摘要：应急管理是任何一个行业都要首先注重的事情，在紧急情况没有发生之前进行管理，有助于促进行业发展、有限避免或减少损失。面对突发事件的不确定性，应急管理工作的本质是在总结吸纳各种应急处置实践经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中寻找具有重复性、共通性、程序性的规律，建立和完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而全面提高防范突发事件风险和快速处置的综合能力。随着应急管理部的成立，进一步说明面对突发事件时应急管理能力的重要性，传递出应急管理的全社会、系统性、大安全的理念，本文着重对应急管理体系建设进行分析。
关键词：科学有效；应急管理体系
引言：新中国成立以来，我国的应急管理可以划分为两代：第一代应急管理可概括为灾害管理，主要表现为在1949年至2003年“非典”事件期间，在高度集权体系中，单一的政府部门围绕单一灾害类型开展的救灾行动；第二代应急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”为核心全面建设的现代应急管理体系，实现了对重大突发事件的统筹管理。2008 年3月5日，时任国务院总理温家宝在政府工作报告中指出“全国应急管理体系基本建立”，标志着以“一案三制”为核心的应急管理体系基本形成。
1 应急管理发展面临的困境
随着国内外环境的日趋复杂，不可控因素的不断增加，新兴风险的不断涌现，以“一案三制”为核心的第二代应急管理在实践中逐渐暴露出了一些困境，主要有四个方面。
1.1应急预案困境
应急预案，是针对应急局限和漏洞预先制定的行动方案。目前，我国的应急预案作了六个层次的划分，这六个层次的预案理应针对不同的层次发挥不同的指导功能。然而，现实中“应急管理预案化”的价值判断和行为取向致使各个层次、各个部门的应急预案普遍存在编制模板化，结构僵硬化，内容同质化等问题，导致预案普遍缺乏针对性和可行性，各级各类预案之间衔接性不足，加之预案评估和预案演练工作不到位，以致目前的各类预案在实战中无法适应高度异质性的地区和领域的应急管理需求。
1.2应急法制困境
应急管理法制，主要任务是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范，是应急管理走向规范化、制度化和法制化的保障。然而，虽然《突发事件应对法》是非常态行政法律制度的基本法，但我国现行宪法中并无“突发事件”的表述，只有宪法第六十七条第二十项关于“紧急状态”的表述，造成立法逆位现象，上下位法的关系不协调。同时，以《突发事件应对法》为代表的法律的作用和权威尚未得到充分发挥和体现，应急法律重实体、轻程序，原则性、抽象性过强，应急法制条例化倾向突出，法律位阶不高，难以起到有效的协调和规范。配套的应急法律规范不健全，如缺少紧急情况下的特殊行政程序规范，对应急权力的监督、惩戒机制不健全。当前应急法制理念在社会中上尚未得到普遍树立，公众对相关法律了解度不高。
1.3应急体制困境
应急管理体制，主要是指应急管理机构的权力分配关系和组织形式。应急管理部的组建在中央层面完成了应急管理体制的重构和优化，克服了以往应急实践中应急管理机构的权威性强的缺陷。但长期以来，由于应急管理体系嵌入在政府的科层体系中，纵向关系尚未捋顺，分级响应尚未完善，指挥决策权重心偏高，造成在应急管理实践中下级政府过度依赖上级政府。尤其是在重大灾害事故响应处置中，中央政府权力过大、干预过多，地方政府过度依赖中央政府，地方缺乏应急能力、财政和资源，在自利性取向的驱动下，基层政府对防灾减灾投资乏力，救灾能动性不强，致使应急效果不佳。地方政府层面缺乏专门性的全灾种应急管理机构，“应急办”等应急管理机构专业性、权威性不强，平战转换不畅，战时协调无力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆政府应急管理人员一般身兼多职，职责难以落实，人员配比不合理，人员素质脱节，难以应对异质复杂的新型危机。
1.4应急机制困境
应急管理机制，是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。目前我国建立了一套相对完整的应急机制体系，主要包括应急预警机制、应急决策机制、应急沟通机制、分级响应机制以及应急资源调配机制等。但是依附于行政管理体制的应急预警、决策、沟通、响应等机制存在机制配套性差，机制间协调性弱，预测预警能力不足等问题。其中更重要的是，尚未构建有效的机制以高效整合政府外部的应急力量。第二代应急管理体系的构建是在政府体系内部完成的，以政府部门为决策主导和行动主体，带有浓厚的权威主义色彩，其典型特征是军队、武警等官方力量在应急救援中担任绝大部分工作，社会的力量被严重轻视和虚化，造成应急力量整体失衡，难以形成合力，使得危机管理的效果欠佳。
2 建立科学有效的应急管理体系的方法
2.1构建创新人才体系
与全球顶级人才汇集的智能汽车行业相比，应急行业在智能应急创新领域的专业人才可以用“贫乏”两字来形容，大数据与区块链等技术的顶级人才目前没有关注到这个领域，行业内更没有BAT这种量级的巨头在。只有构建创新人才体系，吸纳各种专业人才进驻，才能为应急管理领域的创新发展注入源源不断的活力。
2.2构建产业链条
包含创新人才体系的好的顶层规划设计，可以催生新的产业，比如由区块链技术带来的硬件智能芯片产业、软件研发等，足以形成体量与智能汽车、智能语音相当的实体经济产业集群，同中国制造2025的强国战略进行关联，必然增强应急管理部的话语权。
2.3推动应急管理规范体系的创新
应急管理规范体系包含应急法制体系和应急预案体系，它对应急管理工作具有强有力的规范、约束和指导作用。一是要创新应急管理法制，强化法律的权威。要加快应急法律的修法进程，加强应急法律体系中高位阶法律的龙头引领作用，针对宪法与《突发事件应对法》等下位法不协调的问题，适时在现行宪法已有相关条款的基础上对相应内容进行修订和补充，使应对突发事件的法律制度在宪法层面具有更强的合法性。二是在“立法先行，预案执行”的原则下，明确应急预案的定位和作用，创新预案的编制模式和方法，出台预案编制和管理指南，为各类风险应急预案编制提供专门性、差别化的标准和技术指导，提高预案的科学性、规范性。创新预案评估机制和动态管理机制，明确预案更新和修订的条件、要求和时限，构建预案更新机制，提高预案的适应性和可行性。
2.4加强应急管理技术创新
“工欲善其事，必先利其器”。推动应急管理的全面发展，要在预防与准备、预警与检测、响应与救援等技术密集型环节加强技术创新，以切实提高应急管理能力。“智能应急”作为“智慧城市”的重要组成部分，利用信息化、智能化的大数据手段将城市生态系统中的交通、环保、民生、治安、能源、通信、工商业等子系统纳入到应急管理系统中，是应急管理技术手段创新的范例。
结语：总而言之，不管愿不愿意改变，新技术都必将渗透进未来的应急管理领域。勇敢拥抱新技术，吸纳顶级人才加盟应急管理领域，以开放的心态扣响应急管理的未来之门，愿所有的应急人携手同行，谱写出应急管理史上大放异彩的篇章。
参考文献：
[1]井底望天，武源文，赵国栋，刘文献.区块链与大数据 [M].人民邮电出版社，2017.
[2]维克托 • 迈尔 - 舍恩伯格，肯尼斯 •库克耶.大数据时代 [M].浙江人民出版社，2013.
论文作者:杨庆威,崔少军,党怀强
论文发表刊物:《基层建设》2018年第29期
论文发表时间:2018/12/2
标签：预案论文; 机制论文; 突发事件论文; 体系论文; 应急预案论文; 管理体系论文; 是在论文; 《基层建设》2018年第29期论文;