一）充分认识义务教育的公共性，明确落实义务教育教师绩效工资是政府必须予以保障的重要职责，建立健全高位领导管理体制
建议中央成立由国务院领导牵头，人事部、财政部、教育部、发改委等相关部门主要负责人组成的教师绩效工资领导小组；省级应成立由省长或常务副省长任组长，分管副省长任副组长，各相关部门领导为主要成员的领导小组统筹、协调全省工作；各市县设相应领导小组，负责具体实施落实，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、各部门领导合力抓的高效管理体制；完善各相关部门间的协作机制，人事部门牵头，财政部门负责筹措资金，教育部门抓好教师绩效考核，互相支持、密切合作。
（二）建立中央和地方分地区、分项目、按比例分担的财政保障机制，切实加大中央对中西部欠发达地区的财政支持
具体为：(1)将基础性绩效工资作为中央和地方财政分担的重点，奖励性绩效工资则主要由省级财政统筹解决；(2)划分三类地区，分别确定中央与地方财政分担的原则和比例[6]。可根据区域经济发达程度和财政收入水平的不同，结合当地农村人口与教师的数量和比例，划分为发达、中等和贫困三类地区。采取发达地区经费主要以地方自行负担，中等地区实行中央和地方5∶5共同分担，贫困地区实行中央为主、地方为辅，按8∶2比例分担的原则。对于财力特别薄弱的省份地区，中央应予以特殊倾斜支持甚至全额支持，切实加大对特别贫困、欠发达农村地区教师绩效工资的投入与保障力度。
（三）明确省级财政统筹保障机制内涵与投入基线，强化省级财政的投入职责
建议对绩效工资省级统筹的内涵与投入基线进行必要的底线规定。(1)按地区划分地方各级政府的财政责任，明确各类地区省级财政职责。根据上述三类地区，建议将绩效工资特别是基础性绩效工资落实中的地方财政责任进一步明确为：发达地区“省级统筹，省市县共担”；中等地区“中央与省为主，地方配套经费省级统筹、市县辅助”；贫困地区“中央为主，地方配套经费省级主要承担”。(2)强化省级财政投入职责，中等与发达地区省统筹力度必须至少达到总经费的一半。借鉴当前部分绩效工资政策落实较好省份的经验，建议重点对中等与发达地区省级财政投入职责制定底线原则，即省级财政承担绩效工资总经费的一半以上。(3)加大省内统筹经费和转移支付的力度，建立有效的转移支付制度。为遏制省域内差异，切实推进省内公平，省级财政必须加大对省内欠发达地区的财政转移支付，可采取由上一级财政直接调拨资金发放，再在下拨的转移支付资金中予以抵减的支付方式。
（四）明确绩效工资及其主要项目的底线标准，以中西部和农村地区为重点区域，制定分地区、分阶段的推进步骤和实现时间
针对当前绩效工资政策实施中出现的标准偏低、地区间差异大、政策推进缺乏实施策略设计等问题，提出如下建议。(1)制定绩效工资的国家基线水平，明确主要项目特别是其标准基线。建议参考义务教育经费保障新机制和农村中小学危房改造工程等重大政策举措的成功经验，明确教师绩效工资的国家基线，明确绩效工资中必须包含的主要项目，并对其主要项目制定国家基线标准。同时，建议建立与公务员平均工资水平的比照和动态调整机制，并明确规定经济水平相当的地区教师绩效工资标准基本持平的原则。(2)遵循补低不限高的原则，以中西部和农村地区为重点分地区、分阶段逐步推进。借鉴新机制从农村到城市，公务员“阳光津补贴”工资改革分三年实现等有益经验，建议明确提出“补低不限高”的原则和重点地区先行的推进策略，以中西部和农村地区作为优先重点落实区域，由中央政府根据目前实施状况与经验研究提出更适宜有效的绩效工资实施进度。采取由农村至城市，或由贫困至中等至发达地区等分地区落实路径，在2～3年时间内分阶段有重点地落实。同时，中央政府应督促各省级政府适时出台并上报本省绩效工资落实时间表与进度计划。
（五）切实建立健全强有力的义务教育教师绩效工资监督问责制度
为确保义务教育教师绩效工资的财政保障机制与各级政府职责落实到位，中央政府和有关部门应抓紧研究建立一套强有力的督导评估与问责制度。[7](1)将各级财政是否落实绩效工资财政保障职责，各级财政投入是否按时足额到位、专款专用等作为督导问责的基本内容。特别是要加强对中央财政拨付经费和地方配套经费落实情况的督查，并重点督查地方配套经费中省级财政承担经费的总额、比例与统筹履职情况等。(2)将绩效工资落实的时间、标准，以及与公务员持平和同步增长等作为监督问责的重要内容。建议在国家进一步出台明确义务教育教师绩效工资的国家基准、各主要项目及其标准、落实进度，以及与公务员动态比照和同步增长机制等政策内容后，将这些作为重点纳入绩效工资的考核和监督问责机制。(3)将绩效工资落实情况作为义务教育教师队伍建设和教师福利待遇保障的重要内容，建立对地方政府、人事、财政、教育等部门及其领导的监督问责制。建议国家将义务教育教师绩效工资的落实情况作为对各级政府、人事、财政、教育等相关部门和主要领导人每年政绩考核的重要内容，纳入其工作考核评估体系，并明确奖惩与问责机制。