新中国民族事务管理命题定位问题的思考，本文主要内容关键词为：事务管理论文,新中国论文,命题论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.1文献标识码：A 文章编号：1004 —3926（2000）06—0023—06
新中国民族事务管理的命题，地位极为重要。于此，我们简要地从政策、民族政策和民族事务管理的联系说起。
政策是一定时期参加政治活动的政党、政府等政治实体为管理社会事务、实现政治目标、体现政治意志所采取的方式、手段和因此而制定的行动准则、准绳。故，毛泽东说，革命政党的一切行为都是实现政策。新中国民族政策，就是指党和国家为了解决国内民族问题、调整民族关系、实现党和国家在民族事务方面的意志所采取的方法、手段以及据此规定的行动准则、准绳。从新中国民族政策体系的实际来看，民族政策包括了法律、法规、具体政策措施等，法律、法规是具体政策措施的法律化、制度化。刘少奇说，“宪法草案把我们国家在民族问题上所遵守的人民民主主义和社会主义原则以及根据这种原则所应当采取的具体措施，用法律的形式肯定下来了。”[1]彭真说，法律是党的路线、 方针、政策被实践检验后的制度化和定型化。“党的政策要经过国家形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律形式固定下来”。“法律当然要根据党中央的方针、政策，但不是所有的政策都能立即定为法律”。[2]（P493）在新中国， 民族政策和民族事务以及民族事务管理有着密不可分的关系。
“民族事务”的具体含义，据我们所知，目前尚无人对此进行探究，研究者们只是对其管理机构进行了描述，作为管理对象的“民族事务”的范围划定和具体含义，则缺乏说明。如例一，在论秦朝民族事务管理时说，“秦朝实行郡县制时在所征服的少数民族地区设置‘道’”；“秦朝时设置有属邦，以管理归降的少数民族”，“汉代因袭下来……”[3]又如例二， 在论少数民族地区行政管理时分有民族事务、宗教事务、经济、文化、科技、卫生、体育、环境保护、计划生育等内容；在论我国少数民族地区民族事务的行政管理时又包括了有关民族的所有方面内容。[4]从例一来看， 秦汉的“道”和“邦属”是少数民族事务管理机构，这种机构管理被征服或被降服的少数民族的所有事宜；从例二来看，把少数民族地区的行政划分为几大类别，民族事务又和其他如经济文化等事务相并列，但在民族事务类中又列入了少数民族的所有事务。这种分歧的产生，主要有二：一是少数民族地区毕竟是一个整体，其中包括了汉族在内，所以从整体上民族事务有自己的内容；二是民族事务涉及了所有少数民族的事情。我们结合两个例子进行分析并认为，民族事务是指有关少数民族的所有事情；民族事务管理也就是政党[通过国家]或国家对少数民族事务的管理，换句话，也可以说是政党[通过国家]或国家对少数民族及其地区的治理。[5] 民族政策就是这种管理的体现。民族事务管理好比一张大网，其纲目就是由一条、一款的政策所组成。这一大网的主体是政党或者国家。从静态看，这网上的纲目[政策]组成了政策体系；从动态讲，这网的形成、修补、发展等表明了民族政策的发生、发展和完善过程，也就是政策的运行过程。
在新中国，国家民族事务委员会是国务院管理全国民族事务的职能部门，其职权范围覆盖了我国少数民族及其地区的所有事情，大到政治、经济、文化，小到风俗习惯，无所不包，从此可见国家民委并非只是管理机关事务或繁杂的具体工作。国家民委的“三定”方案称，国家民委要“强化宏观管理职能，贯彻执行党中央、国务院关于民族工作的路线、方针、政策和国家关于民族问题的法规，加强调查研究、综合协调、监督、查工作，当好党中央、国务院在民族工作方面的参谋助手。”[6]（P275）这里有三点值得注意。一是国家民委是党和国家在民族工作中的参谋助手；二是贯彻执行党中央、国务院的民族工作的路线、方针、政策；三是要强调宏观管理职能。但是，国家民族事务委员会并没有包办新中国的民族事务，而是新中国民族事务管理机构的一个组成部分。因为我国政治体制的原因，新中国的民族事务除国家民委拥有管理职能外，还有中共中央统战部、全国人大民族委员会、全国政协民委等机构的管理，但并不影响我们对“民族事务”的理解。如对于全国人大民委，“它的职责是站在国家立场，代表全国各族人民，按照宪法正确处理民族问题，加强和发展各民族间的平等、团结、互助关系，保护少数民族的合法权利和利益”。[2]（P472）有人说， “民族工作不同于经济部门和专业部门，也不同于文化教育等部门。民委工作不仅涉及上层建筑，而且也涉及经济基础。精神文明建设和物质文明建设都要做，这是民族事务部门的特点。”[7]“我们是管理民族事务的”， “要善于胸有全局，着眼长远。既要办事务，更要注意大政方针的研究和落实。”[6]（P250）由此可见， 民族事务管理就是对有关民族方面的所有事情进行调度和处理。这一调度和处理过程正是解决处理民族问题、协调发展民族关系的过程，因而民族工作部门就不仅仅是执行民族政策问题，还涉及民族政策的制定、总结、评价，也要对民族政策进行修正、完善和发展，也体现一定时期党和国家等政治实体在民族方面的政策运行过程。新中国民族事务管理就是新中国民族政策的总表达，是新中国民族政策的政策运行过程。政策运行过程我们称之为政策过程。它包含了两个层次：层次一——整个民族政策的政策过程；层次二——具体的民族政策的政策过程。具体政策的政策过程是指政策问题的提出、政策的制定、政策的执行、政策的反馈和政策的评诂等五个阶段。整个民族政策的政策过程则是指一个又一个的具体民族政策在整个民族事务管理中的有机结合和辩证统一。我们对整个民族政策的政策过程的理解，首先是对具体政策的政策过程的充分认识。
所谓政策问题的提出，是指党和国家的一般方针、政策在民族地区的宣传、教育和过程以及解放事业、社会主义建设事业积极推进的过程中，根据少数民族及民族地区的特殊情况，要用一种不同一般的方式、手段，规定不同一般的行动规则和行动准绳，以实行党和国家的政治意志，于是就提出了政策问题。从政策的运行过程来看，政策问题的提出是新中国民族事务管理的开始。
政策问题提出了，如何处理这些问题，这就要制定政策。政策制定，包括调查研究、选择方案、履行程序和正式形成等内容。毛泽东说，“一个革命政党的任何行动都是实行政策，不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”[8] 只有制定正确的政策，才能实行正确的政策。政策的制定是实行正确政策的一个重要前提。
政策的执行则是指民族政策的宣传、贯彻、执行、督促、检查。政策制定了，不执行就成为一纸空文，就不能达到实行政策的目的，也不能判断政策的正确与否。政策的执行是政策过程的关键环节和重要步骤。政策的执行也是政策的实施。“执行政策要做大量的、具体的工作，包括在有关工作中，使民族政策的有关内容得到切实的体现，对民族政策进行广泛宣传，对民族政策执行情况进行监督检查，对违反民族政策的事情及时加以纠正。也包括根据民族政策的原则精神，结合本地区本部门的情况制定补充性的规定或具体的实施办法。我国的民族政策是一个整体，每一项都必须认真地加以贯彻”。[6]（P177）
政策的反馈。新中国民族事务管理的政策反馈，也就是民族政策在实践过程中检验结果的反映。它是一种信息的有效传递，是政策执行过程中成功、失败或者存在某些问题的信息向政策主体的反向流动，是政策主体再决策[选择政策方案]的重要依据。
政策的评估，指的是政策的总结，标志一个政策过程的结束。政策的评估的结论包括继续执行、停止执行或者修改补充等三种。如政策的研究、政策的评估会等都是政策评估活动。
从政策过程的五个阶段，我们可以看出，新中国的民族事务管理实际上就是这五个阶段的不断循环，这些不断的循环构成了新中国民族政策的整个过程，所以，我们说，新中国民族事务管理的过程，也就是新中国民族政策的政策过程。由此，我们认为，新中国民族事务管理的命题，既有利于我们认识民族政策的运行过程的重要地位，又有利于区别民族工作、民族关系、民族问题等概念，还可以使我们把握具体民族政策（一条、一款）彼此之间的联系，从有利于我们认识、总结、评价新中国的民族政策，由此决定了新中国民族事务管理命题的重要地位。
民族政策作为政党或国家处理民族事务的手段和方式，运用当否直接关系到其政治意志的实现与否，所以，政党或国家要在民族事务方面实现自己的政治意志，必须正确运用民族政策，即制定、实施、修改、完善民族政策。运用民族政策的活动，实际上是民族政策产生、发展的运行过程，指的是一个又一个的具体民族政策的提出、制定、执行（实施）、反馈、评估等几个阶段的不断循环过程。如果我们把政党[通过国家]或国家在民族事务方面实现自己的政治意志的活动称之为民族事务管理，那么，民族事务管理实际上就是民族政策的运行过程，由此，我们说，民族事务管理即民族政策的制定、执行（实施）、修改和完善。
中国历代统治者都制定和推行民族政策。从夏到清，民族政策都是作为国家的统治者管理民族事务的方法或手段而存在的，其制定、实施、修改和完善，就是对民族事务的管理。新中国是全体人民（包括少数民族）当家作主、通过中国共产党的领导来管理国家事务和社会事务的社会主义国家，与以往国家的不同在于：民族之间，已经不是压迫和被压迫的关系，国家和国民个体之间也不是统治和被统治的关系，国家的职能在于管理国家事务、社会事务。民族事务作为国家事务和社会事务的一部分必须进行管理，这就是新中国民族事务管理。新中国民族事务管理也就是指如何制定、实施、修改、完善新中国民族政策的问题，即新中国民族政策的运行过程。民族事务管理只有使政党或国家的意志和一时一地民族特点结合的时候，我们才可能在政策实践过程中最终寻找到正确的政策。
下面我们进一步从新中国民族事务管理与民族工作、民族问题、民族关系等几个概念的关系中来认识新中国民族事务管理命题的重要地位。
新中国民族事务管理与民族工作的关系问题 江泽民说，中国共产党是新中国的执政党，要“全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，切实加强民族工作，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步。”[9] 对于这里的“切实加强民族工作”，我们可以产生以下两种理解。第一，全面贯彻民族政策，就必须加强民族工作；因为民族工作与现实需要还有一定的距离，尚没有全面贯彻民族政策；故，民族工作就是全面贯彻民族政策。第二，加强民族工作，不仅是为了“全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，”而且要“巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步”，所以，民族工作实际是指党和国家对民族事务的处理，实现党和国家在民族事务方面的政治意志，就不只是执行民族政策的问题，制定、修改、完善和发展民族政策，也是民族工作的任务。显然，江泽民所说的民族工作指的是第二种理解。我们的国家是由中国共产党来执政的。所谓“共产党执政”，江泽民说，“就是[共产党]领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[9]可见， 中国共产党的执政就是通过各项工作使人民掌握权利对国家进行管理活动。在新中国，党和国家是密不可分的，从党政分开的原则来看，党对国家和社会事务的管理毕竟是间接的，但党的各项工作实际上也是对国家和社会事务的管理。“民族工作是我们党和政府整个事业的重要组成部分，它涉及到许多方面，需要全社会，尤其是需要各级党政部门加强领导，才能做好。”[6]（P285 ）由此，我们可以认为，民族工作指的是党在民族事务方面的一切作为的总称，民族事务管理则是指国家民族事务方面的一切作为的总称，由于党和国家不可分割的一体性，因此，民族工作和民族事务管理，在一定意义上两者就成了同义语。在我国的政治体制构架中，如上所述，有国家民委、全国人大民委、全国政协民委、中共中央统战部，但除此之外，在教育部、财政部、中共中央组织部等机构也设置了民族事务管理部门。从这些部门的民族工作来看，他们也是民族事务管理的参与者，也是进行民族事务管理。从这个意义上来说，是不可能简单分开的。如果要加以区分的话，从党的角度更适合用民族工作的称谓，因为有了习惯；从国家的角度则称民族事务管理更好，因为体现了民族事务是国家事务的一部分。
新中国民族事务管理与民族问题的关系 我们列举以下言论说明。
（1）“我们认为， 民族问题一词是马克思主义理论中是一个科学概念，它有一定的科学内涵。这里的‘问题’不是指通常的有关一个民族共同体的方方面面的事情；不是指一般的民族工作……那种认为‘凡是同民族这个人们共同体直接有关的社会现象，都属于民族问题’的认识是不正确的”。[10]
（2）“民族问题，概括起来，就是民族之间的矛盾的问题。 它表现在政治、经济、文化、语言、生活方式和风俗习惯等各个方面，贯穿于民族存在和发展的全过程。”[11]
（3 ）“……民族间在交往和联合过程中产生种种错综复杂的关系、矛盾和问题，就是民族矛盾。”[12]
（4）“民族问题之所以复杂， 不仅是因为民族是人类历史过程的产物，具有政治、经济、文化、教育等社会历史的综合内容；而且还因为民族是应该人们共同体，涉及到语言文字、地域分布、传统习俗和心理状态等诸方面的因素。”[13]
（5）社会主义时期的民族问题，“既包括民族自身的发展， 又包括民族之间、民族与阶级、国家之间等方面的关系。”[14]
（6）“至今已没有人能够否定：民族问题已和环境污染、 资源分配等问题一起，成为本世纪迈向二十一世纪的最大问题。”民族问题有综合性、复杂性、多样性、非合理性。[15]
（7）“……有民族存在就必然含有民族问题的产生。 民族问题是基于民族差别、民族矛盾所产生的与民族关系、民族发展有关的重大社会问题。”[16]
（8 ）“……把民族问题只看做是研究我国少数民族问题是一种误解……民族问题既要研究我国少数民族问题，也要研究汉族问题……”[17]
据此可见，分歧是明显的，但是它们共同点也存在着，即把民族矛盾、民族差别看成是民族问题的核心，所以，我们把民族问题和新中国民族事务管理联系时，看到的应该是民族问题的核心所在，也就是说它是民族差别、民族矛盾的外在表现。从新中国民族事务管理的实质、核心来看，正是在于缩小民族差别、解决民族矛盾。
不过，新中国民族事务管理毕竟是针对民族事务所进行的活动，其中的内涵要广得多，涉及的范围也要宽得多。也就是，民族问题相对于民族事务来说，是一种包含于的关系。但民族问题和民族事务管理之间的区别是明显的，这种区别不单是一个主体和对象的关系，还有一个内容的宽窄问题。
从新中国的角度，新中国民族事务管理和民族问题的关系，主要表现为如下几种情形。
其一，新中国成立后，压迫和剥削从制度上被否定了，经过一个历史阶段，它们的阶级面貌已经不复存在，民族压迫和民族歧视、民族剥削的生存土壤被铲除，民族之间正在逐步建立一种平等、团结、互助的关系，并在此基础上走向共同繁荣。这便是新中国民族事务管理实践的一种结果，也表明民族问题没有表现为一种不可调和的阶级矛盾和民族矛盾，而是一种以平等、团结、互助为基础走向共同繁荣的过程中如何协调发展问题。
其二，社会主义虽然从制度上确立了各民族利益的一致性，但，由于历史、自然等因素的原因，各民族发展的起点不同，他们发展的后劲也有差距，表现在各民族的利益问题上也有一定的差异，而且起点高、后劲足的民族在经济、文化、社会等各个方面都明显的存在着某些优势，按马克思主义民族理论的术语来说，也就是所谓的各民族“事实上的不平等”。新中国民族事务管理也就是保证制度上各民族在利益一致的基础上，如何逐步消除各民族事实上的不平等，从这个意义上，新中国民族事务管理实际上就是消除各民族之间经济、文化、社会等的差距问题。
其三，新中国民族事务管理是和中国的历史、国情相联系的。民主改革和社会主义初级阶段，都有这样一些特点，一是生产力不发达，二是科学技术相对落后，三是现代化程度低，四是旧的思想残余、旧的社会现象以及少数敌对势力还没有完全消失，等等。这就决定了新中国民族事务管理的复杂性和艰巨性，即是说，要抓经济建设这个中心，搞改革开放，同时，又要和旧残余、旧现象、敌对势力作斗争。三中全会后，新中国民族事务管理坚持以经济建设为中心，努力推进民族地区经济建设与改革开放事业的发展。也就坚持了党的基本路线，取得了巨大的成就。所以，民族问题和民族事务又有共同性。
概而言之，新中国民族问题与民族事务并不是等同的概念，但它们有密切的联系。同理，新中国民族事务管理也不能等同“民族问题”的管理。这不仅是指“民族问题”管理的语法错误，而且表明“民族问题”有特定的涵义。新中国民族事务管理适用于新中国所有涉及民族的事宜的管理，也就是党和国家对民族事宜的治理，其中包括对“民族问题”的解决。
新中国民族事务管理和民族关系的关系问题 民族关系是什么？从字面上看就是民族和民族之间的关系。从实际来看，民族关系不仅有民族和民族之间的关系，而且还有民族内部的关系，又有一个民族与其他民族联合体的关系。从各民族相互交叉的关系中，可以看出，民族关系也是一个复杂的概念，因而对它的理解就难免会有所分歧。在新中国，研究界普遍认为，我国已经形成了各民族平等、团结、互助的民族关系。[18]我们可否给社会主义民族关系划分为不同的几种境界？就是说，初级阶段的社会主义民族关系，也就是各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系的初级阶段，要达到高级阶段还要有一个过程。只有这样，我们才能从理论上和实践上说明，巩固和发展社会主义民族关系的重要意义。这一点是我国的民族特点和我国的国情相适应的。对于新中国民族关系来说，也在于一个发展问题，一个差距问题，这个问题没有真正解决，民族关系就不可能实现真正意义上的民族平等、团结、互助。但是我们可以用此来规范我们的民族关系走向，并巩固和发展这种民族关系，应该说，是民族事务管理的一项重要任务。
这个问题还涉及到如下几种情况。
（1）解决了差距问题，推进了民族发展， 是否就解决了民族之间的相对意义上的矛盾，巩固和发展了社会主义民族关系？
（2）在解决民族差距、 加强民族发展的过程中是否会使民族关系变得更为复杂？
（3）如果在解决民族差距后，各民族有了对等的实力， 是否会出现新一轮的混乱或者斗争？
（4）除了民族差距、民族发展之外，是否还有或者存在影响、 作用于社会主义民族关系的其他重要因素？
这说明，民族关系是一个动态因素，是和作为民族共同体的组成部分的人的统一体相联系的。这里有一个人的作为问题，因此，学者们把调控理论用于“民族关系”上。这种调控在新中国，实际上，就是新中国民族事务管理，也就是如何运用民族政策调节民族关系朝着各民族平等、团结、互助的方向发展，走向共同繁荣。所以，民族关系实际是新中国民族事务管理的调控对象，又是一种调控的结果和实际的表现。“江泽民同志指出：‘民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间、民族与阶级、国家之间等方面的关系’。”[6]（P161 ）直接把民族关系与民族问题、民族发展等问题联系起来。这里引出这样的一个思路：民族关系是民族问题的表现之一。如果这样理解，我们可以从下面几个方面来看。一是，如果世界上只有一个民族，就无所谓民族问题，而是不同派别、不同群体或者其他的问题。民族问题的出现是有了很多不同的民族成分的彼此交往联系的关系中，从而引出的一系列问题，因此，在民族关系的过程中出现了民族问题。二是，历史上的民族问题往往表现为一种民族关系。如，民族之间的压迫、剥削产生了民族间的仇视，民族间的摩擦很大程度上是不同民族集团在民族利益上的反认同。三是，社会主义的民族问题产生在“事实上的不平等”问题上，实际上也表现为一种民族关系。等等。所以，处理好民族关系是解决民族问题的关键之一，解决民族问题也就是在处理民族关系。民族关系的处理是一个长期的过程，也是和民族问题的长期性相一致的。新中国民族事务管理是对民族问题的调适、是对民族关系的处理，同时，也表明了一个过程。它和对民族问题的调适、对民族关系的处理的过程相始终。概括起来，新中国民族事务管理与民族关系的关系就是在同一过程中的互相作用的关系。研究者说，“在边境地区，跨国民族的迁移和流动，成为检验民族自治地方行政管理部门执行政策好坏的晴雨表和试金石。”1958年和“文革”，云南的边民大量的外流，60年代和三中全会后又迁了回来。[19]从中我们可以看到民族事务管理与民族关系的关系。尤其是社会主义市场经济和科学技术进步加快了各民族的往来，正确处理好民族事务管理和民族关系的关系更为重要，为此，我们必须认识民族关系的主要矛盾，并用民族事务管理来解决这个矛盾。“我国社会主义初级阶段民族关系中的主要矛盾可以概括为：各民族的共同进步和繁荣的客观要求同少数民族地区经济文化发展水平相对低下的矛盾。在社会主义现代化建设过程中，人们在经济生活、政治生活、文化生活等方面产生的需求以及由此带来的权益上的要求，必然反映到民族关系上来，这种在民族关系上反映出来的矛盾，基本上是人民内部矛盾。”“也应该看到，社会主义初级阶段民族关系中的矛盾，在特定情况下，在某些方面仍然具有阶级斗争的性质。”[20]正确分析我国民族关系性质是重要的，根据不同性质来加以引导和处理也是重要的。我们用民族事务管理承担此任务，关键点又在于用新中国民族政策来促进各民族的发展，发挥民族政策对民族发展的协调作用、保护作用。[21]所以，我们又说，新中国民族事务管理是民族政策的政策过程，社会主义民族关系则是民族政策的政策对象、政策目标之一。
综上所述，我们认为，新中国民族事务管理就是以执政的中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家制度、社会制度为基础，解决民族问题、处理民族关系的一个新中国民族政策的政策过程，是党和国家总的政策过程的一个部分。新中国民族事务管理是党和国家对国家事务和社会事务进行管理的重要组成部分，是党和国家在解决民族问题、处理民族关系过程中对民族政策的运用过程，也是民族政策的具体条款产生、发展、消亡或者制定、实施、修改和完善的运行过程。新中国民族事务管理把新中国的民族政策联结成一个有机的整体。
（本文蒙业师龚荫先生，李全中先生等惠教，谨表谢忱）。
收稿日期：2000—03—15