论《治安管理处罚法》在立法技术上的改进，本文主要内容关键词为：治安管理论文,技术上论文,处罚法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF34
文献标识码：A
文章编号：1008-6048(2006)01-0011-05
《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)已由第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年8月28日通过，并自2006年3月1日起施行。《治安管理处罚法》是在《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)的基础上修正的，该法是调整我国治安管理关系的一个非常重要的法律，与《条例》相比，其在多个方面都有了新的突破，尤其在立法技术方面较前有非常大的改进。笔者认为这些改进标志着我国行政法治建设较前有了质的变化，应当引起理论界的广泛关注。依笔者理解，《治安管理处罚法》在立法技术上有下列明显改进。
一、合理处理了与相邻法的关系
《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)确立了法制统一原则，依该原则的基本精神，不论我国的哪一个部门法或哪一部法典，都存在于我国法律体系的大系统之下，是整个法制系统的有机构成。由于法律体系是一个由不同部门法构成的网络，便决定了每一个部门法在调适社会关系时都不是孤立的，必然与其他部门法有交织状态。在制定后法时怎样处理与前法，特别是先前制定的相邻法的关系就显得十分重要。《治安管理处罚法》在制定过程以及所体现的内容中合理处理了与相邻法的关系，而这正是《条例》不曾合理解决的问题。从制裁违法行为的纵向结构看，《治安管理处罚法》合理处理了与《中华人民共和国刑法》的关系，如第2条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”从制裁违法行为的横向结构看，该法合理处理了与《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国居民身份证法》等法律的关系。上列法律中规定的一些治安违法行为在《条例》中亦作了规定，使一个违法行为有两个以上的法律规定，既造成了立法的不严肃又不利于打击违法行为。上述三个法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的，《治安管理处罚法》未再重复规定；从对违法行为的制裁体系看，该法合理处理了与《中华人民共和国行政处罚法》的关系，其第3条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”《治安管理处罚法》对上列相邻法律关系的处理使其体系更加严谨，立法成本和调整社会关系的成本相对降低，其对我国今后相关行政法文件的制定有很好的参考意义。
二、适当处置了立法授权
立法授权是一个非常敏感的问题，一旦授权不当就会使法治的质量降低。正因为如此，《立法法》对立法授权作了具体规定，并且对授权立法的条件等作了非常严格的限制。《条例》在处理立法授权时采取了较为宽松的方式，如在一定范围内授予了国务院在行政处罚中设定新的限制人身自由的手段，其第32条规定：“严厉禁止下列行为：(一)赌博或者为赌博提供条件的；(二)制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。有上述行为之一的，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；或者依照规定实行劳动教养；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条实际上暗含了限制人身自由的立法授权。《条例》同时还将每一领域的行政立法权授予了下位法，如第44条规定：“对违反交通管理行为处罚的实施办法，由国务院另行制定”，即将交通管理违法行为的处罚设定权授予了国务院。公安部向全国人大提交的《中华人民共和国治安管理处罚法(草案)》第110条中将强制措施实施程序的制定权授予了公安部门等。《治安管理处罚法》对《条例》以及治安处罚法草案中的一些授权问题作了适当处置：一方面，模糊了授权的概念，其第76条规定：“有本法第六十七条、第六十八条、第七十条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。”该条仅提到“按照国家规定”，这种规定究竟是全国人大的规定，还是国务院的规定或者公安部的规定则要根据治安处罚施行过程中的具体情况确定，而没有作笼统的法律授权，这样的处置是非常有道理的，因为，即便需要再作授权也必须依《立法法》的规定进行。显然，《治安管理处罚法》没有认同草案中关于授权国务院公安部门制定行政强制执行程序的规定。另一方面，强化了理性授权。《治安管理处罚法》第6条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。”第7条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”这两个条文都包含了立法授权问题，但是，这两个条文中的授权都属于技术性授权。即是说为了化解社会矛盾、增进社会和谐、维护社会稳定，地方政府可以制定控制治安秩序的行政规章或行政规范性文件，而治安案件的管理本身就是行政系统内部的分工，由国务院决定分工的原则和具体分工的状态并无不可。
三、酌情控制了法规援用
法规援用是指在法律适用过程中，此法只有通过引用彼法内容才能确定权利义务并实现权利义务的状态。我国行政法的援用在所有部门法中是最多的，包括上位法援用下位法，下位法援用上位法，程序法援用实体法，实体法援用程序法等情形。法律援用是法律在适用过程中的一种必然，这是由立法技术以及社会关系的复杂性所决定的。另则，法律援用不能过滥，不能无原则地援用。《条例》在法规援用中就有一些不太完善的地方：一则，应当援用的没有予以援用。如《条例》第四章规定了“裁决与执行”，其实是对治安处罚决定程序的规定，其中诸多规定在其他程序规则中已有相关内容且比较具体，但《条例》还是比较详细地规定了裁决与执行的过程，这实质上是对立法资源的浪费。二则，不应当援用的却作了援用。《条例》第7条规定：“违反治安管理所得的财物和查获的违禁品，依照规定退回原主或者没收。违反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。具体办法由公安部另行规定。”该条的规定表明《条例》作为一个法律文件在有关违禁品的查获中必须援用公安部制定的行政规章，这一援用显然降低了《条例》的地位。《治安管理处罚法》对法规援用酌情进行了控制。必须通过援用才能确定权利义务的，或者通过援用便可以确定权利和义务的便以援用解决之，而不在《治安管理处罚法》中重复规定。如第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”其中“安全规定”便是对其他法规的一个援用，而不再在行文中列举旅馆、饭店等公共场所管理的具体违法行为；不需要援用的不再作援用规定。如《治安管理处罚法》第117条规定：“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”此条是对治安赔偿的规定，由于国家赔偿法调整了此方面的关系，一旦发生赔偿纠纷自然而然地会依国家赔偿法的规定处理，没有再列举对国家赔偿法的援用。
四、严格规范了法律用语
法律规范的用语直接关系到法律规范的操作，《条例》中的诸多用语有些无法操作，有些则容易引起歧义。针对这种情况，《治安管理处罚法》对《条例》的用语作了针对性的改变：第一，将《条例》中一些不能确定具体内容的用语予以取消。例如，《条例》第19条第4项规定了“流氓活动”这一违法行为。事实证明，流氓活动在法治实践中无法准确把握其内容，也正因如此，《中华人民共和国刑法》修正时取消了流氓罪。《治安管理处罚法》在对扰乱公共秩序的违法行为进行列举时，不再将流氓活动作为一种治安违法行为。又如，《条例》第41条规定公务人员在执行条例时应当严格“遵守法纪”，“遵守法纪”同样是一个无法确定内涵的概念，《治安管理处罚法》将公务人员应当履行的此一义务亦予以取消。第二，将《条例》中的一些日常生活用语变为法律用语。《条例》第40条第1款规定：“对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行”。该条提到的“申诉”是一个日常生活用语或者其他部门法中的用语，而不是行政法文件中的用语。在行政法中，行政相对人不服行政机关的申诉属于行政复议。因而《治安管理处罚法》第102条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三，将《条例》中权利义务易引起争议的用语予以修正。《条例》第19条第6项规定“谎报险情，制造混乱”的行为应当承担法律责任。在行政执法实践中，何为“谎报险情”、何为“制造混乱”等等都无法给出一个准确答案，常引起处罚机关和被处罚人之间的争执，为了化解这样的冲突，《治安管理处罚法》便作了适当修正。又如，《条例》第30条第1款规定：“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而在行政执法实践中，暗娼是难以界定的，如权色交易、钱色交易等是否为暗娼便无法解决，针对这一情况，《治安管理处罚法》将“暗娼”改为了“嫖娼”。第四，将《条例》中用法不准确的用语予以准确化。《条例》第二章的标题为“处罚的种类和运用”，而“运用”这一概念并不十分准确，在法理学中，将法律规范与具体事务结合的情况称之为法律适用，因此《治安管理处罚法》将原来的“运用”改为了“适用”。
五、准确厘定了调整对象
治安管理是行政法的范畴，与民事法律不同，其所调整的是因公权引起的关系。即当行政相对人的行为对行政管理秩序造成危害或者威胁时，由治安处罚法予以调整，以理顺治安管理机关与行政相对人之间的关系。对于行政相对人之间的民事纠纷，原则上讲，该法不予调整，如果要调整的话，要么这种民事纠纷是由治安违法引起的，要么在这种调整中公安机关没有最终的裁决权。《条例》第5条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”该条实际上将民事法律关系规定为调整对象，因为公安机关有最终解决属于民事纠纷的强制权利。《治安管理处罚法》在此方面作了重大改革，第2条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”公共秩序、公共安全等才是治安处罚法的调整对象。治安管理在运作过程中可能会遇到平等主体之间的关系，其基本前提是治安管理秩序是前置要素，结论则是公安机关的处理不具有最终法果，而是由司法机关或者其他组织作为最后的裁决者。这从《治安管理处罚法》第9条的规定可以看出：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”
六、相对周延了规制主体
行政法关系的一方是行政主体，另一方是行政相对人。行政相对人与行政主体相比要复杂得多。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》将行政相对人概括为公民、法人和其他社会组织。其中公民是就一般自然人而言的，公民作为自然人在一般情况下是单一的，即便是共同当事人承担责任时也是单一的；而法人与其他社会组织则是以单位的身份出现的。在治安管理行政法律关系中主体一方是实施行政管理的公安机关，另一方则是公民、法人和其他社会组织，法人和其他社会组织必然存在与公安机关的关系。遗憾的是《条例》在规定治安违法的行政相对人时，仅仅规定了行政主体与作为自然人的公民的行政法关系，而将行政主体与法人、行政主体与其他社会组织的关系疏忽了。这既背离了行政法学的一般原理，更不利于公安机关对以法人或者社会组织身份出现的违法行为的打击。基于此，《治安管理处罚法》第18条规定：“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。”若从表层分析，此条仅仅确立了单位作为治安违法的主体问题，但作进一步的分析则可以说，此条确立了治安处罚中的新的行政法关系形式。更为重要的是，该条周延了《治安管理处罚法》的规制主体。法律的规制主体是指法律规范所能够规制的法律关系主体，一般地讲，法律的规制主体周延与否直接关系到该法对社会关系调整的力度。换句话说，一个法律规范在规制主体不周延时，其对社会关系的调整、对违法行为的制约则是不得力的。反之，当一个法律规范能够非常周延地明确规制主体时，它对社会关系的调整、对违法行为的制约就是最有力的。
七、明确框定了裁量幅度
立法机关和执法机关在立法和执法中存在着权力分配，该权力分配是一个非常重要的法哲学和法理学问题。即是说，如果立法机关和执法机关的权力分配恰当，那么，就可以反映立法的高超技术水平，并有效调动执法机关的积极性；若权力分配不当，那么，就常常使立法流于形式，执法不甚规范。立法机关和执法机关的权力分配常表现在法律文件对行政自由裁量权的规定上。根据法律理论中权力相对恒定的定律，立法机关表述的事项越多，留给执法机关裁量的东西就越少，反之，立法机关表述的事项越少，留给执法机关裁量的东西就越多。我们认为，《条例》在行政自由裁量的确立上留给执法机关的东西多了一些，如以行政拘留这一处罚形式为例，执法机关可以在1日至15日之间对行政相对人的拘留行为作出裁量，其每一种裁量选择都是合法的，最多我们只能从理论上讨论某种裁量的畸轻畸重问题。这种赋予巨大的自由裁量权的情形是不利于行政法治的，美国的施瓦茨甚至认为行政法的功能就在于控制行政主体的行政自由裁量权。《治安管理处罚法》在对行政自由裁量权的控制方面作了大胆尝试，对行政拘留这种关涉到人身自由的处罚手段就确定了诸多裁量幅度，如第23条、第24条仅赋予行政机关5日以上10日以下的选择权，第25条赋予行政机关5日以上10日以下，或者5日以下的选择权，第26条赋予了行政机关5日以上10日以下或10日以上15日以下的选择权。这种将原来一个段位的执法选择，限定为现在三个段位的执法选择是《治安管理处罚法》在控制行政权力方面取得的重大成果。
八、分层设置了程序规则
在行政程序法典还不能尽快出台的情况下，其他行政法文件如何解决行政程序尤其行政执法中的程序问题一直困扰着我国行政法学界和行政法治实践。前些年有不少学者提出了一系列解决行政程序规则的立法模式。如有学者认为在行政程序法不能出台的情况下，国务院可以针对行政系统制定一部程序性行政法规，对所有执法机关和执法行为都适用。另有学者主张应当继续采取《行政处罚法》和《行政许可法》的模式，就是根据某一行政行为制定相应的程序规则，而这一行政行为使用率较高，国家也摸索出了一些规制此种行为的程序规则。《行政处罚法》针对行政处罚制定了具体的程序规则，《行政许可法》针对行政许可制定了具体的程序规则，并认为这样的立法模式是切合实际的。笔者认为《治安管理处罚法》所选择的程序规则的立法模式既不属于前者，也不属于后者，其是一种非常特殊的立法选择。这种特殊性表现在：一方面国家已经有一部行政处罚法典，对行政处罚作了总体规定；另一方面，一些特殊领域的行政处罚，《行政处罚法》并不能全部地、准确地予以规范，还需要针对本行政处罚的特点制定更加具体的处罚规则。《治安管理处罚法》首先在处罚的基本程序中适用《行政处罚法》中规定的程序，这是治安处罚中较高层次的程序规则。其次，《治安管理处罚法》还专章规定了“处罚程序”，这是治安处罚的次级程序规则，从这个意义上讲，《治安管理处罚法》的程序规则是分层设置的。另外，该法对次级程序规则的设置非常讲究层次，从调查、决定到执行非常完备。例如第81条规定：“人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：(一)是本案当事人或者当事人的近亲属的；(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的；(三)与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。人民警察的回避，由其所属的公安机关决定；公安机关负责人的回避，由上一级公安机关决定。”该条使治安处罚的调查过程最大限度地保持公正；第94条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”该条则使治安处罚的决定相对公开；第107条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”该条使治安处罚的执行更具人性化。
九、全面拓宽了救济路径
行政行为依对行政相对人的利害关系，可以分成对行政相对人有利的行政行为和对行政相对人不利的行政行为。对于有利于行政相对人的行政行为，一般不需要设置相应的救济手段，而对行政相对人不利的行政行为必须有相应的救济路径，以便在行为对行政相对人造成侵害后有正当的权益救济渠道。治安管理处罚行为显然属于对行政相对人不利的具体行政行为，对该行为的救济便是这一行为其他有关制度中最为重要的制度。《条例》是1986年制定的，当时我国既没有完整的行政复议制度，又没有行政诉讼制度，因此，其中设置的救济制度非常单薄。虽经1994年的修改确立了行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度，但总体上讲，这些救济制度还比较粗糙。例如，依《条例》规定行政相对人对治安处罚不服，先要提起行政复议，然后才能提起行政诉讼，这是非常不利于行政相对人行使救济权利的。《治安管理处罚法》对此作了重大修改，第102条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条是一个选择条款，被处罚人可以在行政复议救济和行政诉讼救济之间进行选择，大大拓宽了行政相对人对治安处罚行为不服的救济路径。同时，我们知道，行政救济是一个大的概念范畴，除通常提到的复议救济、诉讼救济、赔偿救济外，最为重要的救济制度应当是监督救济。令人欣慰的是《治安管理处罚法》第五章专章设立了“执法监督”，其中一些规定对于制约治安行政处罚中的违法行为有非常重大的意义。例如，第114条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”第117条规定：“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”。
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