李纪岳 李树君
（农业部规划设计研究院 农业工程标准定额研究所）
【摘 要】笔者2014年赴日本学习农田基础设施建设标准化管理体制及机制。在此基础上，从管理主体、制修订流程及宣贯情况等方面总结了日本农田基础设施建设标准管理模式，并获得三方面启示：扎实的前期工作基础和符合实际需求的编制计划是标准编制的前提；健全的管理队伍和雄厚的技术支撑力量是标准管理的基础；明晰的农田建设标准管理事权划分是标准有序实施的保障。
【关键词】日本；农田；基础设施建设；标准；管理
日本农田基础设施建设标准化发展较早，自1949年颁布《土地改良法》，开展土地改良事业后，就开始有关标准制修订工作。1952年，第一部农田设施建设标准“土地改良事业设计标准 混凝土堤坝”颁布以来，标准化工作稳步发展，目前日本的土地改良工程标准按类别可分为规划设计标准、计算标准、施工标准和设施管理标准四类，另外，在农业基础设施建设项目实施过程中，针对不同的施工项目，制定有详细的操作手册和指南，具体说明了工程施工中采用的方法、材料、安全防护等。这些标准的实施对保证农业基础建设项目质量起到重要作用。经过60余年的发展，农田基础设施建设标准化形成了科学的管理体制机制。学习借鉴日本农田基础设施建设标准成熟的管理经验，将对我国农业工程建设标准化发展具有重要借鉴意义。本文从管理主体、制修订流程及宣贯几个方面，总结日本农田基础设施建设标准化的管理经验。
1．农田基础设施建设标准化管理主体
1.1管理部门——农林水产省。日本负责土地改良事业的管理机构是中央层面的农林水产省，其本部及地方派驻机构（农政局）的公务人员全程参与国营土地改良项目的规划、设计、招投标、施工监督和项目验收，实现了土地改良项目的审批、管理终身负责制，做到了“谁审批谁负责”，对保证工程质量、发挥工程效益起到了重要作用。土地改良工程建设标准作为以上工作的技术基础，也是农林水产省及地方派驻机构的管理内容。标准管理部门设在农林水产省的农村振兴局（1），该局分为农村政策部和整备部，其中农村政策部的农村环境课、整备部的设计课和土地改良策划课负责标准的管理，每个课又下设具体的班负责标准从事标准管理工作，管理结构和具体分工如图1、表1所示。每个地方的农政局均下设土地改良技术事务所，事务所内的相关部门负责各个地方有关标准数据的采集、试验、推广、实施情况的调查和信息反馈等工作。
图1 日本农田基础设施建设标准管理部门
（注：图中深色部分为参与农田基础设施建设标准管理工作的部门）
表1 农林水产省农村振兴局农田基础设施建设标准管理分工
1.2 技术支撑——科研院所及社会团体。日本各农业科研院所为农业建设标准化工作提供了强有力的技术储备和人员支撑。例如全额事业单位农业工学研究所，研究领域涉及农田基础工学等5个领域；一些大学也设置了农田水利研究专业，拥有大量资深专家。社会组织以农业农村工学会为代表，该学会于1925年成立，包含13个研究专业委员会，在全国各地设置地方支部，会员共计约1900人，学会成员来自上述各科研院所。
1.3标准编制组——研讨委员会。负责标准制修订的研讨委员会由农林水产省牵头组织，成员一般由委员长、委员、干事组成。其中，委员长和委员由各科研院所经验丰富的专家担任，主要从技术层面进行研讨、调研和标准条文的编制；干事由农林水产省有关部门的公务员担任，负责标准编制过程中需要的组织协调、资料整理工作，并参与部分条文的编制。
1.4标准评审组织——食品、农业、农村政策审议会 农村振兴分科会农业农村建设部会。根据《食品、农业、农村基本法》和《食品、农业、农村政策审议会议事规则》规定，在农林水产省，设置食品、农业、农村政策审议会，审议处理权限内的相关事务，同时受内阁总理大臣、农林水产省大臣或其他相关大臣的咨询。标准的评审也属于审议会处理范畴。审议会下设综合食品领域、生产领域、经营领域、农业农村振兴建设及主要粮食5个分科会，分科会的决议将视为审议会的决议，其中，农田基础设施建设标准由农村振兴建设部会审议。审议会部会的成员分为会长、临时委员和专门委员，均由经验丰富的专家、企业及媒体代表担任，其中，会长总体负责会议的召集和重大事项的裁决，一般2年换届一次；临时委员和专门委员在会长的要求下加入审议会，分别对特殊事项和专门事项进行报告或提出意见。按照《食品、农业、农村政策审议会 农业农村振兴建设部会技术委员会设置》要求，农业农村振兴建设部会下设技术、国际、谋划三个委员会，其中技术委员会负责审议农田建设标准制修订及农业农村建设相关技术课题。技术委员会的委员长由部会长任命，为科研院所的专家。审议会工作示意如图2所示，大臣对审议会进行咨询，并听取审议会的答复，审议会将标准评审工作委托技术委员会，技术委员会定期向审议会提交报告。
图2 食品、农业、农村政策审议会工作示意图
2．制修订管理流程
2.1 前期工作
农田基础设施建设标准随着社会、经济形势变化和科学技术的进步随时修订。标准制修订计的前期工作包括以下几个方面：一是在定期召开的农村振兴审议分科会上，讨论农田工程技术发展的方向以及需要制修订标准的方向。二是农林水产省组织地方农政局开展全国性的调查。在全国范围内获得标准制修订所必要的基础资料和最新信息，在当地进行实测调查和实例收集等。三是由专家组召开“标准研讨意见听取会”，对基础数据、调查资料、标准制定方案和文献案例进行讨论，农林水产省农村振兴局相关课、地方农政局、国营事业所、都道府县的土地改良事业相关人员参会，提出具体意见，确定标准制修订的方案。
2.2接受农林水产大臣咨询
食品、农业、农村政策审议会（农业农村振兴建设部会）定期讨论确定将来一段时间将委托技术委员会审议的内容，具体内容在农林水产网站以审议会资料附件形式进行公示。技术委员会在审议会之前，召开一次会议，对于标准立项前期工作进行详细讨论并加以确定。食品、农业、农村政策审议会（农业农村振兴建设部会）向农林水产大臣报告将要制修订标准的名称，农林水产大臣通知部会进行标准立项咨询。审议会期间，技术委员会就拟制修订标准的背景、编制方案、立项依据等进行详细论述。审议会专家委员进行咨询质疑，提出意见。会议详细记录过程，并在农林水产省网站以审议会资料进行公示。
2.3标准的编制
经农林水产大臣咨询之后，研讨委员会开展标准编制工作。编制过程中根据实际情况，召开多次研讨会。编制的规划设计标准主要包括标准书和技术书，其中标准书包括“标准正文”、“标准运用”、“标准及运用解说”。“标准书”规定不论地区的特点和具体现场条件如何，所有设计应遵守的要求。其中：标准正文系基本的、规范性的要求；“标准运用”，相当于设计规范的实施细则，系具体的规定事项；“标准及运用解说”中增添了设计规范正文和实施细则的根据和解释；技术书不作为规范条文统一规定的事项，或按照地区特点和现场条件进行选择的事项、一般性技术说明、标准设计例、其他参考事项等不包括在规范书中，整理而成技术书。必要的标准征求国土、建设等部委，以及各地方农政局等的意见，在征求意见之前召开一次技术委员会会议，以确定征求意见稿。
图3 土地改良规划设计标准的样式
2.4标准的答复
根据食品、农业、农村政策审议会（农业农村振兴建设部会）先期确定的编制计划方案，召开技术委员会会议，逐条详细审议标准内容，在农业农村振兴建设部会上，技术委员会论述标准制修订主要内容。专家提出意见。审定后的标准，由审议会以正式 文件向农林水产大臣答复。从标准的咨询到审定答复一般需要一年时间。
2.5 标准的颁布
标准编制组根据审议会提出的意见再次修改，经过研讨委员会讨论最终确定可颁布的标准。标准书中的“标准文本”由农林水产事务次官签署通知发布；“标准的运用”由农村振兴局长签署通知发布；“标准及其运用解说”和技术书由农村振兴局相关课长签署通知发布。标准书和技术书同时发送给各地方农政局长、国土交通省北海道开发局长、内阁冲绳综合事务局和北海道知事。
3．标准的宣贯
农业农村工学会负责标准的宣贯培训，每年会在各地方支部开展讲习会讲解的内容包括土地改良事业计划设计标准、技术发展规划等的宣贯培训。宣贯培训面广，参会人员多，以2013年为例，在北海道、东北、关东、京都、中国四国、九州冲绳等地方就土地改良事业计划设计标准开展了6次培训会，每次培训大约有1-3名老师讲课，参加培训人员750名。标准的文本在农林水产省农村振兴局的监督下，由农业农村工学会印刷向社会发行。
4．对我国农业工程建设标准管理工作的启示
4.1扎实的前期工作基础和符合实际需求的编制计划是标准编制的前提
日本农田基础设施建设标准在立项之前，进行了大量的前期工作并且十分注重技术储备，定期召开的审议会制定和讨论技术发展规划，确定技术的发展方向。标准编制前期在全国开展广泛的调查，将其定为标准编制工作中一个必须环节，并且对于相关技术进行了大量的试验研究，研究成果编制成手册和指南，在实际生产中广泛应用。根据技术发展和实践情况，这些技术手册和指南将进一步转化为技术标准。因为现有技术成熟，且经历过长期实践检验，所以标准实际编制一般用一年时间可以完成。在标准编制意向通过农林水产大臣咨询之前，广泛征求农林水产省相关部门和其他部省以及机构的意见，以确保切实有实际需求，在工程建设中更容易实施。相比而言，我国在农业工程建设标准管理方面，还存在技术人员以增加自身科技成果为目的而申报标准编制任务，但实际工作基础并不扎实，还有的标准在立项之前并未广泛争取投资管理部门的意见，从而造成申请的标准无法顺利开展编制工作，或者颁布的标准在实际工作中应用效率很低，不符合实际工作需求。因此，借鉴日本经验，在标准立项之时就应向有基础、有需求的方向倾斜，并注重加强技术研究与标准制定紧密衔接。
4.2健全的管理队伍和雄厚的技术支撑力量是标准管理的基础
日本在农田基础设施建设标准方面配备有充足的人员，并且管理机构分工明确，中央和地方派驻机构有序衔接。每一类标准都有一个单独的部门专门负责相关标准制修订管理工作，并且公务员中还有一部分技术类型人员，懂技术，有利于标准的管理和技术把关。对于标准编制，也有雄厚的技术队伍作为支撑，仅农田建设方面的学会成员就接近2000人，广泛分布于全国各科研院所，成为标准制修订和应用重要的后备力量。我国农业工程建设标准管理人员较少，从事标准管理的单位存在忙于跑项目做规划，对于标准化管理这类公益性较强的工作投入精力有限。借鉴其经验，建议加强将标准管理队伍建设，加大对标准管理和技术支撑机构的经费支持力度。
4.3明晰的农田建设标准管理事权划分是标准有序实施的保障
日本农田基础设施建设标准由农林水产省单独管理，其他部门不参与交叉管理。农田基础设施建设的投资审批主体主要为政府部门，建设标准的使用主要也是政府部门，农田基础设施建设标准的制修订提出、管理均有政府部门主导。但是对于设施温室建设、等行业，投资主体为企业或协会，建设标准的制修订和管理主体也为社会组织。所以日本的农业工程建设标准是“谁投资谁管理”，管理事权十分明晰。相比而言，我国农业、国土、农业综合开发办等部门分别组织实施了与农田建设相关的项目，农田建设标准不统一。另外，在农业领域，负责建设标准的部门管理诸如种植、养殖、环境等多个行业的建设标准，与行业部门在标准管理方面也存在一定交叉。因此，建议进一步梳理标准管理部门的职能，合理分工，做到一类标准只由一个部门管理。
参考文献：
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注释：
（1）农林水产省组织级别的划分为：本省下设若干“局”；每个“局”下设若干“部”；每个“部”下设若干“课”；每个“课”又下设若干“班”。
作者简介：
李纪岳，农业部规划设计研究院，农业工程标准定额研究所 工程师；研究方向：农业工程建设标准化
论文作者:李纪岳,李树君
论文发表刊物:《工程建设标准化》2015年11月供稿
论文发表时间:2016/1/28
标签：标准论文; 审议会论文; 农田论文; 农村论文; 日本论文; 农林论文; 水产论文; 《工程建设标准化》2015年11月供稿论文;