协商民主与电子政府，本文主要内容关键词为：民主论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1673-0186(2007)09-0090-05
协商民主作为一种复兴的民主形式，承载了人们太多关于实现民主的梦想。协商民主的真正实现必须具备—定的条件和基础。电子政府的出现和发展作为一种技术手段对民主的实现同样具有重要的意义，一方面为协商民主的实现提供了技术上的支持与观念上的更新，另一方面也给协商民主带来了一定的阻碍。
一、协商民主及其实现条件
1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特(Joseph M.Bessette)在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主(Deliberative democracy)”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。但是，真正赋予协商民主动力的是伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩。到了20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。罗尔斯与哈贝马斯也分别出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。
协商民主并非是一种范式上的创新，而可以看作是观点的复兴，早在古希腊城邦政治以及伯克，密尔的政治理论中就可以发现协商民主的先例。协商民主简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。协商民主具有以下几个方面的特征：(1)包容性。协商民主通过为协商过程创造条件，将各种族文化团体吸纳进协商过程，并且认真倾听每个人的声音，容纳相对立的、不一致的概念和观点，具有多样化的关怀，所有相关的政治共同体成员在乎等的基础上参与决策，“不应排除任何一个相关个人”[1]。(2)公开性。公民能够仔细审视协商过程。公民不仅关心所提出的观点和意见，而且能了解支持政策的各种理由，能够对政策的前提和含义提出疑问，每个公民都有权指导和批评具有集体约束力政策的理论根据，阻止了秘密、幕后的政策制定，也使公民通过分歧、协商与合作而受到了教育。(3)责任性。在公开协商中，公民不仅要提出观点，还要基于公共利益的立场为自己的论点提出根据和理由，因此，协商民主要求参与者更充分、更详细地描述政策在认识论方面的特殊正当性及其可能的后果，这意味着对话交流中更具责任性。
协商民主秉承了激进的民主主义传统，批判虚弱的民主聚合模式，即代议制民主。西方的代议制民主在实践中出现了种种不足，其中最主要的是公民的政治冷漠和官员的威权治理。政治生活的官僚化和技术化，使得代议制民主出现了合法性危机。汉娜·阿伦特(Hannah Arendt)提醒人们，要把重大的公共事务决定权交给人民大众，如果除了投票日之外，不让公众拥有发言和受教育的机会，这是非常危险的[2](P256)。本杰明·巴伯(Benjamin Barber)将代议制民主称为弱势民主，认为代议民主不包含任何关于公民资格实践的概念，而仅仅关心个人的权利，这样会引发许多问题。巴伯指出，代议制民主更多地关注促进个人自由，而不是保障公共正义，关注增进个人利益而不是发现善，它可以强有力地抵制对个人的侵犯——如对个人隐私、财产、利益、权利的侵犯——却无法有效地抵制对社群、正义，公民权以及参与的侵犯。协商民主是在对代议制民主的缺陷与不足进行修正的基础上发展起来的。协商民主利用自由、开放的领域表现出的交往自由使民主成为一个连续的、富有创造性的过程。救治民主弊病的惟一良方是更多的民主，协商民主就是这样一种使民主变得更彻底的民主形式。
而协商民主的实现依赖于一定的外部环境。科恩从程序上来强调公共协商所应该具备的条件，他认为理想的公共协商应该遵循自由、平等、理性与合法性原则的程序。(1)理想的协商是自由的，因为参与者对各种建议的考虑不会局限于预设规范和必要条件的权威，而且参与者把通过协商达成某种决策的事实看成是依其行事的充足理由。(2)协商是理性的，因为决定各种建议命运的是理性根据而不是权力。协商概念强调集体选择应该通过协商方式做出，而不仅仅是这些选择应该令人满意地与所有公民的各种偏好相一致。(3)在理想的协商中，参与者在实质和形式上都是平等的。每个具有协商能力的人在协商的每个阶段享有同等的地位。(4)协商的目标是实现理性推动的共识，即发现对所有承诺根据平等公民做出的自由理性选择、判断结果而行动的公民具有说服力的理由[3]。
博曼则强调协商民主所必需的公民的能力要求以实现政治平等，认为理想的程序主义不可能充分说明协商理想。“社会和文化条件也是成功的公共协商所必需的。这些条件规定了必须在民主实践中理解平等和互相尊重的最基本方式：所有公民都必须培养那些赋予其实际参与公共领域的能力。而一旦参与公共领域，他们必须有充分的尊重和认可，以便影响决策有利于自己。因此，机会和社会认可的平等是有效政治参与或者完全的公共职能的最低条件。”[4]博曼强调公民的能力平等，具有有效协商所必备能力的公民才能不被排斥在协商之外，而且不被其他计划所同化。如果缺乏这种能力，实现公平、合法协商的几率是很小的。
总的来说，协商应该是在平等参与者之间自由、理性、宽容地协商，协商参与者拥有必须具备的能力，获得足够的信息来参与对话。这一方面要求制度供给来保证相关的规则与程序，使得公共领域更为宽容和开放；另一方面也对参与者提出了要求。实现真正的协商民主，公民必须具备一定的素质。在道德方面，公民必须具备一定的参与热情，对他人的观点保持宽容的态度，认真倾听，坚持公共利益的价值取向；在能力方面，公民应提升参与能力、理解能力、信息获取能力，掌握民主参与的基本知识和技能，理性地参与对话；在规则方面，在参与过程中也要遵纪守法，自我约束，愿意接受民主协商过程产生的结果，即使这种结果与自己的观点不一致。
二、电子政府的兴起促进协商民主的实现
电子政府基于Internet构建一个网络化的政府，打破了传统行政机关的物理组织界限，整合和贯通政府部门的流程，使得人们可以在不同时间、不同场合，以不同方式，便捷地获取政府信息及其服务，从而建立一个有回应力、有效率、有责任，以公民为导向的政府。民主的发展需要许多技术支撑条件，除了需要具备制度、人员、环境的条件之外，技术也是重要的因素。虽然技术从来不是一个国家民主得以实现的关键，但其工具性价值是不可低估的。电子政府及其因特网技术对于促进协商民主具有巨大的潜力。
(1)电子政府作为政府信息展示的平台，成为公民获取信息的重要渠道。信息是一种公共物品，信息的获得不仅要“内部化”以有益于自身，同时要积极“外部化”以有益于他人。“电子政府的本质功能之一是信息的获取与交换”[5]。电子政府运用信息通讯技术提供政府信息和服务，包括管理、咨询、商业、政府服务等，公民24小时在世界任何角落都可以获得相关信息和快捷的政府服务。电子政府对公民信息搜寻行为产生了影响，政府网站经常被公民看作可靠信息和“客观、权威资源”的重要来源。电子政府提升了政府决策的公开化与透明度，有助于政府决策的理性选择与判断，这是科恩强调的达成协商民主的程序保证。公民能以新的方式与政府互动，如电子邮件、在线会议和论坛、在线交易和在线选举等，为公民讨论政治信息、政治问题以及与政府官员之间交流提供了新的便利的途径。麦克尔‘麦克弗逊(Michael Macpherson)认为，运用现代信息技术可使全体公民取得对公共议题的信息，并通过互联网对公共议题进行讨论，辩论及投票，进而实践公民参与的理想[6]。
(2)电子政府扩大了公民参与的广度，这是协商民主的前提。随着网络结构的扩张化和分散化，越来越多的公民获得了对网络的接近权，为公领域中的沟通与对话创造了技术条件。信息技术所蕴藏的潜力，使得人们产生了对新时代直接民主复兴的期望。电子政府能够提高民主参与的范围，克服政治冷漠。电子政府尤其是电子社区的建立，使得政府与公民之间通过各种电子渠道和网络平台连接起来，极大地方便了公民对政府决策过程的参与。因特网赋予了人们平等地传播与表达思想的权利，使社会文化呈现多元化的发展趋势。一个能够知晓全面情况、了解一个社会各主要趋向和关注焦点的人，比一个只与其邻居或熟人打交道的人更有可能参与民主生活。电子网络对任何人开放，公民能以较低的成本获得关于政府法律、规则、政策和服务的信息，提升了参政的兴趣。同时，这种互动性的网络技术增强了公共参与的实效性和有效性，提高了公民参与的热情，而持续的参政热情是协商对话的前提条件。
(3)电子政府提升了公民协商的理性与能力，这是实现真正的协商对话的重要条件。电子政府不仅扩大了公民参政的范围，而且提高了“公民参与的程度和质量”[7]。对于一个民主化的国家而言，公民的权力能力是一个重要因素，只有当这种权力能力达到一定程度后，协商民主才能够真正开始。“开始的能力，而不是与其他政体相比的所有可用自由的最大化，是衡量协商民主中公民政治能力的恰当标准”[8]（序p4-5）。这固然要求政府通过宪政制度的规范来保证公民的参与，另外也需要公民能够有机会实践其协商权力和能力。电子政府使得专制政府不能再制止人们接近信息，它可以使人们知晓更多的经济和社会问题，获知公共的活动；可以促进经验、知识、价值观的分享，有效提高公民的道德素养和参政水平，促进深度民主的实现。电子政府也提供了大量的公共议题和相关评论，提供了对话与协商的平台，在很大程度上促进了不同团体和集体的跨文化交流，有助于对不同文化的理解，以便在对话的交谈中相互学习。密尔与阿伦特都认为参与公共事务获益的主要是个人，参与可以提高参与者的道德、实践和知识水平。对话与协商能力的提高是真正协商民主开始的最基本条件。
(4)电子政府网络提供协商讨论的虚拟平台，促进了参与主体间的平等。因特网为全球公民社会提供了一个不受外在的霸权政治、经济利益控制的交互式讨论的公共领域。声音的多元化能够更好地反映社会不同阶层、不同地区居民的愿望和要求。从某种意义上说，在因特网上的交流与互动就是一种协商民主，或者说电子政府是协商民主实现的一种方式。电子政府为基于自由、开放、理性的对话与辩论而进行的强势民主互动提供了一个平台，有助于理解不同政治观点并促进理性的厂致意见。菲什金认为在具有政治平等性、参与性和非专制的运作框架下，“敌对双方的观点都能被仔细倾听，而每一方都有机会回应对方，所有人都获得同样的信息。人们出席并参与到协商过程中，他们不只是倾听而且也参与其中，而且参与的环境规模足够小以使每个人都相信自己个人的意见会受到重视。他们在相互尊重的氛围中讨论问题，并尝试找到共同点。”[9]另一方面，电子政府为政府与公民的互动提供了快捷而有效的互动方式，在虚拟社区中，政府与社会平等地进行商谈、妥协，对话双方的平等互动是协商民主的根本要义。
(5)电子政府培育社会资本，增强公民对政府的信任，培育了协商民主的生存土壤。社会资本是指“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[10](P195)。协商所需要的真诚的话语以参与者彼此之间的信任为基础。参与者彼此的不信任会产生不真诚的诉求，而不真诚的诉求以及他们的彼此迁就，“会毒害话语的流通渠道；通过同意这种诉求的可容性，我们串通起来操纵其他人”[11](P119)。“如果不努力建立信任，人们就很难公开检查那些支撑其观点的基本假设和价值观，更不用说理解别人的观点了。”[12]协商民主要求公民之间、公民与政府之间实行良性的互动，基于公共利益的考虑，以一种宽容、谅解、理性、包容的心态来参与对话协商。人们通过虚拟平台在公共领域的沟通与对话，使个体在获得有利的人际关系的同时，提高于社会信任水平，构建起公民参与解决共同体事务的网络，从而有助于实现更大规模的民主治理。
三、电子政府对协商民主的可能的障碍
不能简单地认为电子政府有利于民主，而是必须具体考虑到这些技术创新对政治自由的实现、保护或者违背所产生的影响。电子政府并非中性的或者免受价值观影响的。电子政府的发展并不必然会促进关于政治问题的真实的民主的协商。电子政府给我们提供了“乌托邦”的梦想，但也可能给我们带来“恶托邦”（或称之为反乌托邦）的灾难。
(1)政府掌握着信息展示的决定权，可能影响到公民获取的信息和参与。“在一定制度框架中的人们运用新技术去实现制度设定的目标，所运用的方法和策略手段也是制度所提供的。”[13]人们所获得的信息背后体现了政府的主观性与任意性，信息的客观性受到严重质疑。信息单一可能成为政府推进其政策和思想的工具。网站设计的途径、信息展示的方式也影响到了信息的传递。通过某种途径展示信息，电子政府能鼓励民主对话和参与。另一方面，以不同的途径展示同样的信息也可以用来促进政府政策的推行，限制关于重要问题的对话和讨论。信息的展示能从根本上限定公民对特定政治或社会问题的看法，电子政府网站成了政府话语霸权的展现，成了政府宣扬功绩的有效方法。范·戴吉克(Jan Van Dijk)发现，在政治系统中使用信息技术的目的非常不同。一些团体寻求维护现时的民主系统，信息技术可能用于强化既有的官僚政治[14]。理查德·莫尔对此也深感忧虑，认为网络可能是民主的幻想，但更可能是老大哥式的噩梦。信息的不对称严重影响了公民参政协商的能力，长远下去也影响到了公民参政的热情，不利于协商民主真实话语的交流和辩论。
(2)电子政府可能带来团体的极端化，从而不利于协商民主共识的达成。网络尽管具有潜力将相隔很远的人们联系起来，并且消除观点的差异，但也并非总能在不同观点之间达成共识。网络也具有产生或加速社会分裂的危险，这就是凯斯·桑斯坦所担忧的“偏见的窄元”乃至“群体的极化”[15](P47)。其中一个重要原因是网络允许人们寻找与自己持相似观点的人而避免与持异议的人交谈，进而在持相似观点的人们之间建立团体，而团体内部的交谈又会进一步加深团体共同持有的观点，而且由于回避相反观点的出现而带来团体观点的进一步偏激化。然而，民主仅仅存在于公民积极参与重要社会和政治问题的对话中，对政治问题的协商讨论依赖于对不同观点的仔细权衡。民主治理鼓励观点的多元化，公民必须能够接受与自己不同的观点的存在，在不同观点之间自由地交流、辩论，并且对不同观点进行审慎思考，而团体的极端化阻碍了对重大问题的真正商谈。“电脑通讯允许观点之间的快速回应，可能进一步加剧网络空间偏执观点”[5]，由此导致“网络上很大部分的政治信息并非商谈性质的，而是一种极端化观点的宣告”[5]。这严重阻碍了协商民主共识的达成，进一步加深了协商民主本身的困境。
(3)数字鸿沟的加剧，加深了公民的不平等，影响到了协商民主的包容性和参与主体的平等性。面对众所周知的发展不均衡问题，不可能借助国际互联网使之消失。信息技术将公民分为接入者(haves)与非接入者(have-nots)两个部分。即使在接入者之中，也有精英阶层和一般大众的显著区别。网络可以成为精英阶层的有效治理工具，他们作为强势群体能通过网络发出更大的声音，而大众作为弱势阶层则处于网络世界的边缘地位。那些因为无法拥有先行的资源包括个人进入或行使政治职能的技术与能力的群体，则被疏离于网络世界之外，处于原始部落之中。“新的信息技术的出现只会加大和强化原有的不均衡现象，鸿沟不可弥合，反有拓宽的可能性。”[16](P91)而从国外学者的统计分析中可以发现：“最有可能通过网络参与政治生活的人们，是那些最有可能参与到现实政治活动形式中去的人们。”[16](P91)网络社会中存在的这种分化现象严重影响到了协商民主的包容性。包容性是指社会对于扩大普遍性政治参与的承诺，这由于数字鸿沟的出现而难以体现出来，无法参与网络协商和对话的人的声音被忽视了。桑德斯曾说：“当协商设置中存在权力和地位严重的不平等时，要求妥协就几近危险地等于压制边缘群体挑战性的观点。当这种压制发生时，就不民主了。”[17]信息不平等导致的地位和权力的不平等可能使得协商民主成为精英统治的工具。
(4)电子政府使得直接参与成为可能，也可能由于网民的非理性而妨害讨论协商。麦迪逊在《联邦党人文集》中指出：共和国无论多小，为了防止少数人的结党图谋和出现寡头政治，代表应当达到一定的数目；同时，共和国无论多大，为了防止人数过多带来的混乱，代表必须限于一定的数目。如何确保一定规模的参与者能够相互讨论和协商，不仅是一个制度问题，也是一个技术问题。网络为所有公民参与对话提供了一个便捷的渠道，但也可能由于低成本或者无成本的参与使得公民非理性或未加神思熟虑的观点充斥网络，排斥了理性、审慎的思考与协商，出现“多数人的暴政”。网民由于专业知识的匮乏、参政热情的不稳定、容易情绪化以及理性经济人的特色，在虚拟空间的对话更容易出现失控或者非理性的局面，这对政府提出了更高的要求：要将其纳入有序、有节的对话协商过程中。
四、电子政府促进协商民主实现的途径探讨
中国互联网络信息中心(CNNIC)2006年发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2005年12月31日，我国互联网用户数达到了11100万人；与上年同期调查结果相比，我国网民总人数一年增加了1700万人，增长率为18.1%；与1997年10月第一次调查结果62万网民人数相比，现在的网民人数已是当初的179.0倍[18]。网民数量的增长以及网络的普及促进了电子政府的发展与逐步成熟，但我国目前电子政府还需加以完善以促进真正平等的协商对话的出现。
(1)通过经济增长与技术扩散将更多的人纳入网络对话中，实现协商民主的包容性、平等性。在市场经济社会中，保持经济的持续稳定增长是解决一切社会差别问题的一个较好的方法。低效率的经济生活不可能为其国民提供丰富的公共产品。另外，政府应通过信息技术的普及，改善地方局限性带来的困境，降低硬件、软件的初始成本以及上网费用，扩大信息网络的覆盖面，使得更多的人成为网络信息的使用者和网络对话的参与者。“为公民接入互联网提供必要的资助是一种不应当被停止的物质服务。”[16](P119)资助的对象重点应是弱势群体和青少年。另外，政府要通过教育培训提高全体国民充分利用信息技术的能力，这除了由正规学校提供IT科目的教学外，还要鼓励非营利组织和社区机构提供相关的培训，保证公民具有参与能力上的基本条件。
(2)电子政府应从信息展示阶段发展到政府与公民的理性互动阶段，促进公民参与。我国电子政府目前还处于信息展示阶段，政府将相关信息展示在网上，而对于公民的需求回应力较弱，或者根本不对公民的需求予以回应，重视程度不足。政府与公民互动不足的同时，又存在着政府对公民的非理性反应。“为公民提供一个可以相互交谈尤其是讨论公共问题的论坛当然是可取的，但是，如果政府官员对误导性或者轰动性的问题立即作出反应就不可取了。”[19](P251)“政府还应当努力促进审议和反思，把它们作为了解流行观点过程的一部分。任何这种努力都很可能成为用新的通讯技术来实现宪法目标的一般策略的一部分。”[19](P253-254)由此，孙斯凯认为政府应多用电子邮件的方式与公民互动，在交流时鼓励公民进行反馈和理由阐述，提高公民的参政热情，同时也锻炼其协商能力。
(3)为鼓励民主对话，电子政府网站应该鼓励对某一政治问题多种不同的观点的展示。在对某一项运动或政策的一种立场进行解释和论证后，也应该展示不同的观点及其理由，或者至少有明显的相反观点的链接，以方便公民对不同立场的了解。这些观点除了政府所赞成的，还包括公共团体、专家学者或者非政府组织所持有的观点，这样能减少团体偏激观点的出现。多样化的观点可能使得社会团体之间的对话更为温和，更易于理解对方的观点，并出于对对方观点的理智考虑，达成共识。而在对多样化观点的考虑和权衡过程中，个人消解了对绝对化观点的崇拜，锻炼了其理性思考和辨别的能力，这是达成真正协商对话的重要条件。
(4)政府要注重对网络对话与协商的制度供给。“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”[20](P225-226)，包括规则、秩序以及道德、意识形态。根据美国学者罗伯特·O·基欧汉和约瑟夫·S·奈的观点，对于网络空间的管理同样需要权威和规则，“古典政治学的问题——谁来统治和以什么方式统治——对于网络空间和现实世界都是同样有意义的”[21](P222)。一方面，制度要对政府的行为和理念进行约束与塑造。政府不应将网站仅仅看作自己歌功颂德的地方，要尽量保证发布信息的真实性、客观性以及权威性。政府应充分发挥电子网络的快捷、迅速的特点，对人民的需求及时回应，建立服务型政府。同时，政府应引导公共领域批判性、理性的思考与对话，建立相互尊重与公开的规则意识。另一方面，制度也要注意对网民非理性的行为进行引导和约束，这不仅要注意规则和规范方面的建设，而且要充分发挥道德和意识形态的作用，通过培育社会资本实现对公民行为的引导。协商民主是在一定的规范和程序基础上进行的，一定的制度供给是协商民主开始的沃土。