我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,差异论文,农村论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2010)07-0110-6.5
一、引言
当前我国正处于实现全面建设小康社会和社会主义和谐社会目标的关键时期，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众对公共服务的种类、数量、形式和质量的需求呈现出不断增长的趋势。[1]在这种形势下，由于我国不同地区农村的现实情况、经济社会发展水平等存在很大差异，对不同地区农村采取统一的供给模式显然不可行。为了适应农民对公共产品不断增长的多样化、差异化需求，对农村公共产品供给模式选择的研究尤为重要。因此，本文基于农村地区差异的视角，对我国农村公共产品供给模式的选择问题进行研究。本文认为：我国农村公共产品供给模式的选择，应以国家的“基本公共服务均等化”、“统筹城乡发展”等方针政策为导向，以农村不同地区的实际情况和客观需求为出发点，根据农村不同地区的特色，做出能够满足其发展需要的农村公共产品供给模式的具体选择。确立适合农村不同地区的供给模式，对于农村公共产品的有效供给、对于推动农村经济社会的快速发展、对于实现基本公共服务均等化战略目标都具有重要意义。
二、农村公共产品供给模式选择的理论基础
模式是反映一种事物的形象化、具体化的典型。农村公共产品的供给模式是指反映不同农村地区自然条件、经济社会发展水平、需求结构的有效供给农村公共产品的供给典型或范式，它具体包括政府垄断型供给模式、市场主导型供给模式、社会自愿供给模式、多元主体联合供给复合模式这几类。[2]每一种农村公共产品供给模式的供给主体、供给农村公共产品的种类、范围、供给方式、运行模式等都是不同的，并且有其各自的优缺点。
政府垄断型供给模式是指政府以公共权力为后盾，以权威手段和计划手段供给公共物品的模式。由于农村公共产品具有非竞争性和非排他性这两个基本特征，导致在有些农村公共产品特别是农村纯公共产品的供给领域，往往存在“搭便车”现象，市场、第三部门等供给主体对这类公共产品的供给缺乏足够的动力和利益动机，因此，政府就责无旁贷地承担起了对这些公共产品的供给责任。政府垄断型供给模式的优点是对国防等纯公共产品以权威手段进行供给，不计较公共产品供给的短期收益，为国家的经济社会发展提供了必要的物质支持，同时，此种供给方式一般不受供给资金来源的限制，通过征税可筹资。缺点是由于政府处于垄断地位，对农村公共产品供给的风险意识较差，经营效率较低，此外，这种供给模式对政府的财政负担较重。
市场主导型供给模式是指对于具有一定的排他性和竞争性的农村公共产品，可以通过市场中的供给主体进行供给的模式。一方面，在政府垄断型供给模式中，由于政府处于绝对的垄断地位，缺乏竞争，使农村公共产品的供给效率较低，这必然导致在此种供给模式下的农村公共产品短缺，此种供给模式供给的公共产品已不能够满足人们对农村公共产品的种类、数量日益增长并多样化的需求。另一方面，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，市场各供给主体的力量逐渐强大，筹资能力明显增强，逐利动机使其愿意参与到农村公共产品的供给中来。这些都为市场主导型供给模式进入公共产品供给领域创造了条件。市场主导型供给模式的优点是营造了竞争性的供给氛围，提高了供给效率，满足了农民日益增长且多样化的农村公共产品需求，有效弥补了政府垄断性供给模式中的资金不足，且此种供给模式能够有效地了解并满足农民的需求；此种供给模式的缺点是市场的融资能力往往不如政府大，这限制了其供给能力的发挥，它有可能发生农村公共产品供给的不公平现象，不利于社会稳定。
社会自愿供给模式旨在解决社会中存在的许多现实问题，它是指第三部门等社会志愿组织不以盈利为目的，在一些准公共产品供给领域发挥其优势对公共产品进行供给的模式。由于政府供给模式、市场供给模式存在“政府失灵”、“市场失灵”现象，在解决一些社会问题如农村贫困地区的教育问题时，社会自愿供给模式更加有效。此种供给模式的优点是不以盈利为目的，关注于社会问题的解决，公益性强；缺点是第三部门等社会志愿组织的力量还不太强大，其融资能力较弱，这必然限制其供给能力。
多元主体联合供给的复合模式是针对政府垄断型供给模式、市场主导型供给模式和社会自愿供给模式存在的供给缺陷，认为应充分发挥政府、市场、第三部门等供给主体的优势，使他们合作供给农村公共产品的模式。此种供给模式的优点是能够营造良好的投资和供给环境，供给效率较高，有利于减轻政府的财政负担；缺点是对各个供给主体合作供给中的协调比较难，可能会产生不公平供给现象。
综上所述，各种供给模式各具优缺点，它们适合供给的农村公共产品种类、方式、供给运行机制等都很不同。为了促进我国农村公共产品的有效供给，满足农民日益增长的农村公共产品多样化需求，需要我们在这几种供给模式中进行选择。
三、我国农村公共产品供给模式选择的现实基础
近些年来，随着我国经济社会的不断发展，我国农村公共产品的供给水平和质量也日益提高，这为农村经济社会发展提供了重要的物质基础。但是，我们不能忽视的是：在这样的变化过程中，我国的宏观环境、农民需求、国家政策等也都发生了很大的变化。因此，这些变化对我国农村公共产品供给模式的选择提出了现实需求，同时也提供了发展条件。
1.农民对公共产品的需求日益增长且多样化
随着农村经济社会的发展和农民生活水平的提高，我国农民对公共产品的需求日益增长且不断多样化。这些需求包括乡村道路、农业技术、义务教育、合作医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、财政金融、民政抚恤、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。[3]由前面对农村公共产品供给模式的理论分析可知，农村公共产品供给模式各有优缺点及其适用范围，每一种供给模式都不能够适用于所有类型的农村公共产品的供给。因此，在我国农民对公共产品需求日益增长且多样化的大背景下，单一化的农村公共产品供给模式显然不切实际。我们迫切需要根据农民的多元化需求，进行农村公共产品供给模式的选择，使所选择的供给模式能够有效地供给农村公共产品。
2.各地区农村公共产品的供给水平差异很大
由于自然条件、历史因素、国家政策、经济社会发展速度等诸多因素的影响，我国各农村地区公共产品的供给水平差异很大。我国不同地区之间的经济和社会发展水平有很大的不同，形成了东、中、西部地区三者之间在公共服务供给水平上的差异。东部地区经济条件较好，资源充足，公共服务的数量和质量比较高；而中部和西部的一些地方由于资源条件落后，底子较差，公共服务的供给则呈现短缺的态势。[4]这种由于诸多因素导致的农村各地区公共产品供给水平的差距，必然会阻碍国家“统筹城乡”、“基本公共服务均等化”、“构建和谐社会”等目标的实现，而且还会直接影响到农村各地区经济社会发展的速度和水平，影响农村各地区农民生活水平的提高，这对我们进行农村公共产品供给模式的选择提供了现实需求。充分考虑各地区农村的具体实际，选择适宜的农村公共产品供给模式，对于农村公共产品的有效、公平供给，意义重大。
3.国家政策支持
近些年来，国家一直非常关注农村的发展，并提出了一系列的发展政策和目标。党的十六届四中全会，胡锦涛提出我国从总体上已经到了工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段，提倡我们加快“反哺”的步伐；中共十七届三中全会，提出了当前和今后一段时期推进我国农村改革发展的总体思路，并确立了推动“城乡经济社会一体化”的战略任务；温家宝总理在《2010年政府工作报告》中，提出要毫不松懈地抓好“三农”工作，要按照统筹呈现发展的要求，坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。党中央提出的这一系列支持农村发展的重要决策，为我国农村经济社会的快速、健康发展提供了重要的政策支持和良好的政策环境。为了实现“统筹城乡发展”、“基本公共服务均等化”、“构建和谐社会”的宏伟目标，结合我国农村的特殊实际，探讨我国农村公共产品供给模式的选择，构建我国当前农村公共产品供给模式的选择模型，对于我们实施国家的各项惠农政策，促进农村经济社会的发展具有重要的现实意义。
4.近年来我国经济的发展和第三部门的兴起
改革开放30多年来，我国经济社会持续快速发展，国民经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三，农村贫困人口从2.5亿人减少到2 000多万人，农民生活已经从生存困难、温饱不足发展到总体温饱有余，并逐步走向小康。[5]高水平的经济社会发展水平，为农村公共产品的供给提供了必要的物质和资金支持，增强了地方政府的财政能力；随着经济社会的不断发展，市场化、社会化程度不断提高，这都为农村公共产品的供给营造了很好的投资环境和发展空间。与此同时，第三部门等非正式组织也日益强大，逐渐加入到农村公共产品的供给领域中来，这为我国农村公共产品的供给提供了许多可选择的农村公共产品供给主体，使农村公共产品供给主体多元化，与之对应农村公共产品供给模式也多样化。所以，在这样的客观实际下，对农村公共产品供给模式的选择是很有必要的。
四、公共产品供给模式的演变历程
探讨我国农村公共产品供给模式的选择问题，首先应研究公共产品供给模式及我国农村公共产品供给模式的演变历程，通过对它们的梳理和归纳，可以总结我国农村公共产品供给存在的问题，预测我国农村公共产品供给模式的发展趋势，这为我国农村公共产品供给模式的选择提供了基础。
从政府作为公共产品与服务的唯一和主要的供给者，到公共产品与服务的市场供给和社会自主供给，再到公共服务提供多方合作，是公共产品与服务提供机制及模式发展变化的一条基本轨迹，即从“单中心治理模式”向“多中心治理”的转变是未来的一个发展趋势。[6]此演变规律如图1所示。从图中我们可以清楚地看出，公共产品与服务最初是由政府主导供给的，随着公共服务需求的上升，政府的“政府失灵”现象日益突出，由此出现了市场供给模式，但是由私人部分供给的公共服务是有限的，容易出现“市场失灵”现象。随着非政府组织的发展和第三部门的兴起，出现了公共产品与服务的社会自愿供给模式，但是当人们在“政府失灵”与“市场失灵”的困境中对第三部门寄予厚望时，却发现第三部门本身也还存在着缺陷，最突出的表现就是非政府组织活动所需开支与非政府组织所能筹集到的资源之间存在巨大缺口，萨拉蒙称之为“志愿失灵”。由此慢慢地演变出多元主体联合供给的复合模式，该模式充分考虑了政府、市场、社会等供给主体的优势与劣势，可以达到多元主体合作供给的协同效应，国外典型发达国家公共服务供给的实践也印证了此供给模式的有效。
图1 公共产品供给模式演变的基本轨迹
资料来源：作者自制
从广义上讲，中国的资源配置方式经历了从计划到市场，再到宏观调控下的市场经济的路径选择。这条路径在中国多个领域都有所体现。[7]在农村公共产品供给领域，也在一定程度上反映了这种路径的选择过程。我国农村公共产品的供给模式经历了不同的发展历程，逐渐演变为现在的供给模式。我国农村公共产品供给模式的演变大体经历了四个时期：(1)萌芽时期(即民国时期)，此时期我国农村公共产品供给主要采取的是“政府财政支持和民间精英组织相结合的公共产品供给模式”；(2)过渡时期(1949-1957年)，此时期我国农村公共产品供给主要采取的是“农民通过自愿组成农村合作社的自我供给模式”；(3)形成时期(即人民公社时期，1958-1978年)，此时期我国农村公共产品供给主要采取的是“制度外供给为主，制度内供给为辅的供给模式”；(4)延续时期(即家庭联产承包责任制时期，1978年至今)，此时期我国农村公共产品供给主要采取的是“制度内供给不足与制度外供给主体缺失并存的供给模式”。[8]
可见，我国农村公共产品供给模式经历了几个阶段的演变，仍然存在很多问题，它依然不能够适应我国农村日益增长的多元化、差异化需求。同时，由于受自然条件、历史因素、国家政策、经济社会发展水平等因素的影响，我国不同地区农村对公共产品的需求、供给水平都存在很大差异，这决定了统一供给模式的低效。本文认为，应该沿着公共产品供给模式演变的基本轨迹，基于地区差异的视角，结合我国不同地区农村的具体实际，“因地制宜”，在政府垄断型供给模式、市场主导型供给模式、社会自愿供给模式、多元主体联合供给的复合模式中，选择适合各地区农村具体情况的农村公共产品供给模式。
五、我国不同地区农村公共产品供给模式的选择
(一)我国农村公共产品供给模式选择的合理性判定
农村公共产品供给模式的选择，应遵循一定的标准，据此判断供给模式选择的合理性。本文认为，对农村公共产品供给模式的选择，应从时间和空间两个维度进行供给模式选择的合理性判断。
从时间维度来说，农村公共产品供给模式的选择应符合该农村地区所处的经济社会发展阶段。由于我国地区发展的不平衡，农村各地区所处的经济社会发展阶段是不同的，这必然导致各类农村地区对公共产品的需求结构差别很大；同时，不同的经济社会发展水平，意味着不同农村地区对公共产品供给的地方财政能力的差异性很大。这些差异性要求农村公共产品的供给模式不能是统一的供给模式，而应充分考虑到农村各地区所处的经济社会发展阶段，“因地制宜”，选择适宜的供给模式。
从空间维度来说，农村公共产品供给模式的选择应能够促进城乡之间、农村不同地区之间农村公共产品的均等化供给。党的十七大报告指出，“缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务的均等化”。[9]公共服务均等化，要经历不同的阶段，每个阶段的具体重点、目标及表现都是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小；中级阶段的目标则会更多地侧重于城乡公共服务均等化，主要表现为不仅在区域内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近；高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。[10]我国现阶段的目标应是区域公共服务均等化，因此，为了实现各地区农村公共产品供给的均等化，农村公共产品供给模式的选择应针对不同地区农村的特色，选择适宜的供给模式。
(二)我国农村公共产品供给模式的选择模型
从上面的分析可知，判断我国不同地区农村公共产品供给模式的选择是否合理，主要应从时间、空间两个维度进行判定，这为我国农村公共产品供给模式的选择提供了标尺。那么，我们究竟应该怎样选择农村公共产品的供给模式呢？众所周知，中国各地区农村的实际情况非常不同，自然条件千差万别、农民观念进步程度不同、经济社会发展水平差距很大。在这样的客观条件下，我们企望提出适合于我国不同地区农村的统一供给模式显然不可行。因此，本文基于地区差异的视角，尝试构建我国农村公共产品供给模式的选择模型，该模型提出一系列农村公共产品供给模式选择的决策程序，它可为供给模式的选择提供一套有效的选择流程和规则，不同农村地区可据此选择模型，结合本地区的实际情况，选择合适的农村公共产品供给模式。
本文认为，我国农村公共产品供给模式的选择可遵循如下模型进行(如图2所示)。首先，划分农村区域类型。我们应通过对农村地区自然条件、文化特征、该地区所处的经济发展阶段、经济社会发展水平等因素的分析，对该农村地区进行区划类型划分，判断其所属的区域类型，这为农村公共产品供给模式的选择提供了必要的基础。其次，对农民对公共产品的需求结构及变化趋势进行分析。由于农村各地区的地理位置、自然条件千差万别，其所处的经济社会发展阶段也很不同，因此各类地区的农民对公共产品的需要结构和满足状况都很不同，这些决定着各农村地区对公共产品的需求结构、需求种类、需求数量、需求优先序、需求质量等存在很大差别。同时，由于农村公共产品具有动态性，其公共性程度会随着经济社会发展水平、技术条件等诸多因素影响而发生变化，所以各地区农村对公共产品的需求结构也是不断变化的，我们在进行农村公共产品供给模式选择时，对这些变化趋势也要进行分析。通过这些分析，我们可以对农村公共产品供给的客体深入了解。再次，我们要对各地区农村的政府结构、地方财政能力、供给主体发展状况进行分析。各类地区农村的地方政府结构、供给主体的发展状况等，直接关系到该地区供给主体的供给能力、筹资能力、供给主体的积极性等，对农村公共产品供给模式的选择至关重要。最后，我们要对各类地区农村的市场化、社会化程度进行分析。由于不同地区农村经济社会发展水平差别很大，这决定着不同地区的市场化、社会化程度的异质性，它必然导致不同地区农村公共产品供给模式的选择和顺利实行。一般来说，东部等发达地区的市场化和社会化程度往往较中西部地区高，则东部地区的多元化的供给主体积极性更高，资金实力雄厚，它们更倾向于选择多元主体联合供给的复合模式。通过这些分析，我们可以综合不同地区农村的实际情况，提出与各类农村地区选择相适应的农村公共产品供给模式。
图2 我国农村公共产品供给模式的选择模型
资料来源：作者自制
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