欧盟衰落问题辨析，本文主要内容关键词为：欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟是一支独特的全球性力量，作为一体化程度最高的区域性组织，既非主权国家，又拥有类似国家的主权性权力，是一种过渡性政治结构，处于一般意义上的国际组织和联邦国家的中间状态，几十年来其规模、职能、权力不断调整变化，与此同时其内部差异和累积的问题也愈来愈多，也正因为如此，其发展前景一直广受关注。乐观主义者有之，认为“危”即是“机”，更大的危机也意味着更大的机遇。悲观主义者亦有之，认为欧盟已毫无希望。①近年来，欧盟持续遭遇危机冲击，债务危机、乌克兰危机、希腊危机、难民危机、恐怖主义等危机重重叠加，既暴露了欧盟种种内在的结构性缺陷，也严重冲击其国际形象，欧盟衰落趋势更为明显，引发关于欧盟未来的更多讨论。②本文试就与此相关的几个问题进行评析。 一、倒退风险增大 欧盟近年来所遭受的重重危机，很大程度上是其几十年来持续深化、扩大后反作用力爆发的结果，而欧盟作为一个主权国家联合体，难以应对危机，倒退、解体风险将长期存在。 其一，申根区岌岌可危。与单一大市场、欧元一样，以人员自由流动为主要精神的申根区是欧洲一体化最主要也是最具象征性意义的重大成果之一。1985年，德国、法国、比利时、荷兰和卢森堡5国签署《申根协定》，宣布取消五国之间的边境管控，1995年该协定正式生效，目前已有26国加入，其中多数是欧盟成员国，也包括非欧盟成员国的瑞士、挪威等国。申根区内，人员和货物可以自由往来，大大促进了欧盟经济发展和文化、社会融合，有力推动了欧洲一体化进程，特别是在司法、内务等领域的合作。但近年来，特别是2015年以来，欧盟遭受重大恐怖袭击及难民危机，申根机制承受前所未有的巨大压力。 这种压力主要体现在申根区内成员国间互信的下降，甚至相互猜疑。申根区自启动以来，区内各国民众可以像在一个国家内部那样不受限制地自由流动，但并无一个中央或集体层面的执法机构负责整个申根区的内部安全及外部边境管理。欧盟在波兰首都华沙设有欧盟边境管理局，但经费、人员及职能等均极为有限。申根区意味着成员国放弃对本国边境的控制主权，其运作主要基于区内各成员国彼此的相互信任，即相信其他成员国有能力和意愿管理好其外部边界，并考虑、维护好其他成员国的安全利益。目前看，这种互信正受到严重侵蚀。一是对其他成员国能否管理好本国潜在恐怖分子质疑的增大。法国巴黎2015年11月13日再遭严重恐怖袭击后，申根区内此前的担心变成现实，即恐怖分子很好利用了申根区不受限制的自由流动。法国总统奥朗德称，巴黎恐怖袭击是“在叙利亚策划，在比利时准备并组织，最终在法国实施”。③主犯阿巴乌德能从叙利亚自由旅行至法国，法国竟然未能从其他申根区国家提前得知任何信息。显然，申根现行体制下边境管理漏洞很大，境内人员流动缺乏持续有效监督，成为欧洲恐怖主义一大“黑洞”。二是难民潮持续冲击下的各自为战。自2015年夏季开始，来自叙利亚、阿富汗及非洲等地难民持续涌入欧洲，目前已超过100万人。在压力之下，申根区各国从本国利益出发，各自为政，相互指责。根据《都柏林协议》，难民应在抵达欧洲的第一个国家进行登记并等待安置，欧洲北部国家指责意大利、希腊等地中海国家没有做好难民登记和指纹采集工作，放任甚至鼓励难民离开本国前往其他国家，荷兰首相吕特称，除非能保证边界安全，否则欧盟将面临罗马帝国一样的命运；④地中海各国则认为欧盟其他国家没有展现足够的团结精神，将难民问题视为边缘国家的问题，没有提供足够的帮助和支持。德国在没有咨询其他申根区国家意见的情况下，单方面打破《都柏林协议》，向叙利亚难民无条件开放边界。德国宣称此举是紧急情况下的人道主义考虑，但却事实上起到“鼓励”难民涌入的效果。匈牙利总理欧尔班称德国为“道义帝国主义”，⑤法国总理瓦尔斯抱怨“不是法国决定要开放边界(暗指德国)，我们不能再接收难民”。⑥在欧盟境内难民安置问题上，各国也是相互推诿，欧盟安置16万难民的计划遭各国特别是波兰、匈牙利等中东欧国家抵制，沦为一纸空文，而且相比已进入欧盟的100多万难民，这一计划本身也是杯水车薪，无济于事。 互信下降的结果是本位主义、民族主义的上升。匈牙利率先在本国边界竖起围栏，其他国家包括奥地利、瑞典、德国等所谓“难民友好型”国家纷纷效仿，或筑围栏，或恢复边界检查，甚至干脆关闭边界。难民问题也进一步刺激欧洲各国极右势力的发展，法国国民阵线、瑞典民主党、德国“选择党”等极右政党主张恢复本国边境控制权，拒绝接收难民，支持率大幅上升。申根区摇摇欲坠，欧洲理事会主席图斯克称，申根区“正处在崩溃的边缘”。⑦欧盟委员会主席容克称，“如果申根区不保，欧元也将失去存在价值”。⑧德国据称正考虑“B计划”，即将不合作的希腊、中东欧国家等排除在外，建立一个“迷你版”申根区。⑨ 其二，欧元区问题仍在累积。在申根区遭受冲击之前的几年，欧洲一体化的另一重要象征欧元是各界关注焦点。2012年下半年以来，随着欧洲主权债务危机的缓解，欧元逐渐站稳脚跟，欧元区解体论消退。然而，2015年上半年希腊“退欧”危机的再度爆发显示，欧元与危机仍如影随形，欧元的未来再次受到强烈质疑。这一质疑最主要依据是，主权债务危机以来，尽管欧元区为维护其完整性及可持续发展，采取了一系列前所未有的重大措施，包括签订“财政契约”，设立救助基金“欧洲稳定机制”，建立银行联盟等等，但并未解决其结构性矛盾，即只有统一货币，而无统一财政和中央政府。从欧盟主权债务危机期间的经验看，这一结构性矛盾的持续发展可能导致严重后果。由于没有统一财政和转移支付机制，像希腊这样债务负担沉重的国家得不到及时减债，不得不负重前行，希腊与欧元区2015年8月达成的860亿欧元救助协议进一步增加了希腊的债务负担，制约其经济增长，希腊再度爆发危机只是时间问题，也就是说，希腊退出欧元区的可能性仍存。从2015年欧元区应对希腊危机的情况看，德国及多数欧元区国家已开始认真考虑希腊的退出问题。从德国等国立场看，希腊可能是特例，甚至认为希腊退出对欧元区是好事。实际上，希腊一旦退出，将永久改变欧元区作为一个货币联盟的游戏规则，即成员国退出是可能也是可行的，禁忌一旦打破，市场会紧盯第二个、第三个可能的退出者，葡萄牙、西班牙、意大利等国都可能成为下一个目标。如意大利加入欧元区之前经济尚能保持一定的增长速度，但自加入欧元区以来经济实际增长率几乎为零，民众生活水平反而下降，目前，相当一部分意大利人支持脱离欧元区也就不足为怪。欧元区因此可能沦为随意性较大的固定汇率机制，一旦如此，也就意味着欧元区的终结，甚至最终威胁到单一大市场。 货币联盟需要有协调一致的财政政策，欧盟曾为此制定“稳定公约”，但从欧盟2010年初爆发主权债务危机看，这一公约显然没有达到其目的。为确保以后不犯类似错误，欧元区在德国的强力敦促下签订了“财政契约”，并由欧盟委员会监督执行，但问题是欧盟委员会并非实质意义上的中央政府，对成员国缺乏有效的约束力，尤其容易过于灵活解释条约，对大国网开一面，对小国则严格执法。比如，希腊、葡萄牙、西班牙等国在欧盟压力下持续推进紧缩政策，法国的减赤目标则一再延后，凸显大小成员国事实上的不平等，最终“财政契约”也可能步“稳定公约”后尘，沦为纸老虎。这将进一步侵蚀欧元区南、北国家之间本已严重受损的互信。北欧国家担心欧元区最终将成为“转移支付联盟”，对欧元债券、欧元区预算、共同存款担保等一体化提议非常敏感。近日，欧盟委员会为完善银行联盟，提出建立共同存款担保制度，但遭到德国强力反对。欧洲央行的量化宽松政策在德国等国也遭质疑，认为有债务“共同化”及财政“货币化”之嫌，是在变相为南欧国家分摊债务，最终将由德国等北欧国家承担风险。事实上，德国等北欧国家之所以力推“财政契约”，根本原因在于对南欧国家的不信任，因而欲以法律约束其财政政策。如果“财政契约”不保，德国等国疑欧情绪还会上扬，甩开希腊等南欧国家组建小欧元区的意愿将更强烈。南欧国家则饱受紧缩之苦，对以德国为首的北欧国家充满怨言。2015年初以来，希腊、葡萄牙、西班牙等国先后经历大选，执政党均失去议会多数席位，表明南欧国家存在强烈的反紧缩情绪。从根本上讲，南欧国家很难仅靠内部贬值即紧缩提升相对德国的经济竞争力。从目前情况看，南、北欧经济仍在持续分化，很难想象南欧国家民众会长期忍受紧缩、失业之苦，尽管主张留在欧元区仍是这些国家的主流民意，但民意如流水，不排除未来有主张脱离欧元区的政党上台执政的可能。 其三，英国可能最终退出欧盟。根据英国首相卡梅伦的竞选承诺，英国将于2017年底之前就英国是否留在欧盟举行全民公投。如果英国退出欧盟，无论对英国还是欧盟来说都将是一个巨大打击。英国和欧盟的全球影响力都将大减，英国可能还要承受苏格兰退出联合王国、国家解体的后果。卡梅伦承诺举行公投本意在于安抚保守党内疑欧派，并与主张退出欧盟的英国独立党争夺选票，无意真正退出欧盟，且认为即使公投，民众出于理性也将支持英国留在欧盟。但随着2015年欧洲难民问题的持续发酵，英国民众对英国可能受欧盟难民政策影响的担心也在增大，“脱欧”支持率上升，因此公投结果不确定性在增大。目前，英、欧博弈已经展开，英国希望从欧盟得到更多的让步，特别希望在欧盟内部移民及保护伦敦金融城、英国在单一大市场内不受歧视等问题上得到欧盟保证。欧盟及多数成员国虽然不愿看到英国“脱欧”，但很难完全满足英国提出的留欧条件。欧盟既要适当对英国让步以使卡梅伦有理由在国内为英国留在欧盟辩护，也要避免看起来独厚英国，以致引发其他成员国反弹和效仿，因此让步空间有限，谈判结果并不确定。民调显示，如果卡梅伦与欧盟的谈判失败，支持英国脱离欧盟的民众比例将大幅上升。⑩如果未来欧洲难民危机恶化，或是再次发生混迹于难民潮中的恐怖分子在欧洲国家发动恐怖袭击的事件，英国民众在公投中对欧盟“说不”的可能性还将增大。卡梅伦已加大对欧压力，2015年11月10日，卡梅伦在演讲中表示，“我不认为英国离不开欧盟”，“如果(欧盟的政策)足够灵活，我们会留下来。如果不够灵活，我们不得不问自己一个深刻的问题：这个机构是否适合我们?”卡梅伦还警告，如果欧盟对英国诉求“充耳不闻”，他“不排除一切可能”。(11)这一讲话可以被理解为谈判策略，但也充分暴露出卡梅伦在公投前景不确定性增大情况下的焦虑情绪。 英国有可能在2016年举行公投，即使英国获得肯定的公投结果留在欧盟，英国“脱欧”问题也仍然存在。英国从来不是欧洲一体化的积极支持者，也不像德、法等大陆国家那样将欧盟视为一个政治项目，英国更多将欧盟看作一个单一大市场。英国没有加入欧元区、申根区等欧洲一体化核心项目，未来也不大可能选择加入。如果欧元区出现更大危机甚至解体，英国人出于担心受连累等原因，疑欧情绪只会继续上升。如果出现另一种可能，即欧元区继续深化一体化，英国将继续边缘化，无法参与欧元区重要决策，也无法捍卫本国金融利益及在单一大市场内地位。英国将难以忍受这种只承担义务(如继续作为一个净贡献国为欧盟提供预算)但没有发言权的地位。英国不大可能走丹麦、瑞典之路，也不大可能选择做一个“有核的瑞士”，即不是欧盟成员国，只参与欧盟某些共同政策如单一市场，但对欧盟事务毫无发言权。英国到那时仍可能不得不选择脱离欧盟。 二、经济活力匮乏 欧盟经济低增长常态化，在全球总产值中占比将持续下降。欧盟目前的问题和危机，包括社会的激进化、穆斯林融合难、极右势力兴起、恐怖主义威胁增大、难民潮、甚至乌克兰危机等等，都与其经济低迷、缺乏活力密切相关。 欧盟经济在经历主权债务危机期间的萎靡和衰退后，近年来开始恢复性增长，但主要得益于外部因素，包括石油价格大幅下降、持续的宽松货币政策、欧元贬值等等。未来几年，有利于欧盟经济恢复增长的上述外部因素仍将存在，但其所带来的增长红利可能逐步衰减，如石油价格不可避免地将回升到可持续水平，欧元过度贬值也将不可避免引发其他国家反弹甚至引发一定程度的货币战，从而抵消欧元贬值优势。经济表面性的恢复增长还会产生负效应，如本应破产清算的僵尸类企业持续存在，占用资源；重债国改革意愿降低等等。更为重要的是，欧盟经济内生性动力仍然严重不足。 其一，福利制度仍是长期拖累。福利制度起源于西欧，随着欧洲一体化的深入，欧盟内部各成员国福利制度建设开始趋同，福利水平虽有高低，但都建立了强大的福利体系，是全球向往的“生活超级大国”。欧洲福利制度起到了社会的稳定器作用，也促进了社会的公平和谐发展，但任何事情都有其正反两面。随着欧洲社会进入老龄化时代以及全球竞争日趋激烈，其结构性弊病也日益突出。欧洲主权债务危机的爆发部分原因即在于此。主权债务危机期间，欧盟特别是欧元区国家对福利体系进行了改革，如削减养老金，提高退休年龄，松绑劳动市场等。但由于各方阻力大，改革并不彻底，2015年葡萄牙、波兰、西班牙等国大选结果表明，改革甚至有倒退可能。欧盟第二、第四大经济体法国、意大利福利制度改革尤为艰难，问题更为突出。一是劳工市场严重僵化，缺乏灵活性。如法国劳动法长达3809页，几乎是圣经的两倍(12)，规定、保护细则繁多。近年欧洲国家所推改革部分加强了劳工市场的灵活性，但主要是短期合同工灵活性增加，长期合同工解雇程序仍然复杂，成本高昂，企业仍然不愿长期雇用新人，年轻人往往求职无门。法国、意大利、西班牙等国就业市场仍存在两个阶层的分野，一个是有工作的，特别是那些在公用部门的职员，得到高度保护；另一个阶层是没有工作的，或者只拥有短期合同、工作朝不保夕的人特别是年轻人。在西方发达经济体中，欧盟特别是欧元区失业问题最为严重，多年来居高不下，2015年10月欧元区失业率仍高达10.7％，青年人失业率22.3％，其中意大利、西班牙及希腊等国青年失业率分别高达39.8％、47.7％、47.9％，(13)大量的人口不就业，是欧盟经济的损失，从长远看，欧洲“失去的一代人”将成为日益严重的经济和社会负担。二是企业税负过高。为维持刚性的高福利支出，最容易的办法就是增税。增税导致企业成本上升，竞争力下降，在这种情况下，企业或无法生存而裁员、倒闭，或为降低生产成本，大量外迁，无论哪种结果都会导致当地失业率的上升以及经济活动和政府税源的减少，而政府或“竭泽而渔”，形成恶性循环，或大量举债，埋下债务危机隐患。三是各种补贴支出庞大，包括失业保护等等。一个简单的事实是，欧盟28国仅占全球人口7％，全球GDP25％，但社会福利支出却占全球50％，显然不可持续。(14)福利支出挤占了政府教育、研发开支，日益成为政府沉重的财政负担，不利经济长期发展。 其二，欧元区的机制性束缚。一是紧缩仍将持续。作为一个货币联盟，为消除所谓“道德风险”，必须严格限制成员国的财政政策，这也是欧元区要设立“财政契约”的目的。因此，紧缩并不仅仅是为应对债务危机，而将是欧元区不可避免的长期性财政政策。目前，债务危机虽已成过去，但未来很长时间内紧缩强度仍很难降低。原因在于，欧元区国家普遍债务庞大，至2015年第一季度末，希腊债务占GDP 168.8％，意大利135.1％、葡萄牙129.6％，(15)减赤任务仍重，要达到“财政契约”的要求，法国、意大利，特别是希腊还需多年努力，而且还要保持经济的较高增长，而这几乎是不可能的任务。未来欧元区一刀切的财政纪律对经济的抑制作用将长期存在。近来，因安全问题严峻、难民大规模涌入，欧洲国家财政支出有所上升，但这些均属消费性投资，短期内可能刺激经济增长，长期看社会及安全成本的上升反而可能抑制经济增长。为破除财政瓶颈，绕开“财政契约”的限制，欧盟委员会设立的“欧洲战略投资基金”(EFSI)于2015年9月正式投入运营，以帮助成员国刺激经济增长。但该基金杠杆率过高，EFSI初始资金为210亿欧元，其中，欧盟入股160亿欧元，欧洲投资银行(EIB)注资50亿欧元。之后再通过成员国公共部门资金和担保、私营部门注资和欧洲投资银行发售债券等方式，计划三年内(2015～2017年)筹措3150亿欧元资金，杠杆率为1∶15，因此能否撬动社会及境外资本并不乐观。二是内部分化将日趋严重。欧元区共同的货币政策、固定汇率以及成员国财政政策独立性受限对强势成员国更为有利，但边缘国家则负面影响较大。总的趋势是弱国更弱，强国更强，欧元区债务危机的爆发及应对模式进一步强化了这一趋势，未来希腊、葡萄牙、意大利等国在欧元区内将更难生存，从而长期影响欧元区稳定和总体经济发展。 其三，长期竞争力弱化。欧盟整体仍有很强的全球竞争力，在世界经济论坛的竞争力报告等排名中，荷兰、芬兰、德国等多国位于全球前十。但欧盟的传统竞争力优势正在动摇，其刺激未来经济增长的产业优势和创新能力正在减弱。欧盟在信息产业、数字经济领域不但大大落后于美国，甚至也不如亚洲，这是导致其经济增长缓慢的原因之一。欧盟缺乏颠覆性创新能力，同时传统制造业在技术及成本方面都面临新兴国家挑战，优势遭侵蚀，发展后劲严重不足。近年来，欧洲特别是欧元区国家为财政达标，强力紧缩，教育、研发、科技领域的投资遭到削减。削减这些领域的投资，也就等于削减了对未来长远竞争力的投资，而这对欧盟经济的影响将是根本性的。从教育看，2011和2012年，教育支出占欧盟GDP比例都出现了下降。2011年欧盟教育支出占GDP比例与上年相比下降3.6％，2012年欧盟教育支出占GDP比例为5.3％，与2011年持平，但因为2012年欧盟GDP下降0.4％，所以教育实际支出仍然减少。(16)从研发看，欧盟2010年通过的《欧盟2020战略》要求研发支出要达到占GDP 3％的目标，但至今欧盟研发支出占GDP比例仍仅为2％左右，远低于美国的2.81％以及日本的3.38％。(17) 最后，也更为重要的是，欧洲人口加速老龄化。根据欧盟统计署数据，到2035年时，欧盟人口将从现在的5.04亿人增加到5.25亿人，但到2060年时将逐步下降到5.17亿人。随着生育率的下降，欧洲人口快速老化，2014年欧洲劳动人口(15～64岁)为3.08亿，到2060年时将下降至2.65亿。老年人口依赖率(65岁以上老人占劳动人口比例)将从2010年的28％上升至2060年时的58％。(18)德国人口老化问题更为突出，德国当前是欧盟人口最多国家，但生育率为全球最低之一，根据当前发展趋势，德国人口到2060年时将从当前的8200万下降至6500万人。(19)当然，对未来几十年的情况做预测很难，但人口发展有其内在惯性和动力，很难实质逆转，比如生育率水平很难改变，除非有大规模移民。德国当前大量接纳难民，甚至不惜采取单方面措施全面接纳叙利亚难民，即有经济上的考虑。德国需要劳动力，但除非德国社会文化、宗教思维有根本性转变，很难想象德国会全面开放移民政策。目前，默克尔的难民政策在德国及欧盟内已引发极大争议，并已悄然收紧难民政策。也就是说，德国接纳移民数量将有其限度，难以根本扭转人口下滑趋势。老化的人口意味着老化的经济，老龄人口作为一个选举投票集团将拥有更大的政治影响力，更多的财政支出将用于养老金，生产活动减少，经济活力下降，简而言之，人口数量的绝对下降和老龄化意味着经济不可避免的衰落。德国是欧洲经济的发动机和稳定锚，德国经济活力的丧失将给欧洲经济、政治、一体化带来难以想象的严重后果。当然，人口下降及老龄化问题非欧盟独有，而是发达甚至发展中经济体的普遍现象。但欧盟极为刚性的福利制度、相对僵化的劳动市场及欧元区机制缺乏灵活性等欧洲特性将使其老龄化问题更为严峻，也更难应对。 综而言之，由于种种结构性问题的制约，欧盟经济很难保持较高增长速度，低增长将常态化。较低的经济增长将难以实质性改善就业环境和社会整体氛围，欧洲的社会问题如失业率居高不下、穆斯林移民融合难、青年激进化等等还将长期存在，而这反过来会影响经济的长远发展，形成恶性循环。2014年欧盟经济增长1.4％，预计2015将增长1.9％，远低于3.1％的全球平均水平，(20)未来几年也很难想象会有较高的增长率。2008年，欧盟占全球GDP比例为20.5％，到2015年时已降至16.9％。(21)欧盟经济仍在增长，其全球占比下降更多是相对而言。但从全球经济增长趋势看，欧盟生产总值的全球占比下滑趋势还将延续，而长期的下滑必然会带来欧盟全球经济实力和地位的绝对下降。 三、国际地位下滑 欧盟近年来面临的种种问题和危机严重冲击到欧盟国际形象和影响力，而且无论从欧盟所面临问题和危机的复杂性、严重性，还是从欧盟危机应对的表现看，欧盟国际形象和影响力受损都不是短期或暂时现象，在可预见的将来还会继续下滑。 其一，内部凝聚力下降，行动力受限。欧盟的全球实力和影响力很大程度上在于其一体化的持续深化，全球最大的单一大市场、第二大货币欧元、统一的外交和安全政策等等都是其实力来源，所谓团结就是力量。欧盟成员国即使是德、法、英三大国也都认识到，单个欧洲国家在快速演变的世界中分量只会愈来愈小，离开了欧盟这个大家庭，单个欧洲国家无论在规则制定还是在各种全球性议题的谈判中，都将更难有效捍卫自身利益。欧洲精英阶层对此有更为清醒的认识，因此从理性出发，欧洲国家在危机来临时选择了抱团，到目前为止仍维护了欧元区的完整性，也在力保申根区不致崩溃。但值得指出的是，重重危机分化了欧盟，也加大了欧盟的内部矛盾，德、法等主要国家之间，南、北欧之间，东、西欧之间的彼此猜疑和矛盾都上升到了一个前所未有的水平，比如法国与德国在欧元区未来发展方向上的根本性分歧，希腊与德国之间的相互不满甚至怨恨，中东欧及意大利等国对德国与俄罗斯的北溪管道二期工程计划的公开指责(22)等等不一而足。这些猜疑毒化了欧盟内部氛围，导致相互协作及危机应对更为困难，而各种危机如债务危机、乌克兰危机、难民危机的久拖不决又进一步加深了各国分歧和矛盾，形成恶性循环。如今，欧盟各国对一体化的热情已然不再，对解体和崩溃的恐惧而不是出于对欧洲一体化的信念和理想还暂时维系着欧盟的生存。如果说精英层面对维系一体化成果尚有共识，民意则出现重大分化。法国、德国、意大利等国支持极右政党，也就是支持脱离欧元区和欧盟的民众都有较大幅度上升，如果说疑欧主义过去只是英国的专利，现如今在所有欧盟国家都成为一种突出现象。民意的变化及代表这部分民意的各种极右、极左政党的兴起将极大制约欧盟解决问题及应对危机的能力，也将使未来的欧洲一体化进程更为举步维艰。 目前看，欧盟为确保欧元区及申根区生存，出台或准备出台系列政策举措，如强化银行联盟，建立“资本市场联盟”等改善欧元区治理；与土耳其达成难民管理协议，准备设立欧盟边防部队等，以减轻申根区压力，但这些举措均属走一步看一步的危机管理范畴，而基本上每一步都反而加深了欧盟内部矛盾，比如法国等南欧国家对“财政契约”的抱怨就从未停止，意大利总理伦齐称德国推动的紧缩政策正在煽动民粹民义，导致政治瘫痪和政府垮台，“欧盟应服务于28个而不是(德国)一个国家”。(23)从根本上讲，欧盟各国的深度融合需要有一个强有力的类似中央政府的执行机构。也就是说，当前欧盟执行机构欧盟委员会需要大幅扩权，因而需要修改欧盟条约，而这显然并不现实。一个持续处于艰难的不稳定的维系状态、在任何重大议题上都分歧重重、争吵不断的欧盟，很难有一个有利的国际形象，也不大可能产生高效、有力的国际行动，自然其国际地位也会下降。外交上，欧盟仍很难“用一个声音说话”，其共同对外立场往往只是最小公分母；经济上，欧盟仍是全球最大单一市场，但消费水平及对世界商品的吸纳能力下降；金融上，欧元仍保持全球第二大货币地位，但所占国际储备份额降低，在全球金融交易中份额下降，如以欧元计价债券存量占全球比例从2008年的32.4％降至2014年的23.4％，(24)欧元对美元及其他世界其他主要货币仍趋于贬值。 其二，软实力光环不再。美国以军事实力见长，欧洲则以软实力自诩，其一体化模式、福利制度、民主政治、人权标杆等都曾是欧盟引以为傲的重要软实力，但这些都渐渐失去光环。长期以来，欧盟一直自豪于自己在二战后发展起来的一体化治理模式，通过联合，欧洲实现了彻底和平和普遍繁荣。欧洲一体化成为全球其他地区一体化的范本，欧盟也乐于推销自己的一体化模式。但近年来，欧洲一体化遭遇严重问题，出于政治目的设立的欧元处境尴尬，进退两难，进不容易，退则要承受难以估量的经济和政治后果；申根区漏洞巨大，同样也是进退两难，即便欧盟内部也有“早知如此，何必当初”的感叹。因此，欧洲的一体化模式虽仍有可借鉴之处，但对外部世界而言，更多是作为教训而非经验看待。福利制度因为债务危机也更多成为教训而非经验，欧洲某种程度上成为贪图安逸和享乐的代名词。同样，欧洲虽为西方民主制度的发源地，但近年来却遭受民主困境，不论是中左还是中右的政府上台，都无法满足选民的期望，并没有比以前的执政党做得更好。也就是说，民主游戏并没有成功选出让选民满意的政府。无论是换党或者是换人执政，结果都一样，大同小异，都不能解决民众所关心的民生问题。民众可以换党，但不能改变政策，因此感到幻灭，因为政治人物和主流政党都不可信。欧洲当前民粹主义盛行，极右、极左势力兴起，甚至在希腊等国上台执政，正是欧洲民主运作失灵的表现。另外，民主也对欧洲经济、社会发展形成愈来愈大的制约，卢森堡前首相、现任欧盟委员会主席容克曾有句名言，“我们都知道要做什么，但不知道做了以后如何再次赢得选举”，(25)欧洲的经济、社会问题积重难返，与政治人物多年来出于选举考虑不敢推进重大改革密切相关。欧洲民主失灵的另一表现是，欧洲各国的政治版图趋于碎片化，两党、三党甚至更多的党派联合执政更为普遍，2015年葡萄牙和西班牙的选举结果均导致组阁困难，在这种情况下，指望政府能有所作为只是奢望。另外，欧盟在社会矛盾加剧、难民潮及恐怖主义压力下，排外情绪上升，出现“堡垒”化趋势，即排斥移民、抗拒全球化和自由贸易，也损害到欧盟国际形象，恶化与伊斯兰世界的关系。因此，欧盟虽仍在全球宣扬自己的民主、人权等价值观，但在自身问题不断、实力下降的情况下，更显苍白无力。 其三，硬实力进一步下降。冷战结束以来，欧洲国家军费总体一直呈下降趋势，2010年初债务危机爆发以来，欧盟全面推行紧缩政策，军费首当其冲，遭到持续削减。自2008年以来，意大利实际国防支出下降21.5％，英国下降9.1％，德国下降4.3％，法国零增长。欧洲国家军队某种程度上被视为一个就业渠道，国防支出很大部分用于人头和养老金，有的国家这一比例甚至占到85％，用于装备的很少。(26)2011年英、法、意等欧洲国家带头军事干预利比亚，却充分暴露了欧洲国家的军事能力缺陷，包括难以定位攻击目标，无法空中加油，弹药储备严重不足，最后不得不依赖美国。法国近来对非洲的干预均属小型军事行动，即使如此也力不从心；叙利亚化武危机爆发后，英国拒绝军事干预，法国虽力主军事打击，但在美国打退堂鼓后，不得不尴尬地知难而退；巴黎再遭严重恐袭后，奥朗德总统宣布法国处于战争状态，但能使用的军事手段极为有限，派出戴高乐号航母参战更多只是象征性行动，增加的空袭次数也无法起到实质影响；欧洲盟友的支持也不温不火，德国坚持拒绝直接参与空袭。至于可能起到重大影响的地面部队，则根本不在法国和欧盟考虑之内，也就是说，欧洲无法与“9·11”后美国的反应相比，硬实力下降的缺陷暴露无遗。乌克兰危机爆发后，波兰及波罗的海国家进一步转向美国，寻求美国的帮助，也从侧面表明这些国家对欧盟及西欧主要国家军事能力的不信任。当然，乌克兰危机和恐怖主义威胁对欧洲刺激很大，英、法、德等国不同程度准备增加军费开支，但小幅增加难以根本扭转其军事实力下降趋势。硬实力的下降意味着全球安全角色重要性的降低，如欧洲、中东事关欧盟重大安全利益，却沦为美俄安全博弈的战场，欧盟及其主要成员国只能扮演次要角色。另外，经济既是软实力，也属硬实力，随着经济的低迷，欧盟对外援助趋于减少，贸易政策更为保守，扩大进程也大大放慢，这些都会降低欧盟对外辐射和影响力。 其四，外交独立性下降。这主要指相对于美国而言。冷战期间，欧洲经济外交虽相对独立，但在政治及安全领域则基本依附于美国，美国通过北约，对欧盟高政治领域对外关系保有强大影响力。冷战结束后，欧盟一度独立意愿较强，建立了共同外交与安全政策，2005年《欧盟宪法条约》还设立了欧盟外交部，欧盟制宪努力失败后，《里斯本条约》仍设立了“对外行动署”，欲图整合欧盟各成员国外交与安全力量。但之后，随着经济、社会、政治及一体化困境的凸显，欧盟外交雄心逐渐消退，独立于美国的愿意很快降低。2008年，时任法国总统萨科齐决定重返北约军事一体化组织即是法国及欧盟外交独立性下降的鲜明体现。欧盟独立防务建设基本停滞不前，所谓欧洲军队建设更属纸上谈兵，共同防务问题甚少列入欧盟峰会议题。乌克兰危机及中东乱局既暴露了欧盟硬实力的局限性，也加深了欧盟对美国和北约的安全依赖，美国对欧盟的影响力再度趋强。当然，欧美在全球性问题上的确有很多相同或相似的立场，欧盟也要借助美国捍卫自身利益。但值得指出的是，美国对欧洲国家的大规模监听、从中东抽身、在乌克兰危机期间推波助澜等行动显然不符合欧盟利益，欧洲社会对美国的不满情绪也在潜滋暗长。但尽管如此，欧盟仍与美国全球外交特别是政治、安全政策保持了高度一致性，即使这些政策有损欧盟利益，如法国被迫取消了对俄罗斯的军售案，欧盟在急需俄罗斯帮助解决叙利亚问题的情况下，仍于2015年12月的峰会上做出了延长对俄罗斯制裁的决定。在亚太问题上，美国希望欧盟更多卷入亚太安全事务，并与美国协调行动，但这很大程度上并不符合欧盟利益。2012年6月，欧盟理事会发布《欧盟外交与安全政策东亚指针》，这是2007年欧盟同类文件的更新版，宣示了欧盟在南中国海等东亚系列安全问题上的原则立场，其立场与美国相似。2012年7月12日，借东盟地区论坛召开之际，欧盟时任外交与安全政策高级代表阿什顿与美国时任国务卿希拉里·克林顿发表《关于亚太地区的共同声明》，宣称欧美将就亚太安全问题进行协调。(27)有欧盟智库学者认为，欧盟针对亚太安全的这一系列行动与美国的施压有直接关系。(28)近年来欧盟有关亚太问题的表态虽相对温和，但大体仍与美立场保持了一致。2015年3月以来，欧洲国家纷纷选择加入亚投行，但这仍属经济范畴，并不能表明欧盟的独立性。众所周知，由于美国的反对，欧盟仍然维持着对华军售禁令，尽管这一政策不符合欧盟利益，也与中欧关系发展严重脱节。 欧盟的衰落已然加速，但并非一个线性、简单的进程，受各种内外因素复杂作用，既与欧盟内部各力量关系的演变有关，也受全球力量格局变化的影响，因而是曲折的、波动的，既要看到其衰落的总体趋势，也要看到其渐进性和长期性。 第一，至少在可预见的将来，欧盟的衰落趋势难以逆转。当然，这一衰落更多是相对而言，即全球其他主要力量的群体性快速发展，必然意味着欧盟经济、政治、外交实力和影响力的相对下降。但在某些方面或某种程度上，欧盟的衰落也可能是绝对的，如果英国退出，或者欧元区瓦解、申根区崩溃，无论哪种情况出现，都将意味着欧盟的大幅倒退，其对欧盟的影响将难以估量。欧盟经济也很可能随着货币贬值、人口减少而萎缩。在这种情况下，欧盟国际地位和影响力更将绝对下降。 第二，巨大压力下，欧盟危机意识增强，竭力维护一体化成果，扭转衰落颓势，未来欧盟还不至于走向解体。其一，欧盟成员国之间虽然分歧重重，猜疑和矛盾增大，但仍有团结在一起的较强政治意愿，不愿看到欧盟解体，这一点至关重要。其二，尽管欧盟经济、社会及政治、安全问题日趋严峻，但均尚在可控范围内，无论是穆斯林融合、恐怖主义、极端势力，还是欧元区、申根区以及英国退欧问题，均未构成致命威胁，欧盟仍有足够的资源和能力应对。其三，退出欧盟的风险实在太大，希腊激进左翼联盟政府曾有过退出欧元区考虑，但最终还是妥协。其四，成员国虽各有怨言和不满，但欧盟仍有极大附加值，包括额外的外交影响力、巨大的市场、出行的便利等等，对中东欧等国来说还有巨额的资金援助。 第三，欧盟的衰落进程早已开始，并非近年来现象，只是如今更为突出。未来欧盟的衰落仍将是渐进、缓慢、长期的过程。至少从目前看，还看不出欧盟“中兴”或再崛起的可能。欧盟不会崩溃、解体，但欧盟职能、成员国与欧盟机构关系等不确定性较大；欧盟也不会演变为联邦式国家，所谓“欧洲合众国”遥遥无期。作为一种中间的不稳定状态，欧盟的老问题不会消失，新问题还将层出不穷。 第四，欧盟的衰落，或者说实力和国际地位的下降并不意味其在国际舞台上“无关紧要”或“无足轻重”，欧盟仍将是一支重要的全球性力量。其一，欧盟有巨大体量和规模，仍是全球最大经济体、最大单一市场，最大贸易集团，拥有全球第二大货币欧元等。而且在经济领域，欧盟高度一体化，在国际经济交往中基本上能做到用一个声音说话，在贸易问题上是堪与美国匹敌的对等谈判者，在竞争政策、产品安全、环境保护等领域拥有强大的规则制定能力。其二，欧盟在气候保护、环境治理、全球贸易、国际金融体系改革等全球治理领域仍有较大话语权。其三，欧盟作为一个不完全等同于美国的西方力量，在国际舞台上仍能发挥独特的作用。欧盟的共同立场，虽然难以达成，也仍有重要影响力，为世界各国所看重。其四，欧盟大国英、法、德等国仍有较强综合国力，经济、科技、金融、军事实力仍处于全球领先水平。 注释： ①参见：Oliver Hartwich,Why Europe Failed,Connor Court Pub,2015; Richard Youngs,Europe's Decline and Fall:The Struggle Against Global Irrelevance,Profile Books Ltd,2010; Bruce S.Thornton,Decline & Fall:Europe's Slow Motion Suicide,Encounter Books,2007. ②参见：Tony Barber,“The Decline of Europe Is A Global Concern”,Financial Times,December 21,2015; Timothy Garton Ash ,“We Need to Remember The Brutal History that Created EU”,Financial Times,December 18,2015; Ekaterina Blinova,“Europe Almost Done:Decline of West Looks Real in Light of Refugee Crisis”,September 17,2015,http://sputniknews.com/politics/20150917/1027152253.html;“‘An Anxious Continent’:Walter Laqueur on Europe's Decline”,http://www.spiegel.de/international/europe/interview-with-historian-walter-laqueur-on-the-decline-of-europe-a-912837.html; Matthew Holehouse,“Europe's Glory Days at An End,Warns Juncker”,October 22,2015,http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/11949038/Europes-glory-days-at-an-end-warns-Juncker.html.(上网时间：2015年12月28日) ③Christian Oliver and Duncan Robinson,“Paris Attacks:Belgium's Arms Bazaar”,Financial Times,November 19,2015. ④Vince Chadwick,“Mark Rutte:Migration Could Bring about EU's Decline and Fall”,November 27,2015,http://www.politico.eu/article/migration-eu-decline-and-fall-dutch-rutte-roman-empire-rutte/.(上网时间：2015年12月28日) ⑤Stefan Wagstyl,“Refugee Crisis Frays Ties between Berlin and East EU”,Financial Times,September 27,2015. ⑥Wolfgang Münchau,“Europe Needs a Sense of Strategic Direction to Survive”,Financial Times,November 29,2015. ⑦Jacopo Barigazzi,“Tusk:Schengen at Risk of Collapse”,http://www.politico.eu/article/eu-asks-for-african-help-to-stem-refugee-flow-malta-summit-migration/.(上网时间：2015年12月28日) ⑧Eszter Zalan,“Juncker:Euro Doesn't Make Sense without Schengen”,Euobserver,November 25,2015,https://euobserver.com/migration/131265.(上网时间：2015年12月28日) ⑨Peter Müller,Ralf Neukirch and Andreas Ulrich,“Coalition of the Unwilling:Merkel's Plan B Could Mean End of Schengen”,http://www.spiegel.de/international/germany/merkel-s-back-up-refugee-crisis-solution-could-end-schengen-a-1066895.html.(上网时间：2015年12月28日) ⑩George Parker and Alex Barker,“Polls Suggest Potential 50:50 Split on Britain Leaving EU”,Financial Times,December 16,2015. (11)David Cameron,“The Future of Britain's Relationship with the EU”,Speech at Chatham House,London,November 10,2015,https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/events/special/20151110DavidCameron％20％28NEW％29.pdf.(上网时间：2015年12月28日) (12)“
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