国家的意愿能力与解决收入差距的政策选择，本文主要内容关键词为：意愿论文,收入差距论文,能力论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F019.6 文献标识码：A 文章编号：1009—8879（2002）01—0025—04
一、分析框架与问题所在
一个国家的收入差距问题是否得到解决，并不单纯是自然禀赋、技术、人才以及经济自身的增长绩效所能决定的，往往具有深刻的政治经济学原因。本文认为一国中央政府的介入既可能缩小收入差距，也可能导致收入差距的拉大。结果如何，则取决于中央政府解决收入分配差距问题政策的意愿和是否具有足够的财政能力，如表1所示。
这一框架假定，如果不支付成本，中央政府是宁愿实现社会公平而使收入差距缩小的。因为收入差距拉大会导致社会动荡，影响、甚至阻碍改革开放的顺利进行；会给中央政府带来很大的麻烦，并对低收入群体和低收入地区进行转移支付。但问题在于，解决收入差距问题，实现社会公平存在机会成本，即失去效率而损失总体经济增长，因此中央政府宁愿优先选择效率而兼顾公平或者放弃公平。
其次，假定中央政府的行为是短期的。它更注重短期的经济增长，中央政府则不会偏好于缩小收入分配差距。道理很简单，集中力量提高效益更有利于短期经济增长，而注重解决收入分配差距问题尽管对长期经济增长有利，但其绩效往往需要一个较长的时间才能得以体现，因此很难纳入某一届政府的效用函数。
在第Ⅰ的情况下，中央政府解决收入分配差距问题的意愿和能力都较弱，收入分配差距问题不可能解决。在第Ⅱ的情况下，政府解决收入分配差距问题的意愿较弱，但国家财政能力却较强，这会导致收入分配差距的扩大；在第Ⅲ的情况下，虽然政府解决收入分配差距问题的意愿较强，但国家财政能力有限，因此没有能力向低收入群体进行转移支付和加大扶贫济困的力度，也就不会缩小收入分配的差距，只有在第Ⅳ的情况下，国家既有较强的解决收入分配差距问题的意愿，也有强大的财政实力。收入分配差距才会导入缩小的路径，从而实现公平与效率的协调。
政府解决收入分配差距路径的确定本身是一个博奕过程。中央政府即便有较强的解决收入分配差距的意愿，也不一定会做出相应的决策。或者进一步说，即使做出了相应的决策，也不一定能付诸实施。中央政府的决策或在博奕过程中所处的地位与支付取决于它的经济能力。据此可以说明，中央政府的财政能力是解决收入分配差距的一个关键因素。
另外，在这个博奕过程中，地方政府也起着十分重要的作用。在公平与效率的问题上，我们假定如果选择公平没有成本的话，地方政府同样会选择公平，问题在于地方政府是中央政府的代理人，其目的是追求能被上级观察到的政绩最大化。“中央或上级官员从‘德、智、勤、绩’几方面考核下级官员，前三个方面比较抽象，只有‘绩’具体，绩主要是通过当地经济发展水平和社会稳定来体现，”［1 ］尤其是以当地经济发展水平体现出来。地方政府为了充分体现“绩”，首先他们的流动偏好是选择收益分配差距拉大而促使经济发展，只有当差距拉大严重危害到社会稳定时才会选择公平。公平的体现度仍然取决于地方政府的财政能力。一般来说，在制度变迁的初期，收入分配的差距与地方政府的财政能力成正比。即第Ⅱ种情况，只有当社会稳定较差时才会体现解决社会公平。这就说明了为什么改革开放以后，随着地方政府财政能力的增强，地方政府权力的增大，而收入差距却进一步拉大。由此我们可以推出，只有中央政府真正有能力时才会解决收入分配差距的问题。
二、分配政策的演进及其绩效：一种分析性描述
1949年—1978年改革开放以前，在公平与效率的路径选择上，中国基本上推行的是分配结果的公平。
但国家推行区域间、劳动者之间的平均主义愿望与能力在这期间并不总是形影相随的。即使在那样一种均等化程度很高的状态下，仍然存在和隐藏着一些不平等的因素。主要体现在城乡之间的收入差距比较大。据世界银行的计算，中国城乡居民人均收入的比率是2：5（1979年），这说明当时的“中国虽然存在着不平等，但总的说来还是一个高度平均的社会”。［2］这是由于中央政府既有实现公平的愿望， 又有解决收入差距的能力。因此，改革开放前我国是一个高度平均的社会。
改革开放以后，中央政府对公平与效率的分配原则作出了重要调整。调整的着眼点在于：走出“平均主义”，低效率的分配制度，寻求支持经济高速增长的分配原则。所以，改革开放一开始中国的决策者就提出了“让一部分地区、一部分人先富裕起来的政策”，［3 ］这一政策的目标是克服收入分配上的平均主义，强化激励机制，提高效率，最终实现共同富裕的效率优先型路径。中央政府之所以选择效率优先的路径，是因为改革开放前中央政府推行平均主义的路径导致人民贫穷。但更值得注意的是：第一，西方资本主义经济的强劲增长导致中国相对经济实力下降，特别是东南亚奇迹带来的周边国家与地区的迅速崛起，使中国面临着越来越大的外部竞争压力。这种压力的逻辑结果是中央政府发展思维被激活，而发展思维的核心是经济增长，提高经济增长速度本身又必然要求中央政府在“效率”与“公平”的选择上必然优先选择“效率”而兼顾公平。第二，改革开放以来，随着效率优先的选择，权力的下放，权、责、利的明确，中央财政能力逐步下降，解决收入差距的能力也逐步下降，而财政收入状况较好的东部地区与财政收入较差的中西部地区的收入分配差距逐渐拉大，由于劳动者的禀赋不同、受教育层度不同等进一步拉大个人收入分配的差距。
不过，对中央政府而言，选择效率的成本更低。这是因为，坚持效率优先无须中央政府的更多投入，只须国家的政策倾斜。当时的情形正好是，国家的财政能力较弱，但政治控制力却强而有力，这意味着中央政府具有配置政策资源的能力。在这种情形下，中央政府配置政策资源的成本最低，优先选择一部分人、一部分地区先富起来的效率优先型路径不失为一种理想选择。
借助中央政府的政策倾斜，东部地区的市场经济发展迅速、开放领先、“开放度高”，［4］经济增长快于中西部地区， 使东西部之间个人分配收入的差距进一步拉大。同时大力发展个体经济、私营经济、外资经济的政策，按要素分配的推行进一步拉大了各地区个人分配收入的差距。因此，改革开放以来无论是农村还是城镇，由基尼系数反映出来的收入差距尽管个别年份有缩小的趋势。但从总的来说是呈现出一种上升趋势。如表2所示：
资料来源1978年—1995年的数据参见赵人伟、李实《中国居民收入分配再研究》，［5］其他数据根据《中国统计年鉴》、 《中国经济年鉴》推算。从表中我们可以看出：1978年—2000年，政府对农村的效率意愿比较强，解决收入分配差距的意愿较弱，而政府的财政能力较弱，但政府对农村改革的政府能力较强。因此农村人口收入的基尼系数不断上升，由1978年的0.212上升到2000年的0.361。［1］1978年—1984 年，中央政府对解决城镇居民的收入差距问题的意愿较强，中央政府的财政能力也较强，城市经济体制改革的政策能力较弱，因此这期间城镇居民收入差距较小，基尼系数处于绝对平均之间。（2）1984年—1991 年，我国对城市经济体制进行全面改革，中央政府的效率意愿较强，解决收入差距的意愿较弱，随着权力的下放，利益分配的调整，国家的财政能力减弱，但对城市经济体制改革的政策能力较强，因此城镇居民收入的基尼系数有所提高，从1984年的0.16提高到1991年的0.24。但由于国家解决收入分配差距问题的意愿相对较强，因此这段时期仍属于比较平均。（3）从1992年邓小平同志“南方谈话”， 党的十四大建立社会主义市场经济体制目标的确立，中央政府的效率意识进一步加强，解决收入分配差距的意愿进一步减弱，国家的财政能力逐步增强，按要素分配等政策能力的增强，因此，从1992年起，我国城镇居民的收入差距逐步拉大，基尼系数从1992年的0.25提高到2000年的0.39，这段时期的基尼系数虽然处于基本合理时期，但已接近国际公认的收入分配警戒线0.4。
三、能力准备与收入分配差距问题的解决
应当承认收入差距扩大是改革中政府在市场经济体制下依据效率优先原则，促进经济增长的必然结果。这种路径选择对于加速我国经济的发展起了十分重要的推动作用。但是，收入差距扩大的趋势若得不到有效的控制而导致贫富悬殊，则会反过来影响改革的顺利进行和经济社会的发展。
然而在解决收入分配差距问题的路径选择上，就目前而言政府的意愿仍然是选择效率而兼顾公平。这是因为只有选择效率优先兼顾公平，才能进一步促进经济的发展，提高人民的物质文化生活水平，才能缩小与发达国家的差距，才能为缩小地区收入差别，农村人口与城市居民之间的差别创造必要的条件。只有坚持效率优先兼顾公平，才能促进经济的发展，国家才能有足够的能力进行利益补偿。但是分配收入差距的扩大必然阻碍经济体制的改革和发展，因此，政府的最佳选择应是加大公平的力度。
我国现阶段，虽然国家的财政能力有所增强，但还不能完全具备解决收入分配差距问题的能力。就中央政府而言，要解决收入分配差距问题。必须加大政府的转移支付力度。这是因为，我国收入分配的表现之一是不同地区之间的收入差距，如东西部之间的差距。解决区域之间的收入分配差距问题主要是通过转移支付和中央的财政支持。通过转移支付和财政支持一方面可以解决中西部地区的贫困问题，增加中西部低收入群体的收入，另一方面可以在一定程度上加速中西部地区经济的发展。而我国中西部地区的低收益群体较大，发展中西部地区也需要投入大量的资金，这必然要求政府具备较强的财政能力。
就建立健全社会保障制度而言，如社会福利等政策的实施是通过给低收入者补助来实现收入分配公平化。然而无论是对下岗工人发放能使其持续生活的补助金；还是对退休人员按一定标准发放的退休金，对失去工作能力的人按一定标准发放补助金，对贫困家庭与个人的援助等，其资金来源或者是个人或企业交纳的保险金，或者是政府的税收，特别是地方政府的税收。通过我们进一步深入的考察，我们可以发现越是低收入的群体、低收入的地区，参予社会保障的能力越弱。这是因为社会保障基金主要来源于地方政府，低收入地区地方政府的财政能力较弱，很多地区仍然主要依靠中央政府的转移支付。因此建立健全社会保障制度，缩小收入分配差距，仍然需要增强中央政府的财政能力，即国家面对的是表1中的第三种情况， 也就是说国家具有较强的解决收入分配差距问题的意愿，但这只是必要条件，国家财政能力这个充分条件尚不具备。因此国家必须进行财政能力的准备。
国家需要进行财政准备，从根本上讲，这意味着不同程度的财政集权。因此必须以新的财政体制代替旧的财政体制。因为在改革开放初期，为了调动地方政府的积极性，进一步促进效率的提高，国家在改革初期推行财政包干体制。实践表明，这种体制的确有力地支撑了相当一段时期的经济增长，但同时也使中央财政对落后地区，低收入群体转移支付的比例下降，从而加大了收入分配差距的扩大，并使中央政府实际控制的预算内财政资源的比例下降，到1995年只占财政资源总量的15％；在预算外财政资源中，中央政府仅能控制其中的5％。在这种情况下， 政府解决收入分配差距的财政能力明显不足。
1994年开始，为了增强中央对财政资源的控制能力，国家开始实行分税制改革，并加强了对金融证券行业税收的征收力度。国家财政收入年增加额从以往的200～300亿元上升到1000亿元以上，2000年增收3600亿元以上，同时国家还开征了利息税，使中央财政调整能力大大增强。
在初步具备解决收入分配差距能力的前提下，我国政府已开始解决收入差距问题，如：我国政府实施的西部大开发，在一定程度上必将会缩小地区之间的差距。照此路径发展，我国政府解决收入分配差距的能力已初步具备，中央政府解决收入分配差距过大问题的意愿也将逐渐增强，当政府具有强烈的解决收入分配差距问题的意愿，又具备解决收入过大的能力时，我国收入分配差距过大的问题必将得到解决。