解说中国收入分配调节的五大难题，本文主要内容关键词为：五大论文,中国论文,收入分配论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F126.2文献标识码：A文章编号：1671-2994（2003）06-0080-03
改革开放以来，我国经济的迅速发展大幅度地提高了人民的生活水平，但与此同时，收入分配方面的矛盾也越来越突出。目前，社会各界都寄希望通过改革解决问题，但实际进展缓慢。调节收入分配，囿于五大难题。
难题一：税制的缺陷限制了税收对收入分配的调节功能
税收作为国民收入再分配的重要手段，在调节社会成员收入差距方面有一定作用，从发达国家的情况来看，征收高额个人累进所得税和遗产税，对在一定程度上缩小贫富差距具有重要作用，两种税因此被冠以“缩小居民贫富差距”之美名的“良税”。借鉴国际经验，我国理论界和实际部门都有不少人强调利用税收手段调节居民收入分配，然而，由于现行税制缺陷，这种想法并不符合实际。首先，税种选择制约。我国主体税种与西方发达国家有较大差别，西方国家以直接税为主，个人所得税与企业所得税是其税收的主体部分，而我国的税收是以间接税为主，税收大部分来自生产和流通领域。由于所得税在税收总额中所占比例较低，自然税收就不可能对个人收入分配调节发挥明显作用。而要建立起以直接税为主的税收体制，短期内我们很难做到。其次，计征模式落后，所得税漏失严重。以个人所得税为例，我国对个人所得税实行分类课征和代扣代缴为主的制度。从便于征管的角度看，这一设计无疑是较好的选择，但因分类课征不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，实践中必然造成所得来源多、综合收入高的人不纳税或少纳税，而所得来源少、收入相对集中的人多纳税的现象；代扣代缴对收入透明度较高的工薪阶层简便有效，而对主要靠隐形收入的高收入阶层却“力不从心”，漏征率很高。这两方面因素合在一起，税收便呈现出“逆调节”的特征。譬如2001年我国征收的660亿元个人所得税中，43％是由工薪阶层缴纳的，而占有社会财富绝大部分的高收入者所缴不足10％（注：赵岚：《个人所得税究竟调节了谁》，《当代经济研究》，2001年第10期。）。改变这一现象的有效办法是实行综合课征和个人自觉申报，但我国目前尚不具备这样做的客观条件。再次，“个税”起征点设计未能体现其基本功能。基于财税一般原理，税收起征点的定位在很大程度上体现着该种税收的功能指向，就“个税”而言，起征点按低标准设计，可使该税种成为“大众税”，按高标准设计，则成为“富人税”。中国是一个发展中的大国，生产力发展水平与社会保障条件与发达国家相比存在很大差距，在收入分配差距不断拉大的背景下，“个税”功能指向理当定位于“富人税”。就这一点来说，我国目前800元的个人所得税起征点宜作适当提高，但这样做对稳定税基有一定风险，且有“劫富”之嫌，要立即进行调整，时机尚不成熟。
难题二：现行社会保障体系难以对低收入群体形成全面有效的保护
世界经济发展的实践证明，市场经济条件下社会阶层分化是必然发生的现象，但政府卓有成效的宏观调控能把这种分化控制在社会可以接受的范围内，建立和完善社会保障制度即是政府实施调控的主要手段之一。战后西方发达国家在凯恩斯国家干预经济思想的指导下，充分发挥财政手段的作用，不断健全社会保障体系，搞所谓“福利国家”，收到明显效果。尽管其做法并没有从根本上消除两极分化，但确在一定程度上改善了贫困阶层的生活处境，缓和了贫富差距带来的社会矛盾。
我国的社会保障制度建设可追溯到建国初期，但计划经济时期社会保障资金积累很少，又未实行社会化管理，因此算不上严格意义的社会保障。从20世纪80年代中期开始，我国社会保障制度改革正式启动，迄今取得了一系列重大突破。但整体而言，与社会主义市场经济发展要求相适应的社会保障体系仍在建立过程中，社会保障覆盖面窄、保障水平低、管理服务社会化程度不高的问题依然存在，历史累积下来的“旧账”和改革过程中产生的“新账”相交织，社会保障供需失衡的矛盾显得十分突出。撇开农村3000多万贫困人口未列人保障对象不说，以现行“三条保障线”中的城市居民最低生活保障（简称“低保”）为例，据财政部提供的数据，2001年中央财政与地方财政用于“低保”的资金合计约53亿元，当年领取“低保”金的人数为1170.7万人，人均只有37.7元/月，这样一点钱对于解决城镇贫困人口生活可谓“杯水车薪”！就企业职工失业保险和养老保险来看，据劳动和社会保障部统计，仅养老保险基金一块，1998—2001年，全国每年支付缺口以100亿元的速度递增，2002年已达500亿元。（注：王东进：《深入学习贯彻党的十六大精神，努力实现劳动保障事业新发展》，《中央党校报告选》，2002年第11期。）现实说明，在社会阶层分化持续的背景下，现有保障体系很难把应保人口全面有效地“保”起来，缓解贫富差距因此缺失了一个基础平台。
有关专家曾就完善社会保障体系提出过多种对策，可如何弥补巨大的保障资金缺口始终是一个未解之难题，在“国有股减持”筹措社会保障资金的思路受挫后，这一点表现得更为明显。从理论上讲，一个国家社会保障水平的高低很大程度上取决于其经济社会发展的整体水平，发达的社会保障必须有强大的经济实力作支撑。改革开放20多年来，我国经济保持了较快的发展速度，综合国力上了一个大的台阶，但由于人口多，底子薄，至今仍处于中低收入国家行列，政府手中支配的财力还较有限，这从根本决定了我国社会保障体系健全与完善只能是一个渐进的过程。构筑较高水平的社会保障“安全网”，我们尚需假以时日。
难题三：巨大的劳动力需求缺口短期内具有不可逆性
改革开放极大地调动了人们的劳动积极性、创造性，但进入20世纪90年代后，我国巨大的人口就业压力日趋显性化。一方面，由于劳动力供大于求，就业岗位不足，竞争的结果让一部分人失去了获取稳定收入的基础；另一方面，不同行业之间、同一行业不同岗位之间收入差距迅速拉开，就业状况对社会收入分配的影响表现得非常明显。近几年来我国经济增速相对减缓，一个不容忽视的事实是，在农村，农业劳动力就业很不充分，大批剩余劳动力未能如期转移出去，农民增收普遍面临困难；在城镇，在市场竞争激烈、效益差的行业就业的职工，收入普遍下降，相当多的企业下岗职工、失业人员直接转化成了贫困人口。
据有关部门测算，未来10年城镇因劳动力新增、下岗职工再就业、农村剩余劳动力待转移，每年需要就业的劳动力约为2450万人。而我国近两年来每年创造的就业岗位不到300万个，考虑到未列入统计的部分，另加20％，也只有400万个左右。从经济发展对就业的影响看，今后几年，消费需求增长平缓、产业结构升级及“入世”冲击等对扩大就业均有不利，如果缺乏更有效的手段，年均新增就业岗位继续维持400万个左右，每年城镇劳动力需求缺口将在2000万人以上（注：周天勇：《究竟怎样才能扩大就要》，《财经科学》，2002年第3期。）。随着越来越多的失业者转入贫困人口，未来一段时期，全国城镇贫困人口群体将呈累积上升态势。我们相信政府在社会保障方面的改革力度会不断加大，但解决问题的根本出路还在于通过扩大就业，为贫困人口获取稳定收入创造条件，离开了这一条，需要保障的人口太多，政府必然陷入想保也保不了的窘境。但客观上，中国庞大的人口规模与人均资源占有的低水平，决定了劳动力供大于求的状况在较长的时期具有不可逆转性，因此至少在未来10年内，我们对全国就业压力的缓解程度难作乐观估计。
难题四：公有制经济内部分化对实现按劳分配形成挑战
按劳分配为主，按劳分配与按生产要素分配相结合是我国现阶段力主推行的收入分配方式，从根本上说，这一提法是建立在以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的所有制结构基础上的。然而，随着国有经济战略性改组的推进，公有制经济内部呈现出不断分化的趋势，虽同为公有制经济，但不同行业、企业之间经营状况明显不同，员工的收入差距不断拉大，“换个单位上班，工资能翻几番”的现象大量存在。像烟草、电信、民航、电力、新闻媒介等垄断性强的行业和一些资本技术密集型大中型企业，员工的工资收入和各种福利待遇快速增长，而与之形成鲜明对照的是，纺织、煤炭、机械、森工、军工等行业有一大批企业陷于困境，员工收入普遍下降，少数人连基本生活都难以为继。考虑到由于历史原因，我国不少城市家庭成员就业往往集中于一个行业或一个企业，因此，公有制经济的这种分化在一定范围造成了居民家庭之间贫富差距呈加速扩张态势。
按照马克思主义的基本观点，生产资料私有制是造成社会不平等的直接根源，建立公有制、实行按劳分配，是解决资本主义条件下两极分化的根本出路。现实社会主义超越了经典作家对未来社会的设想，但以公有制为主体仍是我们格守的理念，这是社会主义追求平等的内在本质反映。在市场经济发展过程中，行业之间、企业之间兴衰成败转换是竞争规律发挥作用的结果，从这一点来讲，公有制经济的分化也属正常，但由此却带来了实行按劳分配的悖论：公有制经济内部员工付出“劳”的差别毕竟有限，在按劳分配为主的前提下，其收入差距无论如何也不至于形成几倍、几十倍的差距。面对现实与理论的巨大反差，我们只能从转型时期国民收入分配的非规范性来解释。“据有关部门测算，仅就工薪阶层的薪金收入而言，属于制度内的收入不足全部收入的一半，在相当多的部门，制度外的收入占据了主体地位。”（注：程法光：《对社会收入分配不公的几点思考》，《中央党校报告选》，2001年11期。）表明，我国现行分配制度既谈不上“按劳”，也难说“按要素”。由此，社会在调节收入分配方面所做的其它努力，其成效也就难免打折扣。
难题五：既得利益集团对收入分配调节构成强大阻碍
与前苏联东欧国家激进式改革路径不同，20多年来中国的改革表现出明显的渐进式特点。渐进式改革方式充分体现了福利经济学所讲的“帕累托改进”性质，通俗地讲就是：在改革过程中，政府主要立足于通过增量的重新分配来调整利益结构，尽量避免损害人们的既得利益（如实行“老人老办法，新人新办法”等）。由于改革造成的冲击小，多数人的利益又可得到不同程度的增进，因此各项改革措施易于推行，由此带来的成功是：经济体制运行保持了相对稳定，有效避免了激进式改革带来的初期经济混乱。但是，任何改革路径的选择都不可能没有负效应，渐进式改革不触动既得利益者的做法，虽然有利于初期改革的顺利进行，却为以后改革的深化留下了难题。这是因为，改革必然要带来社会利益群体的分化，而不同利益集团对改革诉求不可能总是一致的。当渡过绝大多数人都获益的“改革热恋期”后，要做到既满足大多数的愿望、又不“得罪”各类既得利益者就不大可能了。此时，旧体制已逐渐退出运行轨道，而新体制的运行框架尚未健全，改革开始面临一种局面：不触及既得利益，改革难以深化；触及既得利益，会招人抵制而改不动。
利益集团的形成是改革开放进程中不容忽视的现象。从目前的情况看，我国许多高收入者正在形成较为稳定的既得利益集团，他们中相当一部分人是在新旧体制转换中，借助某种特殊的政治经济力量，以非市场化的方式完成财富积累的。凭借雄厚的财力及与“官场”说不清道不明的关系，这部分人在政界、司法界、舆论界已经形成了一定数量的利益代言人，他们不仅有实现其财富增殖的优厚条件，而且有维护其既得利益特别能力，这两者都是其他社会阶层所无法比拟的。不仅如此，为了使一些不易说清来源的收入和财产变得“保险”，他们中不少人很早即开始运用“洗钱”手段向境外转移财富，近几年国内资本外逃数额上升的现象从一个侧面印证了这一点。不难设想，如果中国的市场经济体制仍不成熟，既得利益集团将继续利用体制漏洞发财；将来体制成熟了，他们一样处在有利的竞争位置。消除既得利益集团对国民收入分配调节的阻碍，是我们必须认真面对的课题。