税费归位：建立农村公共分配关系新秩序，本文主要内容关键词为：税费论文,分配论文,新秩序论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税费混乱、费大于税、费挤税现象是当前我国农村非常突出的问题。这一问题已导致甚大民怨，严重阻碍了改革深化和农村社会生产力的发展。因此，必须对农村的税费制度进行改革。税费制度改革的实质是农村利益关系的大调整，即根据经济体制改革以来农村生产关系的变化，调整农村公共分配关系，建立新的分配秩序。关于农村税费制度改革，目前流行的提法是“费改税”。我们则主张用在农村制度创新中实现“税费归位”的提法，即从乡镇政府职能范围规范和农村公共物品供求平衡出发，研究农村税收和农民负担费用的理性形式和数量界限，加以科学的界定并用立法形式加以稳定。
一、农村公共分配关系变革严重滞后及其负面影响
改革以来，我国农村生产关系经历了深刻的变化。1979年农村实行联产承包制以后，我国的农业经营方式发生了根本性的变化。即由原先的单一的集体统一经营转变为以家庭联产承包分散经营为主的“统分结合”的双层经营体制。农村生产关系的这一重大变革必然要求农村分配关系和分配秩序作相应的变化。然而，我国农村分配关系的变革或调整却严重滞后，与新的生产关系不相适应，严重影响了新的生产关系的完善和农民的利益，在新的历史条件下，已不利于进一步调动农民的生产积极性，不利于农村生产力的进一步发展。这种不适应集中反映在公共分配关系上。
农村经济体制的改革，使生产主体和分配主体发生了变化。在原先的人民公社体制下，实行的是“三级所有，队为基础”的经营模式。生产和分配的主体是生产队这个集体，生产经营和收入分配，都由生产队决定，农民只是单纯的劳动者，实行集体劳动，评工记分。至于税金上缴及集体提留的多与少，公共物品的用途开支，农民基本上处于不知情的状态，因而公共物品的支出比例与自己的利益没有切肤之感。
实行联产承包以后，农户成为生产主体、市场主体和分配主体。生产决策和生产经营由农户自己负责，产品进入市场交换也由农民负责，农户生产经营的收入由农民自己取得。在农户取得生产经营收入以后，才发生收入的分配关系。农户收入划分为个人收入与公共收入两部分，个人收入体现农民自己利益，属于必要产品；公共收入是农民对社会的贡献，属于剩余产品。在收入一定的条件下，两者形成此消彼长的关系。取走的多与少，直接影响到农民的利益。因此，农民非常关心政府从自己家庭经营收入中取走的多与少。在市场经济条件下，理应要求政府在参与农民收入分配时采用税收等规范化、法律化的手段和分配形式；在参与分配的方式上要采用统一、公开、公平和低成本的方式；在分配资金的管理上，要进行集中、统一、严格和规范的管理；在资金的使用上，要统筹运用，并在方向上严格用于农村基层政府为社区内纳税人服务的公共物品和公共服务项目方面。
但是，由于农村分配关系特别是公共分配关系改革一直迟迟未有实质性进展，而是仍然沿用1979年改革前的那一套行政手段、行政命令的办法，依靠权力向农民征收公共物品。除了要农民交缴税金之外，各级政府均可发文、制定规定、下指令，设立名目繁多的收费项目，出现了乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款。这些屡禁不止的“四乱”现象，在我国农村十分普遍，无限制地加重了农民负担。有些地区的农民劳作一年，自己所剩甚至难以维持温饱，与基层政府产生严重对立情绪。由此可见，农村公共分配关系变革滞后于农村生产关系的发展变化，导致了现在农村分配关系越来越不规范，分配秩序越来越混乱。
这种改革滞后的农村公共分配关系，已经成为拖累农村经济发展、社会稳定和政权建设的制度性障碍。而现行的农村统筹收费制度，是导致农民负担不断加重的重要根源。农民负担过重的问题，党中央和国务院非常重视。在近几年来召开的经济工作会议和中央农村工作会议上都强调必须重视和解决农民负担问题的重要性，并为此下发了专门的文件。但事实上，农民负担重的问题一直没有得到根本解决。即使工作抓得紧时农民负担减下来，过后又会出现反弹。究其原因，我们认为，导致农民负担重的根源在于目前我国农村的公共分配关系混乱。只有从制度和机制上规范农村公共分配关系，才能从根本上解决农民负担重的问题。
现行的农民负担主要是由农业税收和各种涉农收费所组成。农业税收主要为农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税。农民的法定农业税收负担是比较轻的，而税外收费名目繁多。对部分地区的调查结果显示，农民承担的税外费用大致可分为以下几类：三项村提留、五项乡统筹、行政事业性收费、各种集资、以资代劳资金、共同生产费用、强制性有偿服务收费以及各种摊派。具体项目，少则二十几种，多的达四五十种。上述农民负担中，一部分是国家法律规定的项目，更多的则是规定外收费、集资、摊派，有的甚至是国家明令取消的收费。而这类制度外收入既不进入国库，也不纳入预算外资金管理，完全处于财政体外循环。
可见，农民负担重，主要是重在各种收费上，而不是重在农业税、农业特产税等各种法定的税收负担上。而收费重又是重在各种不合理的收费项目上，而不是重在“三项提留”、“五项统筹”等几种合理、合法的收费项目上。一些不合理、不合法的收费项目，所以能够存在并有不断扩大的趋势，是由于“统筹提留”等收费制度在征收方式、管理方法和运行机制上为不合理收费项目的存在提供了条件。
现行的“统筹提留”收费制度存在各种严重缺陷，它具有驱动向农民多收费的内在机制，又脱离了财政监管，不符合征收农民收入要规范化、法制化的要求，应加以彻底改革。
二、农民负担过重的深层原因
第一，国家在要素分配关系上“取大予小”是农民负担加重的首要原因。据中国社会科学院的有关研究表明：1978—1984年，国家用于农业的财政支出大于农民上缴国家的农业税和乡镇税，国家净流出418.5亿元；而1985—1994年，农民净流出2481.3亿元，其中1994年农民净流出97.4亿元。这种“取大于予”的存在，加大了农村社区政府财政（经费）负担。农村社区政府集政治、经济、社会功能于一身，在经济建设、社会安定和社会公益事业方面，发挥着不可替代的作用。社区政府功能中许多方面本应由国家支持由国家预算支出的项目，却都需要由社区政府自筹经费解决，这些负担必然会转嫁给农民。
第二，由于体制缺陷所造成的工农产品不等价交换，是形成农民隐性负担加重的重要原因。1990—1993年，粮食价格上涨9.8%， 而生产资料价格上涨28.5%。1994年，粮食定购任务500亿公斤， 农民少收入200亿元；完成粮食“二定购”任务约400亿公斤，农民少收入120 亿元；完成棉花定购任务6000万担，农民少收入100亿元； 农业生产资料中因取消化肥价格补贴、取消平价柴油，农民增加支出340亿元。 以上几项农民少收和增支合计约为760亿元。
工农产品不等价交换目前还有另一种表现形式，即地区之间不等价交换和不平衡发展。我国东部沿海地区以工业为主，而广大中西部内陆地区则以农业为主。随着工农产品交换的扩大，农业为主地区由此承担更多的隐性负担。特别是中、西部地区二、三产业不发达，经济总量不高，转移出的国民收入占其经济成果的份额一般较大。因此，这类地区对负担的沉重感也就更强。地区之间的差别不断扩大，1989年东、中、西部农民收入的比例是1.66∶1.5∶1，而1993年扩大为1.85∶1.22∶1。 农村基尼系数由1978年的0.21上升到1993年的0.33。
第三，权力失衡是农民利益流失、负担加重的重要原因。随着经济体制的转型，社会各阶层原有社会地位发生了变化，从而带来各阶层经济利益的重新分配。各阶层相对权力的大小决定他们分得收入的份额大小。而农民正是拥有相对权力最小的阶层之一，所以农民的根本利益得不到切实可靠的保护。近年来，各级政府部门都有各自的本位经济利益，而各级政府部门为了维护各自的经济利益，使国家出台的一些减轻农民负担的政策，随着层层下达，不断被修改、扭曲，最终不能很好地贯彻落实。在一些地区，加重农民负担的行为几乎不受任何约束。据调查，近90%的乡镇都自作主张或增项或加码，搞“上有政策，下有对策”。有些村委会是名义上的村民自治机构，村委会基层干部借助于手中的权力为害乡里，考虑的主要是自己的小集团利益。他们借口向上级机关负责，完成上级布置的任务，随意加重农民的负担；借口为农民办实事，却向农户任意索取。
第四，农村产权关系混乱，使农民的社会负担成为无底洞。一方面，农民的生产经营权没有根本落实，经常用行政指令来规定农民生产的品种、数量和经营销售；另一方面，无限扩大了集体经济的分配权力，有些地方任意调整农户的土地使用权；农村公共分配随意性强、伸缩性大，因而农民显性负担不断扩大。
三、理顺农村公共分配关系，使税与费逐步归位
农民负担过重问题，实质上是一个农村公共分配关系混乱的问题。如何理顺农村公共分配关系？从目前存在的现实问题来看，最迫切的是要通过改革来规范税与费。
（一）税费改革的总体思路及其理论依据
针对上述农村税费现状探讨改革，我们主张在农村制度革新中实现“税费归位”，而不赞成较流行的“费改税”提法。原因之一，是分析税费问题要从市场经济的一般规律入手，用公共物品的界定来划分税费的边界。税与费的界定是改革方案出台以及相关法律、法规形成的基础或前提。从规范分析的意义看，税和费都是政府收入的形式，它们各有其特征、地位和作用，两者不可相互替代。税收是以政治权力为基础的收入形式，具有无偿性；收费是以交换（或直接提供服务）为基础的政府收入形式，具有补偿性；税收所反映的是一种法律关系，而收费反映的是行政服务的补偿。税收可以而且应当成为政府收入的主要形式，收费在政府收入体系中只应当居于补偿或者辅助地位。税和费的获取都是为着政府提供公共物品的目的，但是一般而言，纯公共物品的提供依赖于凭政治权力而征收的税，准公共物品的提供则依赖于凭服务原则和受益原则而收取的费。故而我们认为，不能一味强调“费改税”。收费形式的存在有其客观依据。现实中乱收费现象严重，但是在各项收费中有一部分具有合理性。现实中税费不分，界限模糊，存在“以费代税”的倾向，但是也要谨防在改革中又陷入“以税代费”的误区。改革农村税费，应当通过税与费的清理和分流，达到使其规范和归位的目的。
原因之二，是从现实角度看，农民负担存在“低税赋，高负担”特点。负担重，重在税外之费，尤其是非合理、非规范的收费项目上。如各种集资款、摊派费、强制性有偿服务收费，等等。这样的收费已经超过公共物品的界定范围，实为权力滥用的结果，是权力的滋生物，只能称之为“乱收费”。持续的大量收费，直接构成了农民的超税负担。如果在改革过程中只是强调“费改税”，可能会造成将一些不合理的地方收费项目搭车改税，这无异于给原本不合理的收费披上合法的外衣，而对减轻农民负担完全无济于事。再者，农民早已对“费”心有余悸，“费改税”提法也容易使农民产生不解，继续怀有抵触情绪。而“税费归位”则意味着严肃清理农村税费，桥归桥、路归路，该收的，根据其性质和作用，各归其位；不该收的，坚决取缔，切实减轻农民负担，理顺分配关系。当然，“税费归位”并非完全否定部分费改税的做法。
在我国现行农村税费中，还存在一个值得重视的问题，那就是：现有农村收入分配中还缺少一种应有的形式——“租”，即地租。许多国家参与土地收益分配都是以税和租两种形式进行的。地租的产生是由于土地所有权的垄断。它具有垄断性，但是它不是一种强制行为，所反映的是一种等价往来的经济关系，即反映土地所有者和使用者之间的租赁关系。地租是土地产权明晰的结果，来源于土地收益，是对土地收益的一种扣除。就全世界而言，土地所有形式有14种之多，而我国仅存在国有、集体所有两种形式。作为土地所有权在经济上的实现形式，地租应分别按两种土地所有权类型收归国家和集体所有。就我国农村而言，就是要用地租来体现土地集体所有者与承包土地的农民之间的租赁关系。而现实中地租“缺位”，这种情况也说明在租税不分情况下农村分配关系的混乱。
所以，我们可以将农村税费现状概括为：“税轻、费重、租缺位”。针对这样的问题，要理顺农村公共分配关系，就要从农村政府职能范围的科学界定出发，研究农村公共分配关系的规范形式和合理数量界限，实现“税费归位”和“地租补位”。
（二）税费制度改革的建议方案
改革农村税费制度的目标是：规范农村税费，减轻农民负担，健全乡（镇）财务职能，建立农村公共分配关系新秩序。
由于造成农村公共分配关系混乱的原因错综复杂，有表层原因，更有深层原因，因而改革不可能是一蹴而就的，应分阶段逐步推进。近期迫切需要解决的是规范税费、减轻农民负担，因而目前可以不涉及农业税制改革，只涉及税费的分流归位，待取得改革成效、税费初步就位后，再作农业税制改革的准备工作以及实施改革方案。
近期税费改革的基本方向是：在严格区分合理收费与不合理收费的基础上，将合法、合理、面向全体农民的收费项目改为税收形式并固定下来；对于具有服务性和补偿性的收费项目，继续以“费”的形式保留下来；对于不合理的收费、摊派、集资等项目一律予以取消；设置地租或者体现地租性质的收入形式。总之，改革之后，农民提供的剩余价值的分割，应体现税、费、租三种性质，反映三种不同分配关系的收入形式，同时恰当设计负担水平。
改革的具体措施可概括为三方面：改税、清费、明租。
1.改税。即将合法、合理、普遍征收的收费项目改为税收，依法向农民征收。具体是指将目前的三项村提留、五项乡统筹费用改为“农村公益事业建设税”。“三提五统”是用于农村公益事业的建设资金来源，是在低税赋情况下对乡（镇）财力的补充，而且缴纳对象和受益对象具有一致性。从多年收费操作来看已带鲜明的强制性、无偿性和固定性，符合税收的一般特征。因此，可改为税收，由农民依法缴纳。从湖南省武冈市自1995年起进行的此项费改税的试点来看，已经取得了比较显著的成效，确实减轻了农民负担。税负设计不得超过农民上年纯收入的5%，由乡（镇）财政所具体组织征收或委托其它单位和部门代征、 代扣、代缴，纳入乡（镇）财政预算管理。
2.清费。即清理其余收费，分流处理。具体是指：（1 ）按规定对农民特定行为收取的行政性收费或者向农民提供某项特殊服务而收取的行政性收费，主要是规费。因收费对象带有限定性，而且具有服务与补偿的对应性，仍保留“费”的形式。（2）规定外的收费、集资、 摊派，属于不合理的“乱收费”，是强加给农民的不合理负担，应坚决予以取消。
3.明租。即承包土地的农民，应向集体上交租金。如不设置地租，也应该设置“土地使用费”，由承包土地的农民向作为土地集体所有者的代表村自治组织交纳，但对其使用应有明确规范。
实施上述措施，要准确计算农民的人均年收入，避免不顾实际简单计算、层层加码。核定税率时应当充分考虑农民的实际负担能力。改革后农民负担总额必须低于改革前的负担水平，而且要维持一定几年不变。
实行税费归位后，乡镇任何部门和单位不得再以其他任何形式向农民无偿收取费用，农民也有权拒绝缴纳，并在必要时提起诉讼。这就规范了农村公共分配制度，从而从源头上解决了任意向农民收费的问题。
（三）从体制上理顺农村公共分配关系，必须进一步推进农村深层改革
中国共产党十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“增加农民收入，减轻农民负担，是农村实现小康的基本条件”，“减轻农民负担要标本兼治。合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变；严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，纠正变相增加农民负担的各种错误做法，对违反规定的要严肃处理；逐步改革税费制度，加快农民承担费用和劳务的立法。”这就提出了解决减轻农民负担问题的重大意义、方向和原则。我们理解，就是要按照建设法治国家的总体思路，通过制度创新和立法，从根本上解决农民负担过重这一多年来困扰农村发展而长期未得到根本解决的重大问题。
一是要科学界定乡（镇）政府的职能；二是要精减乡（镇）政府机构，大量裁减冗员；三是要进一步改革农村税收制度（包括农税和流转税）；四是要规范乡（镇）政府的收支机制；五是需要有农产品价格改革和粮食流通体制改革作配套。
理顺农村公共分配关系，减轻农民负担，目的是增加农民收入。农民收入的持续增长，是实现小康的基本条件。
减轻农民负担的治标之策，是严格禁止“四乱”。减轻农民负担的治本之策，则是合理界定农民负担，实行定项限额，一定三年不变。即用立法形式确定农民费用负担项目，限制额度，以保持较长时期负担相对稳定，使税与费各归其位。
农村税费制度改革，其实质既然是分配关系、利益格局的调整，就必定是个十分敏感的问题，需要慎重对待。因此，税费制度的改革和分配新秩序的建立，是一个需要进行综合配套改革的问题，不可能毕其功于一役，而只能是一个逐步推进的过程。我们应当运用毛泽东同志关于正确处理人民内部矛盾的思想，稳妥处理好这一新时期的农村人民内部矛盾，切实防止矛盾的激化。