关于我国税收流失问题的几点思考，本文主要内容关键词为：税收论文,几点思考论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革开放以来我国几次税制改革的进行，税收在整个国民经济中的地位越来越重要，但同时税收流失问题也日趋严重，影响了国民经济持续稳定地快速发展，它已成为当前我国财税界普遍关心的热点问题，也是社会关注的焦点。对税收流失问题进行系统地研究并提出治理的对策，已成了一项紧迫任务。
一、当前我国税收流失问题现状及影响
目前我国政府职能正在改革中调整和转换，国家法制和各种宏观调控机制尚待健全和完善，国家行政机关依法行政和纳税人依法纳税的观念还远未牢固树立。从我国的税收实践看，近几年来，每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免税等造成的税收流失已相当严重，税收流失的量大面广。其中，仅1999年的全国税收、财务、物价大检查就查出各种违纪金额220.35亿元（其中涉税金额167.05亿元），而我国的财税大检查已经连续进行了12年，但从历年大检查的结果看，违纪大户的数量呈上升趋势，违纪面越来越广，涉税违纪案越来越多，查获的违纪金额也越来越大。以个人所得税的流失为例，我国各类经济组织和个人偷逃国家税收，不仅个体私营经济大量存在，国有、集体企业也不是个别现象；不仅个体经营者少缴或不缴个人所得税，国家公职人员缴纳个人所得税的情况也不理想。据统计部门分析，近几年来我国每年流失的税款至少达1000亿元以上，约占应纳税款的20%左右。这一现状造成了一系列不利的影响，主要体现在：
1.对财政收入的影响。
税收流失将直接造成国家财政收入的减少，进而导致国家财政支出的减少或财政赤字的增加。在目前政府收入机制尚未理顺、预算监督较为宽松、税收收入占GDP的比重偏低的情况下，各部门、各地方政府为了缓解财政支出的巨大压力，必然产生增加收费的冲动，甚至成为某些部门、某些地方乱收费的借口。由此可见，税收流失不仅会影响政府的财政收入，进而会对整个经济环境和政府收入机制产生可怕的侵蚀和破坏作用，进而加剧政府收入行为的失控，破坏经济的正常运行。
2.对税收宏观调控功能的影响。
近年来，我国宏观经济总量发生了根本性的变化，结构性的“相对过剩”代替了“短缺经济”，有效需求不足正成为困扰当前经济发展的首要问题。在亚洲金融危机的影响下，我国出口下滑，促进经济发展的动力不可避免地由外转向内。为此，中央开始奉行积极的财政政策，扩大内需，拉动消费。但是，税收的大量流失无疑会严重影响税收作为“经济内在稳定器”的作用，削弱“相机抉择”的税收政策在宏观调控上的力度和效果，从而延缓了经济复苏和增长的时间。
3.可能导致社会的不稳定。
据资料显示，目前国有企业创造的产值约占全国的30%，而缴纳的税收却占全国的70%，作为“三分天下有其一”的个体私营经济为国家财政所做的贡献与其经济地位明显不相符。尽管这里有税制设计、税收政策等因素的影响，但是在实际征管中，确实存在着对国有、集体经济管理较严，而对个体私营经济管理偏松的问题。这种状况的延续和加剧，必然导致两种经济成分间收入差距的进一步拉大，特别是在国有企业面临困境、下岗职工增加的情况下，不利于社会的稳定。
二、税收流失问题的成因
1.税收流失的内在动因。
(1)对纳税人偷逃骗税的动机进行分析。纳税人作为独立的经济主体，必然以追求自身利益最大化为根本目标，假设纳税人在做出偷税这一决策之前，将对其收益和成本进行心理预期，只有当预期收益大于预期成本时，纳税人才会选择偷税。而在当前的社会经济环境下，偷税绝对是有利可图的。(2)在税收稽查面太窄，税收处罚太轻，道德成本偏低的情况下，纳税人就会在利益驱动下产生偷税冲动。
2.税收流失的外部原因。
(1)公民意识缺位。我国经济正处在转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法治为核心的公民意识还没有建立起来，在这个过程中就出现了一个所谓的“意识约束真空”。由于自我约束意识的缺位，在税收制度不健全的情况下，各利益主体在追逐利益最大化的行为中极易偏离正确的方向，税收流失也就不可避免。(2)体制缺陷使征税主体难以依法征税、从严治税。在我国现阶段，政府既要行使社会管理者的职能，又要行使国有资产所有者的职能。这种双主体身份及其职能行使，导致了两个严重的后果：一是政府机构膨胀；二是政府职能越位与缺位并存，政府大量介入微观经济领域。行政机构的膨胀，造成政府行政经费的大规模扩张。为了满足规模庞大且益增长的行政开支的需要，一方面政府不得不在国家预算内增力对行政机关的拨款，另一方面，在局部利益的驱使下，易诱发地方保护主义，出现轻税重费、“藏富与民”、越权减免税等现象，从而造成无可挽回的税收流失。同时，由于不规范的收费恶性膨胀，加重了生产经营者的经济负担。当这种负担接近或超过一定临界点时，一部分社会资源将从“地上经济”转向“地下经济”，其所产生的税收也相应地部分或全部流失。(3)税收制度缺陷。尽管1994年的税制改革取得了很大成功，但却明显具有阶段性、过渡性的特点。新税制由于在税种设置上缺乏通盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”，如增值税税制设计明显超越我国社会发展水平，不仅征管难度大，征管成本高，而且极易成为违法分子偷逃骗税的目标。而内外资企业实行两套所得税制，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。由于现行分类个人所得税制对各项所得确定的税率不一致，纳税人可以通过分解收入、多扣费用达到偷税的目的。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式发生转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收，有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。(4)税收征管模式不完善，使税收流失难以有效遏制，主要表现为缺乏税收基础管理环节。目前我国部分城市和广大农村的税收征管基本上仍处于手工操作阶段；个人收入主要以现金支付而税务机关又无法全面监控；只有部分城市的大额增值税专用发票使用计算机进行交叉稽核，但大部分地区未被纳入该系统，从而使交叉稽核防止税收流失的初衷难以完全实现。税务机关对税源状况和纳税人户籍状况“心中无数”，征收与稽查相互脱节，税务稽查相对薄弱，物质技术装备比较落后，直接制约了税务稽查的深度和广度。稽查“挂一漏万”，形成税收征管漏洞，导致税收流失。此外，由于受税收成本的制约，部分税务机关还存在重大户、轻小户的征管观念，个体私营经济税收流失比较严重。(5)相关法规还不完善。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）中的规定过于原则化，使税收执法缺乏刚性。如《征管法》第四十条规定对偷税数额不满1万元的，处以偷税数额5倍以下的罚款，由于规定的弹性太大，加大了执法的随意性。同时，司法功能不健全也是我国税收流失难以有效防范和抑制的重要原因。一个国家的法律要得到实施，除了要严格的执法外，还必须有健全的司法保障体系和机制做基础。毋庸讳言，司法保障体系不健全是我国法制建设急需解决的重要问题，在一些地方以言代法、以罚代刑屡见不鲜。(6)社会综合配套条件不足。主要表现在税务代理刚刚起步；大量现金交易所具有的隐蔽性给税收监控带来很大麻烦；协税护税网络还不健全，部门配合缺乏法律依据。
三、防止税收流失的对策与建议
1.加大税法宣传力度，提高公民依法纳税的意识。
为进一步增强税法宣传的实效性，在税法宣传上还应做好两个方面的结合，一方面是普遍性与针对性结合。就是在税法宣传范围上，既要注重税法宣传的普遍性，又要根据税收工作中存在的突出或重点问题，有针对性地进行宣传，向企业和纳税人晓之以理，告之以法，以增强他们的纳税意识和自觉性。另一方面是奖罚结合。就是在税法宣传的方式上，对近年来纳税好的企业予以奖励表彰；对纳税差的纳税人或在传媒予以曝光，或集中召开座谈会等，对偷逃欠税严重的纳税人采取法律手段予以惩处，以儆效尤。
2.规范政府行为，实行费改税。
政府要从全盘考虑，不能为了局部利益乱开收费的口子，挤占税收的份额。税收是保证经济持续健康快速发展的基础，政府行为要规范，不能越权减免，造成税收的流失。此外，为了根本改变预算外行政性收费越来越多的情况，可充分考虑实行费改税。改变“费大于税”、“弱干强支”的政府收入格局，建立以税收为主、收费为辅、税费并存的新的政府收入机制，彻底消除“费挤税”的源头。这样做，一方面可以减少乱收费的现象，另一方面也可以减少税收流失，提高整个税收的规模。
3.进一步完善税制。
(1)规范主体税种。第一，完善增值税制。加大增值税专用发票的稽核管理，堵塞漏洞。同时，要改变目前增值税初始环节凭普通发票扣税的做法，首选方法是先全额征税，后由财政部门按比例返还。此外，在现有征管水平和社会条件下，不要急于扩大增值税的征收范围，以免造成更大的税收流失。第二，规范所得税。首先是合并内、外资企业所得税。其次是统一企业所得税征收方法。第三，清理所得税减免政策。第四，完善个人所得税制，加大个人所得税征管力度：其一，调整个人所得税税率；其二，降低征税的减除额，扩大征税范围，将在最低生活线以上的公民基本上纳入个人所得税征税范围，对低收入者可以进一步降低税率。其三，对劳务报酬收入实行付款方和收入方双向申报，收入方不论是否已代扣代缴税款，都应如实向税务机关申报，不申报者按《征管法》有关规定予以处罚。(2)开征新税种。近年来，我国证券交易市场异常活跃，为规范证券市场的发展，调节社会成员的收入水平，增加国家的财政收入，国家应加快证券交易税的调研和方案设计工作，力争早日出台。随着企业经营体制的改革和社会劳动制度的改革，下岗、待业已不再是一个新鲜的话题。为维护社会稳定，应尽快在全国范围内开征社会保障税。遗产税是世界各国普遍开征的一个税种，建立和开征这一税种也是完善我国现行税制结构的内容。(3)完善地方税体系。这既是对整个税制结构的完善，也有利于进一步理顺中央和地方的责、权、利关系。首先应做好城市维护建设税、车船使用税、房产税、土地使用税等条例的修订工作，使城市维护建设税成为真正独立的地方税种。其次，应将各地税外开征的各种基金、规费进行认真清理，对必要的合理的部分纳入税收征管范围，对不合理的收费则坚决取缔。赋予地方政府一定的税收管理权，允许地方政府根据各地情况决定停征或开征一部分税种，增强地方财力，为清费立税、压缩预算外收入规模、减少基金与规费的征收对税收的冲击等创造条件。
4.改革税收征管体制。
加强税收管理在新体制中的基础地位和作用，改变人为割裂税收管理与税务稽查内在联系的做法，逐步实现管查合一，切实提高税收整体效能。充分发挥计算机对税源的监控作用，增强执法刚性，明确执法责任，严肃执法纪律。大力实行税源监控，依托计算机归集、处理，并逐步与工商、银行、海关、企业等联网，交换、查询税务信息。必须制定科学简便的申报程序，规范统一纳税表格、申报方式，尽量减少因纳税人不会正确申报而造成的税收流失。
5.进一步健全和完善协税护税网络。
通过人大立法，建立行政协助制，把协税护税工作纳入法制化、制度化轨道，增强税收执法的合力，健全税务监督机制，防止税收流失。