教育社会组织发展及其中的政府行为研究——基于部分区域抽样调查的分析，本文主要内容关键词为：抽样调查论文,区域论文,组织论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展教育社会组织：教育公共治理的关键
20世纪80年代，西方各国兴起了以市场为导向的新公共管理运动，90年代开始重塑政府运动，逐步从强调3E（经济、效率和效能）的管理主义到重视合法、透明、责任和回应的治理理论。治理理论在全球的迅速兴起和广泛蔓延，引发了众多国家公共治理模式的变革，政府组织不再被认为是公共管理的唯一主体，政府的社会角色以及政府与市场、政府与公民的关系都在发生着变化，公民社会开始成为公共行政治理的一个主体，政府、社会组织、公民共同参与对公共事务的治理。在教育领域，“更少的统治、更多的治理”逐渐成为世界教育管理的发展趋势，很多国家相继启动了教育管理改革。2010年，我国《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”这是我国第一次在重大政策中使用“教育公共治理”概念，正式明确了我国走向教育公共治理的改革趋势，并明确了教育社会组织在教育公共治理中的作用。
教育社会组织作为一类社会组织，①主要分为民办非企业单位、社团和基金三大类，具体包括各种教育咨询服务机构、各种教育学会、教育协会、教育评估事务所、教育基金会以及代理机构等。从我国教育社会组织的发展来看，具有里程碑意义的是1994年颁发的《中国教育改革和发展纲要》，其实施意见提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”2003年，《民办教育促进法》第40条规定，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实习督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”第43条提出，“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。”近年来，上海市浦东新区推行了教育“管办评”分离联动改革、无锡市推行教育“管办”分离改革、杭州市上城区启动教育“管办评促”改革等，教育社会组织的发展日益引起政府和社会的关注，而政府在教育社会组织发展中到底该扮演什么角色成为各地思考的重点。
二、我国教育社会组织的发展现状及其归因
本文通过问卷调查法，力图通过对教育社会组织的发展现状进行调查和归因分析，把握教育社会组织发展中政府的作为与不作为，从而清晰政府的角色要求。具体操作方法为：以东部S市P和X区为调查范围，按照1/2的比例，随机选取注册在两区的54家教育社会组织作为调查样本。调查的内容包括教育社会组织的规模、业务范围、人员结构、对自身与教育行政组织关系的认识、对教育社会组织发展空间和核心竞争力的理解等。问卷发放54份，②回收问卷41份，回收有效率75.9%，调查时间为2009年12月—2010年4月。通过调查，得出当前我国教育社会组织的发展现状如下：
1.对政府的单向依赖，造成教育社会组织的独立性普遍较低
豪尔(Hall)认为，组织是受制于外在环境的，没有一个组织能够完全独立，因此，组织的结构及其活动方式与活动结果必须置于组织被镶嵌于其中的环境因素中加以理解。为了维持其生存，组织必须引进、吸收、转换各种资源，而这些资源来自环境中的其他组织，因此，形成了组织间的资源相互依赖的关系网络。[1]在这个关系网络中，一个组织越是有能力对给对方施加压力迫使对方服从，依赖对方的程度就越低。相反，依赖对方的程度就越高。在我国，政府在人财物、信息、制度等资源方面占有绝对优势，这种资源上的不对称关系造成教育社会组织对政府的单向依赖。单向依赖的结果是我国教育社会组织的独立意识普遍较低，比如在回答“你认为哪个因素最能促进教育社会组织的发展”时，73.2%的组织表示“政府支持”最重要，高达67.3%的社会组织认为“与政府及其相关部门建立起坚实的人脉关系”是社会组织最核心的竞争力；67.5%的教育社会组织的业务收入全部来源于政府购买服务；58.8%的负责人认为和教育行政组织之间是“管控与被管控”或“领导与被领导”的关系，从属意识强烈；41家社会组织的负责人中，有13家的负责人是教育系统的退休人员，有1家的负责人退休于其他国家单位，有11家的负责人是公办系统的在职人员，有16家的负责人是自主创业的社会人士。从总体上来看，60.9%的负责人具有公办身份。
政府放权市场和社会，是现代经济和社会发展的必然要求。但是，在放权的过程中，只有经济和社会实现自治和自主发展，成为能够与政府合作的治理力量，这种放权才能创造有效的治理和发展。否则政府的放权就意味着放弃治理。从我国教育社会组织的发展来看，其对政府的单向依赖与独立意识和能力的欠缺，将在较大程度上影响到其发挥协同治理的功能。比如，调查中，79.8%的教育行政组织人员和学校校长表示对教育社会组织的发展没有信心，认为其无法承担起促进教育发展的责任。
2.“全能政府”的体制惯性，导致教育社会组织参与的广度和深度不足
改革开放以后，我国的社会结构从总体性社会向分化性社会转变，并寻求新的社会整合机制。政府不断强化转变职能，强化有限政府意识。但是，受长期“全能政府”的影响，我国政府尽管已经认识到社会组织对于政府职能转变的重要性，开始强调发挥社会组织的桥梁和纽带作用。但是，计划经济时代“全能政府”的体制惯性导致教育社会组织业务渠道狭窄，参与深度不足。在这种情况下，政府所能让渡的职能空间有限，在一些领域“想放不敢放”、“该放又舍不得放”。
受“全能政府”体制和管理理念的影响，当前我国教育社会组织参与的广度和深度均有欠缺，具体表现为：(1)参与广度不够。调查显示，虽然近年来教育社会组织在数量上有明显增加，但是从其实际运作来看，不少组织处于名存实亡和零敲零打的状态。以业务收入为例。在回答“你所在的组织在2007年1月到2010年1月期间的业务收入为多少”时，回答有100万以上的有22%，24.4%的组织这三年没有任何业务收入，有53.6%的组织三年业务收入在100万以内，只有12.2%的组织三年业务收入超过了100万元。(2)参与深度不足，即倡导性有待加强。学者科腾认为，非营利组织的发展经历四个阶段，第一代致力于扶贫济困，第二代致力于社区发展，第三代、第四代更多地通过倡导活动影响公共政策、促进制度完善和改革。[2]从笔者的调查情况看，41家社会组织在注册时一般都选择了教育培训(92.7%)、管理咨询(95.1%)、教育托管(78%)、教育研究(43.9%)及其他等业务。但是在具体运作过程中，其业务基本局限在教育培训(51.2%)、管理咨询(36.6%)和教育托管(19.5%)。其中，管理咨询仅限于直接为中小学提供科研等方面的指导。41家教育社会组织中，只有2家组织参与过公共政策咨询与听证，仅有1家组织向政府提供过政策建议。
3.资源的匮乏，导致教育社会组织发展后劲普遍不足
资源是组织发展的重要基础。调查显示，18%的教育社会组织认为自己所在的组织资源充足或基本充足；而认为不充足或完全不充足的高达78%。可见，资源匮乏已成为教育社会组织普遍面临的困境。
资源的不足导致教育社会组织的发展后劲相对不足，这种不足主要体现在三个方面：一是发展意识薄弱，96%的教育社会组织没有制定自己的战略规划，对组织“该往何处去”较为模糊。在问其为何没有制订战略规划时，58.1%的组织表示“没有必要”，42.3%的组织表示“不知道怎么制订”。二是专业权威缺失，只有10.3%的组织认为专业性的强弱会影响到组织的持续发展，只有一家教育社会组织在进行专业研究，力图通过提高组织的专业性来获取市场空间。三是发展信心不足。调查显示，37.9%的组织负责人表示教育社会组织的发展空间“不太大”或“不大”，10.3%的表示空间“很小”，58.6%的组织负责人对组织未来发展缺乏信心和激情。四是业务渠道单一，64.2%的组织表示收入主要来源于政府补贴或购买服务，26.7%的组织收入主要来源于其他经营所得或投资收益。③另外有26.8%的组织表示没有收入或不置可否。
4.传统的社会文化心理，造成我国教育社会组织的公信力不足
公民意识主要指公民对于自身享有法定权利和义务的自觉。公民意识、公民文化以及相应的政治制度和社会规范，是近代以来民主政治发展的产物，也是建构现代民主政治的基础。但是，在中国的传统政治文化中，在传统君主政治的法律规定和政治观念之中，缺少“公民”的影子。从20世纪初开始，中国人开始不断检讨文化，有人批评中国人缺乏公共意识，行事只顾个人利益与方便，不懂经营公共生活，不擅处理公共事务。与公民意识淡薄不同的是，我国臣民意识浓厚。以儒家文化为主体的中国传统政治文化造就并深深根植在人们政治意识之中的是君臣观念。在美国等国家，政府只是他们选举来为自己服务的委托代理人，在我国，国家是就“一国之家”，而政府就是“一国之家长”，是权威的代表，民众对政府存在着较强的依赖心理。
这种心理直接造成民众普遍信“公”不信“私”，“有事找政府”、“有事找公家”的观念深入人心，无形之中造成教育社会组织的公信力不足，限制了社会组织的发展。调查显示，在回答“你认为哪个因素最大限制了教育社会组织的发展”时，选择“社会不信任”的占到29.3%，高于“组织自身独立能力较差”(22%)、“组织缺乏专业权威”(24.4%)、“有关法律法规较为缺失”(7.3%)、“准入门槛过高”(2.4%)，“其他”(14.6%)。一家教育社会组织负责人甚至坦言：“当我以我的组织为名联系业务的时候，我发了1000多封信件没有一个回应。但是当我以我的挂靠单位（一所高校）为名联系时，业务接连而来”。正因为如此，有17.1%的社会组织希望政府能加强对教育社会组织的宣传，提高社会对教育社会组织的信任度。
三、政府在教育社会组织发展中的作为
国际经验表明，政府在为市场、社会提供运行的制度基础、补充和匡正市场、社会失灵之外，它还必须重视对市场、社会能力的培育和发展。后发国家市场和社会主体都相对较为弱小，在这种背景下，政府不仅需要认识市场和社会自主管理的重要性，还需要对它们提供阶段性的扶持和培育，防范因为其能力不足而导致市场失灵、社会失灵。
1.强化政府“培育”责任，谨防陷入“路径依赖”
在我国的社会组织和西方社会组织存在两个较大的不同：一是我国较多的是政府职能转变过程中的产物，西方更多的是市民社会成熟的标志。这就决定了我国和西方国家教育社会组织发展道路迥异，即西方国家的教育社会组织更多是一种“自下而上的发育”，而我国则是“自上而下的培育”。二是我国政府在人、财、物、信息、制度等资源占据中处于绝对优势，而教育社会组织发展起步晚，规模小，还没有具备和政府制衡的能力，需要进一步扶持与发展。因此，在其发展过程中，政府必须承担不可推卸的责任。这种责任出于两个理由：一方面，我国传统文化的特点决定了教育社会组织很难从下而上自发地“发育”出来，民众在公共服务过程中已经习惯于被动接受，而不是主动参与，在公共领域中“长期的沉默”导致真正意义上的“开口说话”还需要一个长期的过程，而这个过程需要政府“给予其机会发言”、“让其学会发言”、“让其敢于发言”、“让其习惯发言”等。另一方面，我国政府是一个强大的政府，尽管民众的过分依赖会造成民众自主和独立性的缺失，会导致公共治理的难度，但任何事物都需要辩证地看待，民众依赖信任政府，政府则可以利用这种依赖和信任，起着“培育者”、“促进者”的角色作用，在“培育”的过程中会因为这种信任和依赖而加快“培育”速度和提高“培育”效果。
政府在积极培育教育社会组织的同时，还需要避免教育社会组织形成“路径依赖”。路径依赖(path dependence)理论，是新制度经济学派代表人物诺斯，将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为：制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞，“一旦进入了锁定状态，要突破这种‘锁定’状态就会变得十分困难”。[3]政府和教育行政组织在促进教育社会组织发展的过程中，必须在积极“培育”的同时防止“路径依赖”。尤其是在我国当前教育社会组织在心理、业务来源、经费获取等方面都依赖政府的供给和扶持的情况下，政府及其职能部门更要通过制订准入标准、严格过程监控等环节来培育教育社会组织的专业性。通过教育社会组织成员的人事、财务等与政府脱钩等形式，促进教育社会组织独立性的养成。对专业性和独立性程度较高的教育社会组织，政府和教育行政组织要创造更多的机会和更公平的竞争环境，帮助其自主发展，从而促使其能有效承接政府和教育行政组织让渡出来的职能。
2.转变教育行政职能，不断优化“政府购买服务”流程
改革开放以来，随着市场经济体制的建立和完善，以及政府职能转变的不断深入，教育行政职能转变也逐步成为教育管理体制改革的重点。如《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》、《全国教育事业“九五”规划和2010年发展规划》、《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等均强调要转变教育行政职能，将教育行政职能转变纳入重要议事日程。但就现状看，当前我国教育行政组织“越位”和“缺位”现象较为普遍和明显。调查显示，82%的教育局员工不同程度地认为教育局存在“不该管但是管了的事情”，其中38%的人甚至认为这种事情“非常多”或是“比较多”。在回答“您认为您所在的教育局该管但是没有明确哪个部门或某个人来管的事情多吗”时，只有20.2%的人明确回答“不多”。因此，如何结合我国教育行政现状，合理转变职能，充分发挥社会力量，构建教育公共治理格局，促进教育质量的提升，无疑成为当前我国教育行政管理体制改革的重中之重。
在教育行政职能转变过程中，政府购买服务成为教育行政组织采取的主要措施，如上海浦东新区、贵州纳雍、江苏无锡、山东淄博、广东中山等地。笔者的调查显示，政府购买服务已经成为教育社会组织生存与发展的主要业务来源。但是，政府购买服务在我国尚属新型事务，处于起步阶段，还需要不断明确公益目的和流程正义。政府购买服务已成为各地利用社会力量参与教育公共服务提供的主要渠道。但是，调查显示，58.6%的教育社会组织对当前的政府购买服务流程表示不满，26.8%的社会组织在“你最希望得到政府的哪些帮助”时回答“希望政府能给予社会组织与公办机构或其他社会组织公平的竞争环境。”政府购买服务实际上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是采取通过各种模式建立契约关系，由中介组织、社会组织或营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应资金的模式。它的核心意义是公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方。[4]因此，政府购买服务必须关注四大原则：一是购买内容必须符合“公共教育服务”的目标；二是公共教育服务的提供者必须具有主体独立性；三是要将政府购买教育服务纳入政府采购的范围，建立公开、公平、竞争性的购买流程；四是提高政府与第三方组织之间的对话、合作、支持和互助等。此外，还应注意购买过程中信息的平等对称和有效，建立第三方监管机制、实行成本合理估算等。通过“政府购买服务”，流程的优化，让教育社会组织有一个公开公正的竞争平台，促使其不断关注于自身专业性和独立性的提升。
3.加强社会资源的整合，理性看待“志愿失灵”
根据斯托克的观点，治理意味着政府可以使用新工具和技术来掌舵和指导，以增强自身能力，而不是下命令或者使用权威。这些能力可能体现为建构和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制的能力。[5]从我国教育社会组织的发展状况看，近75.6%的教育社会组织并不了解本区域内的其他教育社会组织。这与有学者曾对中国公民社会指数进行调查后的结论非常一致。有学者通过调查，发现中国公民社会组织之间的交流、合作水平也很有限，与国际的接触更加稀少。该亚维度的评分为1.0。[6]或许这种相互不知晓的往来状况，在一定程度上限制了教育社会组织的健康有序发展。因此，政府需要在社会组织目前仍处于分散、割裂和封闭的今天，政府更应积极扮演资源整合的角色。整合，就是要优化资源配置，一方面帮助教育社会组织建立相互沟通与交流的平台，获得整体最优。比如上海市静安区成立“教育社会组织联合会”的经验值得借鉴；④另一方面，根据不同教育社会组织的特殊情况，帮助其识别、选择、汲取与配置不同来源、不同层次的资源，获得持续发展。
教育社会组织作为一股新生力量，将成为我国教育公共治理中不可或缺的部分。但是，我们在突出教育社会组织地位的同时，也要保持清醒的头脑，认识到教育社会组织不是万灵药，它也有着自身的局限性。这些局限性也正是人们所言的“志愿失灵”。这种“失灵”主要体现在三个方面：(1)与政府途径相比，单纯依靠教育社会组织一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）。与政府部门相比，教育社会组织主要依靠自愿的方式来筹集资金。这就使得教育社会组织比较容易遭遇“搭便车”问题的障碍，进而使得教育社会组织不能像政府部门那样获得相对稳定的资源支持，从而限制了其活动的能力。(2)社会组织很可能会对项目提供者或经费供给者产生较大的依赖性，这种依赖性将在一定程度上左右教育社会组织的中立立场，使之成为资源来源者的代言人。(3)社会组织可能会由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。
4.加强公民教育和舆论引导，规范对教育社会组织的过程管理
近年来，尽管我国逐渐加大公民社会建设的力度，不断提倡发挥教育社会组织参与教育治理的作用。但受到传统社会心理的影响，我国教育社会组织的发展缺少良好的制度环境，从长期经验中演化而来的中国人的既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗等都深深影响教育社会组织的市场空间。在这种背景之下，政府及其职能部门需要加强公民教育，培养民众具有“公民参与”的意识，让民众拥有参与社会群体间公共事务的机会，包括对周围发生事物的关注，表达对社会及政府政策的意见及以行动去付诸实行，最终使公众成为知行合一的积极公民(active citizens)、有效公民(effective citizens)及极尽所能的公民(maximal citizens)，积极而主动地参与、认识、投入和增进自己的公民能力，而不是仅尽义务的消极公民。此外，政府还需要适当进行舆论引导，促使公众理性看待教育社会组织。事实上，对公众的舆论引导在各个国家都视为大事来抓，就连公民意识较为强烈的美国也包括在内。乔治·W·布什总统在就职演说中曾提倡建立一个“是公民，不是观众；是公民，不是臣民”的国度。要求公民不应只是温顺地坐在等级式服务运行体系的底层，等着接受千篇一律的产品或服务，而是应该接受其责任，积极参与各种市场和社会活动。[7]
在舆论引导的同时，政府还需要加强对教育社会组织的过程管理。从我国和发达国家教育社会组织的管理看，发达国家对社会组织的管理更多的是“宽进严出”，而我国是“严进宽出”。笔者调查发现，有89.1%的教育社会组织负责人对组织成立时制订的章程含糊不清，有67.8%的负责人明确表示并没有按章程规定开展活动。因此，政府需要加强对教育社会组织的过程管理，如严格财务管理，突出教育社会组织的“公益”特点，防止部分组织借“社会组织”之名进行逐利活动。
注释：
①“社会组织”，也称“公民社会组织”，这往往被当作一个学术名词来运用。该概念强调以国家和公民社会的分野为基础，更多地强调这些组织的民间性，即民间为了实现一定目标而自发组织起来的人的集合。政府的非干涉性、公民在社会层面的积极参与是社会组织的典型特点。随着我国对社会参与治理的日益重视，各地也更多地开始使用“社会组织”这一概念，如上海市社会团体管理局便主办了“上海社会组织”网站，成为上海社会组织管理和对外宣传的窗口。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中第47条也开始正式使用“社会组织”这一名称。
②由于教育社会组织普遍规模不大，因此，问卷调查对象仅限于组织负责人。
③这里的“其他经营所得”指的是直接面对学校和学生、没有经过政府或教育行政部门的“搭桥”所开展的服务所得，以下相同。按照《现代汉语词典》的解释，公信力指的是使公众信任的力量。
④上海市静安区教育社会组织联合会是静安区域内登记管理机关批准的教育类社会团体，是联合性、非营利性的社会团体法人。由区域内教育社会团体、教育民办非企业单位等组织自愿组成，旨在发展成为党与教育类社会组织沟通的桥梁，政府有效培育、协调发展教育类社会组织的纽带，教育类社会组织自主管理、服务教育、服务社会的平台。
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