我国基本社会保障均等化初步评估，本文主要内容关键词为：均等论文,社会保障论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-6623(2009)06-0034-05
我国现阶段的基本社会保障包括基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助。基本社会保障均等化是指居民不分城乡、不分地区享有对基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助的权利。政府保障所有居民的基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助。
根据国际经验，基本社会保障均等化程度可以从三个方面衡量，第一，不分城乡和部门来看各类基本社会保障是否覆盖全体居民；第二，在实现全覆盖基础上，看在各类基本社会保障制度之间是否建立了均等底线；第三，中央政府是否建立实现这个底线均等的转移支付体制和机制。本文从这三个视角来分析现阶段我国基本社会保障均等化程度。
一、关于基本养老保险
（一）制度设计
一是企业职工基本养老保险。2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。
二是城乡居民社会养老保险。目前一些地方开始推进这项工作。例如，浙江省嘉兴市人民政府关于《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》规定，凡在行政区域内，年满16周岁至60周岁，符合参加职工基本养老保险条件，或现有各类社会养老保障对象之外的城乡居民（不含在校学生），可以参加城乡居民社会养老保险。城乡居民社会养老保险制度以参保人员个人缴费为主、地方财政给予补贴、集体经济适当补助。实行个人账户与社会统筹相结合。城乡居民社会养老保险的缴费水平与收入现状和承受能力相适应；待遇水平与个人缴费相挂钩，与全市城乡经济发展水平和基金承受能力相适应。
三是新型农村社会养老保险。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，“2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”
（二）制度运行状况分析
第一，基本养老保障建设在各地推进，发展不平衡。一是城镇职工基本养老保险正在推进中。除机关事业单位外，目前我国城镇正规就业人员已基本纳入职工基本养老保险体系。2009年，有关部门已经启动了事业单位养老保险制度改革，具体方案与企业职工基本养老保险基本相同。截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险21891万人，比上年末增加1754万人。参加基本养老保险的农民工2416万人，比上年末增加570万人。二是少数农民被纳入基本养老保险体系。5595万农民参加了农村养老保险，其中，464个县开展了由地方财政支持的新型农村养老保险试点，参保农民达到1168万。三是部分地区开展了城乡居民养老保险试点。北京作为全国重点示范城市，于2008年率先启动了覆盖各区县乡镇的新型农村社会养老保险。2009年北京市在2008年的基础上进一步完善相关政策，把原来北京市的“新型农村社会养老保险”拓展为“北京市城乡居民养老保险”。在实际操作中，把原来按照北京市各区县上年度农村居民人均纯收入的10%最低缴费标准，改变为按照上半年北京市农村居民人均纯收入的9%为最低缴费标准，最高缴费标准不得超过上年度城镇居民人均可支配收入的30%①。对城乡无退休金待遇的60岁以上老人每月由财政发放200元老年津贴，基本建立了老年保障制度的全覆盖。
第二，一些群体、部门、地区还没有被基本养老保险体系覆盖。根据我们的调研②，一是农村中各类保险并存，参差不齐。贵州省养老保险碎片化现象严重，农村养老保险、计生户养老保险、被征地农民的养老保险等并存，整合困难。以贵阳为例，中老年人参加基本养老保险积极性较高，年轻人积极性较低。遵义县三河镇有关部门负责人说，有些农民工要求老板把应缴纳养老保险的20%计算在工资内发给个人。工人拿到这20%也不到劳动部门缴纳。工人经常跳槽，企业不愿意为他们缴纳养老保险和其他保险。湖南省湘潭县部分居民还没有纳入社会保障体系，被征地居民、农村居民养老保险政策尚未出台，覆盖城乡的养老保险制度没有真正建立起来。目前，湘潭县养老、医疗这两项社会保险的覆盖率分别为70%、20%。民营企业参保难以推动，个体工商户的绝大部分没有进入参保范围。二是基本养老保险制度和政策执行缺乏力度。山东省日照市政府负责人指出③，一些企业、学校、医疗机构，由于受到编制限制，或企业考虑自身利润，不给临时工和合同工上各种保险，主管单位不追究或监管不严，造成尽管政策有规定，但实际执行不到位现象。三是农民工基本养老保险覆盖面小。到目前为止，针对农民工的全国统一养老保险政策还没有出台。据2009年6月国家统计局和人力资源社会保障部联合对外出农民工就业和社会保障情况的调查，截至2009年6月底，外出农民工参加养老保险2380万人，参加医疗保险4153万人，参加失业保险1518万人，参加工伤保险5054万人。总体判断，全国外出农民工参加社会保险整体水平不高，东部地区高于中、西部地区。
二、关于公共卫生和医疗保健
（一）制度设计
第一，公共卫生。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）规定，“促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。”《意见》对公共卫生和医疗改革的目标作了如下的描述：“促进基本公共卫生服务逐步均等化。国家制定基本公共卫生服务项目，从2009年起，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，到2011年不低于20元。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。”第二，基本医疗。“到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，切实缓解‘看病难、看病贵’问题。到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立”。应该说，与基本养老保险比较，公共卫生和基本医疗在制度设计上已经基本达到了全覆盖。
（二）制度运行状况分析
第一，公共卫生和基本医疗全覆盖保障体系初步建立。据人力资源和社会保障部统计，截至2008年底，全国参加城镇基本医疗保险31822万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险19996万人，比上年末增加1976万人；参加城镇居民基本医疗保险11826万人，比上年末增加7535万人。参加医疗保险的农民工4266万人，比上年末增加1135万人。2008年底，全国新型农村合作医疗覆盖率已经达到91.5%。贵州省“十一五”时期的新农合目标提前完成，参合率达到94.25%，筹资标准增加到100元／人。第二，存在较大地区差距。从调查情况看④，医疗资源过度集中与居民居住分散的矛盾还没得到缓解。一是基层医务人员缺乏。遵义市医疗卫生改革面临基层人员素质不高、数量严重不足，人才培养补充机制缺乏的挑战。按照贵州省《关于印发“贵州省卫生资源配置标准（试行）”的通知》的规定，疾病控制机构人员配置标准为1.5～1.9／万人口，2008年遵义全市疾控机构配置人员至少应为1095人，实际上只有587人。湘潭县基层卫生院的最大问题是缺乏人才，个别卫生院没有执业医师。浙江省海盐县乡镇优秀人才都跑到上海和杭州去了。乡镇和社区医务人员的基础知识、基本技能与实际需要相差甚远。遵义县乌江镇卫生院已经有5年没进大学生了。卫生院目前超编5人，现有本科生2人、大专生5人，其他为中专生。现有执业医师5人，他们退休后，人才会断档。从社会上招聘的人员工作几年，有了一定积累就跳槽了，等于白培养。浙江省医疗资源分布不均衡。大医院规模扩张明显，“一床难求”矛盾仍然突出，而社区医院床位利用率太低。小医院或乡镇医院的使用率不足，人员素质低、待遇低，有些人员尚未获得执业资格就上岗从医。二是医疗设备落后。一些地方疾病预防控制体系的实验设备缺乏、陈旧、落后。监测检验和应对突发事件能力差。遵义县乌江镇卫生院是财政差额拨款单位，财政拨付不到40%，剩下的自筹。已经有很多年没有更新设备了，X光机是20世纪80年代的，B超机已经不能用了。三是报销水平差异较大。日照市岚山区涛雒镇下元一村村民参加了新农合，个人缴费20元，集体和政府缴费80元，一年可以报销600元，没有大病统筹⑤。山东省日照市东港区由于乡镇卫生院采用的自收自支体制机制，乡镇没有能力拨款，县级财政也无力支持，卫生院要自己创收，自己养自己，因此就不得不靠加大药费收入的方式提高利润，造成居民看病难和看病贵。
三、关于基础教育
（一）制度设计
第一，基本原则。《中华人民共和国义务教育法》（2006年6月29日修订通过）规定，国家实行九年义务教育制度。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。“第二，近期目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求，重点加强农村义务教育，努力降低义务教育阶段农村学生特别是女性学生、少数民族学生和贫困家庭学生的辍学率，全国初中三年保留率达到95%。推进城乡、地区间义务教育均衡发展。各地政府要保证进城务工人员子女与当地学生平等接受义务教育”。
（二）制度运行状况分析
第一，全国城乡全面实现了免费义务教育。2008年9月1日，全国城乡义务教育阶段1.6亿多名学生的学杂费全部免除。免费提供教科书扩大到全国农村义务教育阶段所有学生，普遍提高了家庭经济困难寄宿学生生活补助标准和农村中小学校生均公用经费标准。二是通过实施农村寄宿制学校建设工程二期、农村中小学现代远程教育工程、中西部农村初中校舍改造工程和新农村卫生新校园建设工程等国家重大工程项目，农村学校办学条件得到进一步改善。根据我们的调查，贵州省全省“两基”人口覆盖率达到100%，比2000年提高65个百分点。贵州义务教育预期在2015年实现高标准高质量的“普九”。第二，教育质量的提高仍然存在较大问题。一是地区差距大。与最发达的上海相比，贵州小学人均投入仅占上海的1/10，如果高标准“普九”，全省还差180亿元。教师学历低，整体素质不高，结构不合理。二是城乡差距大。教育资源集中在城市，农村特别是少数民族地区严重缺少资金、师资。如遵义市，仅基础教育就差5000多名教师，很多县靠代课教师。“十一五”时期实施的农村“四项工程”（资助扩面工程、爱心营养餐工程、食宿改造工程、教师素质提升工程）改善了农村学校的办学条件和教学水平，但是农村教师的收入水平、住房条件等与城市学校教师仍有较大差距。尽管“十一五”期间加大了对不发达区域和农村地区教育投入，但区域之间、城乡之间和校际差异仍在不断拉大，导致城市重点学校人满为患，而大量农村义务教育资源分散闲置，流动人口子女教育问题严峻。三是教师队伍结构性矛盾在各类教育中普遍存在。农村义务教育师资过剩，而城市义务教育师资缺编较多。学科专业结构性不平衡，小学语文、数学老师供大于求，音体美教师严重不足。四是年龄和学历结构不合理，农村小学教师老化现象严重。各级各类学校教师学历结构有待进一步提升。五是虽然已经取消了义务教育阶段的学杂费，但其他一些相关学习费用如课本费、学习用具费、上学交通费、学校午餐费等支出对贫困家庭来说，仍然是沉重的负担，由此也导致部分学生失学或者辍学。城市家庭为子女提供的各类课外辅导，也是农村和农民工子女无法比拟的，这也使他们一开始就处在不同的起跑线上。
四、关于社会救助
（一）制度设计
社会救助是以最基本的社会保障需求为导向的，它与其他基本社会保障具有交叉的关系，例如它包括教育救助、医疗救助等，是基本中的基本。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求有条件的地方要建立农村最低生活保障制度。完善农村“五保户”供养、特困产生活补助、灾民救助等社会救助体系。完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准，建立城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入救助范围。完善城市生活无着流浪乞讨人员特别是流浪未成年人的救助制度。2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，民政部制定了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出用3年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。
（二）制度运行状况分析
第一，根据民政部的统计，2008年底，全国共有1110.5万户、2334.8万城市居民得到了最低生活保障。已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加739.2万人，增长了20.7%。城市医疗救助制度从试点时期进入全面实施阶段，农村医疗救助制度进一步规范完善，我国城乡医疗救助模式基本确立。第二，从各省情况看，农村最低生活保障供给能力差异较大，供需缺口很大。在地方分级供给体制下，要实现农村最低生活保障均等化目标，中央民政面临非常大的压力。从国际经验看，社会救助制度最基本的应当保障基本生活，为救助对象提供基本医疗、基本教育、体面的住房、司法、心理等诸多方面的救助，目前，我国这张社会安全网的建设还处于初级阶段，覆盖面窄，救助水平低，区域间发展很不平衡。以贵州为例，一是社会救助工作能力与日益繁重的工作任务不相适应。目前该省纳入常年生活救助范围的贫困人口近400万人，城乡医疗救助对象超过400万人，是全国社会救助任务最重的省份之一。但大部分县乡工作力量薄弱，各地普遍存在工作经费不足、工作手段落后问题。部分县的机构改革试点工作中对原有的乡镇民政事务办撤并，加剧了这一问题，使得基层的低保难以有效实施动态管理。二是救助基础设施建设投入不足。该省有近半数的乡镇没有五保集中供养设施，集中供养率不足5%。现有的敬老院规模小、破旧。社会救助信息系统建设滞后。
社会救助体系当前存在的主要问题，一是地方政府在低保筹资和监管方面的主导地位，导致了低保制度地方化，不利于低保水平的提升和均等化目标的实现。二是设计上具有明显的城市偏好，以满足城市人口为主和以户籍制度为基础，造成流入地政府无法保护流动贫困人口的社会权利。
五、结论
我国基本医疗保险制度初步实现全覆盖，但地区和城乡差别仍然较大。到2008年底，全国提前实现了农村新型合作医疗全覆盖目标。养老保险制度框架在进一步搭建。截至2008年底，全国共有13个省（市、区）参与了做实企业职工基本养老保险个人账户的试点工作。到2008年底，全国共有17个省（市、区）实现了养老保险的省级统筹。2009年6月，国务院部署在全国10%的县、市、区开展农村新型养老保险试点，到2020年实现全覆盖。在社会救助“应保尽保”方面，2008年底，全国共有2334万户城镇居民、4291万户农村居民得到最低生活保障，基本实现了“应保尽保”。目前存在的问题，一是基本养老保险距全覆盖还有一定的距离。现阶段我国基本养老保险仅仅覆盖城镇地区部分，基本养老保险在农村地区还任重道远。随着新型农村合作医疗、农村新型养老保险和农村最低生活保障制度在全国的实践和探索，全覆盖的序幕在拉开。基本社会保障的前提是所有的居民必须被基本社会保障覆盖，或者叫全覆盖。没有基本社会保障的全覆盖，就没有基本社会保障均等化。现在看来，中国实际上是从新型农村社会养老保险开启农村基本养老保险均等化的，在2020年实现全国的全覆盖之后，可能还会出现农村和城市之间的不均等，那时就需要中央政府在更高的层次上推进全国范围内的基本社会保障均等化。二是各地基本社会保障还存在很大差异。一些地区新农合保障水平有限，住院补偿率水平不高，对困难群体的医疗保障水平有限，难以解决弱势群体看不起病问题。农村低保与城镇低保相比还存在一定差距，农村低保标准偏低，补助水平也不高，尤其是中西部地区。目前城镇职工基本养老保险参保人数2.19亿人，农村养老保险参保人数大约6000万人，其中得到政府补助的只有1000万人，绝大部分农民还没有被养老保险覆盖。由于实行分灶吃饭的财政体制，部分地区财政补助资金按时足额到位还存在一定困难。三是基本社会保障内部各个部分的政策环境和现实情况差别较大，公共卫生和基本医疗、基础教育和社会救助的政策条件已经成熟，各地基本建立了全覆盖的体制和机制，国家财力大致允许，在现有条件下，中央政府出台统一的最低标准的条件基本成熟，实现均等化应当为时不远。基本养老保险目前碎片化严重，全覆盖的体制尚未建立，需要逐步推进。
为此我们建议，
第一，推进我国基本社会保障均等化，首先需要推进基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助的全覆盖，在此基础上国家建立全国统一的基本标准（如同10%农村新型社会养老保险明确规定国家标准为每年660元）来作为底线。农村养老保险与城镇职工养老保险、城镇居民医疗保险，需要国家考虑统一标准问题。
第二，在推进基本社会保障均等化进程中，中央政府应当更多集中在标准制定和转移支付体制的建设与完善上，确保地方政府提高公共服务供给能力。
第三，从更高层次上说，“十一五”后期和“十二五”时期，社会发展的中心工作，应当以推进基本公共服务均等化为目标来展开。通过基本公共服务和基本社会保障供给来进一步改善民生，扩大国内需求，促进发展方式的根本转变。通过实现基本社会保障均等化来进一步完善政府间关系、转移支付体制机制，强化地方政府和基层社会的公共服务能力。要以提高基层公共服务水平和质量为目标，积极推进人事制度改革，引导各类人才到基层工作，扩大基层就业容量，缓解整个社会的就业压力。
收稿日期：2009-09-80
注释：
①《北京试点“新农保”调查》，《中国经济时报》，2009年9月21日。
②2009年8月2日至6日贵州调研，8月9日至16日在湖南和浙江调研。
③2009年9月18至20日作者在日照市调研。
④2007年9月初，我们对安徽省蚌埠市的新型农村合作医疗情况进行了调研。
⑤2009年9月20日在下元村的调研。
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