摘要：水利工程与一般的土木工程相比，具有工程量大、投资大、建设周期长、盈利能力弱等特点，通常依靠政府投资建设实施，因此政府往往承担着沉重的经济压力和风险。而民间闲置的社会资本，私人企业先进、灵活的管理优势、较低的运营管理成本不能在水利等基础设施项目得到发挥。
马岭水利枢纽工程为Ⅱ等大（2）型工程，位于贵州省黔西南布依族苗族自治州州府兴义市境内马别河中游。工程任务是以城乡供水为主，结合灌溉，兼顾发电等综合利用。马岭水利枢纽工程总投资26.65亿，是国家确定的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点12项目之一。
关键词：PPP项目模式；水利工程；特许经营权；运用
1 PPP融资模式概述
1.1 PPP的内涵
PPP(Public-Private-Partnership)就是包括政府部门、私人非盈利机构或者盈利机构在内的不同投资方基于某个特定的项目而形成的投资合作形式（本文项目 PPP 系指政府和社会资本合作模式），能够实现合作各方资源、技术、经验的有效配置从而能够发挥最大效用，进而实现更大的经济和社会效益。当然，这样的合作并不是弱化政府部门责任，也并未将政府责任转移，实质上政府在监督、协作方面的责任反而会增加。
1.2 PPP的特点
1.2.1 融资
融资是PPP模式的基础特点，但PPP与传统融资模式的区别在于PPP模式不仅仅是私营部门以资金入驻的方式参与工程项目，而是参与到工程项目建设的各个环节，包括设计、招标、建设，甚至是后期运营。
1.2.2 风险分配
风险分配是PPP的另一个特点，它改变了过去政府“挑大梁”的项目建设模式，将部分甚至是全部建设、经营风险转移到私营部门，这种风险分配使工程项目的总体风险最小化，增大项目融资成功率。
1.2.3 利润可控制
利润分配的一般原则是风险越大，利润越大，但对于水利工程这种类型的基础设施建设，追求利润最大化并不能放在首位，因此PPP的利润可控制特点能够使工程的社会效益发挥到最大。
2 PPP模式在马岭项目的运用
2.1 招标情况简述
马岭水利枢纽工程PPP项目由贵州省人民政府以黔府函【2015】305号文件批准开展招标工作，贵州省水利投资（集团）有限责任公司 （以下简称“招标人”）对本项目进行国内公开招标的方式招募社会投资人（丙方）作为项目股东，与贵州省水利投资（集团）有限责任公司（甲方）、黔西南州水资源开发投资有限公司（乙方）共同组建项目公司。项目公司采用 BOT 模式，按 30 年特许经营期限（不含建设期）开展马岭水利枢纽工程的建设、运营和管理。
招标人和监督人对开标、评标过程进行了全程监督，并对评标结果进行了公示，整个过程接受行政监督和社会监督。经过评审，以中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司（简称“贵阳院”）为牵头方的联合体（贵阳院、水电十四局、中铁大桥局）为中标人。发、承包双方签定了《贵州省马岭水利枢纽工程PPP项目总承包合同书》，本合同为项目管理总承包合同，合同价款为147988.71万元。
2.2 PPP项目公司的组建
甲方作为中央补助和省级出资的出资人代表，乙方作为地方政府出资人代表，丙方为中标社会投资人。项目采取 BOT的合作方式，建设期 38个月，特许经营期30年。甲、乙、丙三方按照有关规定及出资比例组建项目公司作为马岭水利枢纽工程的项目法人，承担履行项目建设、运营、维护和用户服务各阶段职责。在建设及特许经营期内工程资产所有权属于项目公司所有。特许经营期满后将项目资产及相关权利等移交给发起人或发起人指定单位。
2.3 特许经营范围
贵州省马岭水利枢纽工程的全部建设内容，即包括大坝枢纽、灌溉供水管线及电站等建设、工程运行期（特许经营期）经营管理。
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2.4 工程建设管理
项目公司作为贵州省马岭水利枢纽工程的项目法人，依法履行项目法人职责，负责贵州省马岭水利枢纽工程的建设。丙方与项目公司签订总承包合同，进行马岭水利枢纽工程的建设，在初步设计范围内工程建设费用不得超出丙方中标总承包价，超出部分由丙方自行承担。
工程监理单位、第三方质量监测机构、施工图咨询机构、安全监测机构、中心试验室等单位均由甲方通过公开招标方式确定，相关权利义务由项目公司承继，费用由项目公司承担，并计入项目总投资。
丙方须提交建设期保函，以确保按照协议的约定顺利履行建设义务。丙方在建设期内投入的现场管理机构人员不得在项目公司任职。
3 各方的责权利及风险分担
3.1 各方的责权利
甲方的责权利：依法与乙方、丙方组建项目公司，在工程建设和特许经营期间，可授权丙方管理项目公司，并享有项目公司的决策权，具体事宜在项目公司章程中确定；负责对项目公司的资金使用、支付进行监督管理。项目竣工后，按照本协议的规定，定期监测项目绩效指标，享受协议约定的“溢价”分配等收入分红。“溢价”按各股东出资比例进行利润分配；具体测算工作由甲、乙、丙三方共同委托有相关资质的第三方咨询机构进行测算。担负政府资产保值增值、防止国有资产流失的责任，同时应保障丙方的合法权益。
乙方的责权利：依法与甲方、丙方组建项目公司，并享有项目公司的决策权，具体事宜在项目公司章程中商议约定。担负政府资产保值增值、防止国有资产流失的责任，同时应保障丙方的合法权益。
丙方的责权利：依法按时足额出资，与甲方、乙方组建项目公司，保证协议约定自有投资及时、足额到位，承担非政策及不可抗力原因导致，项目建设及经营可能产生的投资风险，并确保完成项目建设。享受协议约定的工程建设和特许经营期内合理投资收益，及享有项目公司的决策权。
3.2 风险分担
发起人承担的风险主要为非商业性风险，如政治和公共政策调整风险，社会、法律和金融风险，公共安全和环境风险，土地的获得及移民安置风险等。因征地拆迁补偿国家政策调整造成项目投资增加的，经投资主管部门审定后，投资由发起人承担。因不可抗力项目终止实施或继续实施超概的由发起人承担。
甲方承担的风险：主要为中央补助资金及时到位的风险，对项目实施监管的风险等。
乙方承担的风险：主要为中央补助资金及时到位的风险，征地移民和社会维稳风险及配套设施建设风险等。
丙方承担的风险：主要为项目的融资、建设和运营风险等。贵州省马岭水利枢纽工程因融资造成的风险，丙方按合同协议的约定承担；因物价波动等造成项目投资增加的由丙方承担；因初设范围内的设计变更引起的投资增加由丙方承担；因超过约定施工工期引起的投资增加由丙方承担，并按合同约定向发起人支付项目延期损失。
4 经验与建议
马岭水利枢纽工程为国家PPP模式在水利工程中的试点项目，没有任何先例可以借鉴，建设方在工程建设、运营管理中的决策直接关系工程的成败。主要利弊有：引进的社会资本方一般均具备相应的设计或施工资质，PPP项目招标完成后可不再进行施工等标的再次招标，减少了建设方（或发起人）的工作量，开工时间可相应提前，节省了工期。但是，社会资本方作为出资人参与到项目公司（建设方）的同时也可能作为设计或施工方承担本项目的其它工作，扮演着双重或三重角色，增加了建设方（或发起人）在合同管理中的难度，合同文件须有更加明确的社会出资人的权利和义务范围。另外，应引进专门的设计咨询（或设计监理）、第三方检测等单位，加强工程变更管理、质量控制，严格工程建设期设计、方案审批程序，避免相关单位或个人为追逐利益而出现不合理的工程变更或质量失控。
结语：水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有很强的公益性，且投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，现阶段主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低。PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高了社会公共事业的服务质量，有利于建立健全水利多渠道投融资机制，促进优化投资结构，加快重大水利工程建设，提高效率，降低风险，进一步提升水利建设运营管理水平和服务效率，达到最优的投资回报及社会公共效益。马岭水利枢纽工程作为国家重点工程，成功的引入了社会资本，充分发挥PPP模式的优点。
参考文献
[1]刘万军.PPP模式在水利建设项目中的运用[J].发展,2016,08:60+63.
[2]龚寻,李晶.PPP模式在国内水利工程项目中的案例研究[J].河北水利,2016,11:26-27.
[3]彭占青.PPP模式在水利基础设施建设中的应用[J].现代经济信息,2016,24:375.
论文作者:勾平
论文发表刊物:《基层建设》2017年第11期
论文发表时间:2017/8/9
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