论反垄断执法的司法审查，本文主要内容关键词为：司法论文,反垄断论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反垄断执法在各国反垄断实践中发挥关键作用，在很大程度上决定了反垄断法的实施效果。不过，反垄断执法可能存在偏差，也可能出现随意执法、滥用执法权等背离法律目的的情况。因此，如何有效监督反垄断执法使其遵循法治的轨道是各国面临的共同课题。司法审查是监督反垄断执法的重要方式，但司法审查必须适应反垄断执法的特点并解决由此带来的诸多难题。
一、反垄断执法的特点及其对司法审查的影响
(一)反垄断执法的特点
1.弹性的执法与巨大的自由裁量权
反垄断执法是一种弹性极大的执法活动，这主要归因于垄断的复杂性和反垄断法律规则的不确定性。垄断作为反垄断执法的对象，其表现形式多样，内容和后果复杂。特定垄断产生何种效果与其存在的经济、社会环境密切相关，垄断的分析不能仅仅考察垄断本身，还必须紧密结合其存在的具体环境。因此，反垄断执法机构在执法过程中对垄断进行调查、分析、判断、处置往往显得极为复杂和困难。反垄断法是反垄断执法的基本依据。原则、含糊的反垄断法律规则使其在垄断规制过程中具有更大的包容性和适应性，反垄断执法则显现出巨大的弹性和灵活性。与反垄断执法弹性相适应，反垄断执法机构在执法过程中被赋予了广泛的执法权包括巨大的自由裁量权。反垄断执法机构有权根据反垄断法的原则规定对各种垄断的合法性、执法必要性、执法标准和尺度、执法措施做出判断和选择。
2.不确定的经济概念与复杂的经济分析
垄断是在经济运行和市场竞争过程中产生的，垄断的表现形式、后果与特定的经济环境、行业特点密切相关，各国反垄断立法往往引入大量的经济概念对垄断及其控制标准进行规定。相关市场、市场集中度、市场支配地位、进入壁垒、成本等许多经济概念成为各国反垄断法中的法律概念和术语，反垄断执法机构在执法过程中必须厘清和界定诸多经济概念。然而，许多经济概念并不确定，其具体内涵与所处的行业和市场环境密切相关，反垄断执法机构必须应用各种经济分析方法加以界定。
(二)反垄断执法特点对司法审查的影响
反垄断执法所具有的鲜明特点对司法审查产生了深刻的影响：一方面，司法审查有助于监督反垄断执法权和维护相对人利益，因此，司法审查是各国反垄断领域贯彻法治原则所必需的机制；另一方面，司法审查必须充分考虑和适应反垄断执法的特点，避免出现司法不当干预执法或者因为执法与司法冲突严重而互相抵消效果。
二、反垄断执法司法审查的困境
(一)反垄断立法规定含糊，审查标准不明
法院对反垄断执法进行司法审查必须依据法律规定进行。宪法、行政诉讼法等法律能够为反垄断执法的司法审查提供基本依据。反垄断法是反垄断执法机构对具体垄断行为展开调查并做出处理决定的基本依据，反垄断执法行为是否合法必须依据反垄断法的具体规定来判定，因此，反垄断法是反垄断执法行为司法审查的具体依据。在大陆法国家或受大陆法传统深刻影响的国家(如中国)，法院在案件审理中只能适用法律而不能创造法律，因此，法律特别是反垄断法决定了反垄断执法司法审查的依据和标准。然而，各国反垄断法关于垄断界定及其违法性判断标准的规定通常非常原则、含糊，不确定强，这使反垄断执法弹性极大，而司法审查的依据和标准则变得模糊不清。对于法院而言，在缺乏明确的法律规定和审查标准的情况下对反垄断执法机构的有关决定进行评价和审查，显得困难重重。
(二)执法专业性强，司法审查难度大
垄断案件的调查、分析、处理可能涉及大量的专业性问题，包括法律问题、经济问题、技术问题。对专业性极强的反垄断执法进行司法审查是法院面临的重要挑战。训练有素的法官精通于各种法律问题的分析，但是，法官在司法审查中所面临的不仅仅是法律问题，还包括大量的经济问题、技术问题。反垄断执法机构在对垄断案件进行调查、分析和处理的过程中经常运用经济分析方法，相关的经济学理论也在反垄断执法中发挥重要作用。法院或者法官在司法审查过程中无法回避垄断案件中涉及的经济问题，也不可能对反垄断执法中运用的经济分析和相关经济学理论视而不见。然而，经济学理论和经济分析可能非常复杂，法官是法律专家，却往往不是经济学家。此外，经济学理论并不十分稳定，总是存在诸多争议，因此，法院或者法官在司法审查过程中对反垄断执法所运用的经济分析和相关理论进行适当评价并非易事。
(三)司法权与执法权关系复杂，司法审查强度不易把握
在现代各国，随着国家经济和社会管理职能的日益强化，行政权出现了明显的膨胀趋势。从权力制衡角度来看，行政权应当受到司法权的有效监督和约束，但是，许多行政管理事务的专业性极强，法院往往难以介入其中或者难以深度介入。在这些领域中，司法权与行政权的关系就非常复杂和微妙，法院在司法审查中往往难以把握司法权与行政权之间的“度”。反垄断执法就是一种专业性极强的管理活动，而且，反垄断执法机构在执法中通常拥有巨大的自由裁量权。对反垄断执法进行司法审查的实质是司法权介入反垄断法的实施，对反垄断执法权的运用进行监督和约束，这是确保反垄断执法遵循法治轨道的重要保障。但是，司法权不能代替行政权，法院在司法审查过程中不能过度介入，不能取代反垄断执法机构，这使得法院如何介入以及在何种程度上介入反垄断执法成为难题。从国外实践情况看，反垄断执法机构的决定在司法审查过程中受到了法院极大的尊重。
三、完善反垄断执法司法审查的对策
(一)完善反垄断立法，明确司法审查依据和标准
具体、确定的法律条文可以为司法审查提供明确的依据和标准。然而，我国《反垄断法》的许多规定都比较原则和含糊，法院在对反垄断执法进行司法审查时存在审查依据和标准不明的问题。《反垄断法》是反垄断执法司法审查的基本法律依据，因此，我国有必要适时对《反垄断法》加以完善和细化。
除了完善《反垄断法》之外，法院在明确司法审查标准方面也能够有所作为。随着反垄断执法司法审查实践的发展，最高人民法院审定公布反垄断执法司法审查相关指导案例有利于有关法院把握审查标准。
反垄断执法规章在一般情况下应作为法院审查反垄断执法行为的依据，完善的反垄断执法规章有助于明确反垄断执法的司法审查标准，但是，法院认为反垄断执法规章违反《反垄断法》或有关法律、行政法规的规定的，有权依法不予适用。
(二)贯彻全面审查原则，有效监督反垄断执法权
反垄断执法的专业性不能排除法院的司法审查，但法院应当根据反垄断执法的专业性特点合理把握司法审查的强度。自由裁量权的存在不应成为完全排除司法审查的理由，法院应当有权对反垄断执法自由裁量权的运用是否合法进行审查。反垄断执法自由裁量权游离于司法审查之外不利于反垄断法基本目标的实现，也不利于相对人利益的保护。综上所述，反垄断执法所具有的特点不足以排除司法审查，反垄断执法的司法审查应当以全面审查为原则，只有在法律明确规定的情况下才能排除司法审查。
(三)区别不同情况，合理把握司法审查强度
就我国而言，法院应当根据反垄断执法行为的不同类型、不同情况，采取不同的审查标准，合理把握司法审查的强度。
1.区分事实问题与法律问题
法院在司法审查中区分事实问题与法律问题并采取不同的审查标准是英美法国家的传统做法，已经积累了丰富的经验。我国反垄断执法的司法审查可以对事实问题与法律问题进行区分。
在反垄断执法的司法审查过程中，事实问题主要包括垄断行为是否发生、垄断行为具体状况等，而法律问题则包括行为是否违法、应当采取何种规制措施、是否进行处罚以及具体的处罚措施等。对于难以区分属性或兼具两种属性的问题应当划为哪一类问题并采取何种审查标准应由法院依据案件具体情况把握，这有赖于法院和法官的专业素养和司法经验。
2.突出反垄断执法程序审查
强调反垄断执法程序的司法审查主要考虑到以下几点：第一，重实体轻程序是我国立法、执法和司法体制的痼疾，而程序制度对于约束反垄断执法权以及保护相对人利益能够发挥重要作用，因此，反垄断执法程序是否合法应成为司法审查的重要内容。第二，反垄断执法的专业性强，法院对实体问题的审查可能存在专业局限，而且司法不能过度干预，但对程序问题的审查却是法院所擅长的。第三，法院对于事实问题采用较为宽松的审查标准，原则上尊重反垄断执法机构的决定，但是，宽松的审查标准以及对行政决定的尊重是有条件的，完善的执法程序以及妥善的相对人利益保护措施便是重要条件。
3.合理把握司法权与反垄断执法权的界限
首先，法院应当尊重反垄断执法机构的专业判断和自由裁量权。其次，法院应当对反垄断执法机构的决定进行适度的审查。所谓“适度”包含如下几层含义：第一，反垄断执法机构运用自由裁量权以及对案件做出的专业分析和判断仍属于法院的司法审查范围，但法院审查强度较低。第二，法院对反垄断执法行为的审查以合法性审查为主。第三，法院在司法审查中应当关注相对人的利益保护，并把反垄断执法行为影响相对人利益的程度作为决定审查强度的一个考虑因素。
(四)健全审判组织，确保司法审查的专业性、独立性
对反垄断执法进行有效的司法审查必须有相应的组织机构保障，因此，应当设立适当的审判组织。一方面，承担反垄断执法司法审查职能的法院、法官必须具备足够的专业技能，以满足审查专业性极强的反垄断执法的需要；另一方面，承担反垄断执法司法审查职能的法院、法官必须具有充分的独立性，从而能够真正有效地约束反垄断执法权，避免司法审查过程中受到来自于其他部门特别是行政部门的干预。
考虑到反垄断执法司法审查的高度专业性以及短期内反垄断行政诉讼案件数量不多的状况，我国可以设立专业性强的审判组织相对集中地进行司法审查。具体而言，可以在省、自治区、直辖市高级人民法院和省、自治区、直辖市人民政府所在地的市中级人民法院设立竞争审判庭审理反垄断行政诉讼案件，该法庭可以同时审理垄断民事纠纷案件。反垄断执法的司法审查关系重大，牵涉面广，为了使法院能够有效监督反垄断执法，应当依法保持法院审理案件过程中的独立性。
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