台湾当局的“南向政策”评析，本文主要内容关键词为：南向论文,台湾当局论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在1992-1993年期间出现台湾企业大规模投资祖国大陆的“大陆投资热”的形势下，台湾当局于1994年起提出并实施了第一轮“南向政策”，即台湾“行政院”颁布的“加强对东南亚地区经贸工作纲领”，该纲领的实施期限为三年，实施范围为东盟七国（菲律宾、泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡、越南、文莱）。第一轮“南向政策”的实施曾在一定程度上抑制了台湾资本对祖国大陆的投资和促进了台湾资本向东南亚地区的投资。1996年该纲领届满后，1998年1月台湾当局将该纲领的范围扩大到柬埔寨、澳大利亚、新西兰等地区，并更名为“加强对东南亚及澳新地区经贸工作纲领”，并利用东南亚金融危机的时机，大力鼓吹“南向第二春”，推行“第二轮南向政策”，但到了1998年9月底，“第二轮南向政策”实施不到一年，台湾“经济部”国贸局便宣告“第二轮南向政策”停止实施。
本文拟概览台湾当局“南向政策”的经纬，并根据其各自的历史背景分析“第一轮南向政策”取得一定成效与“第二轮南向政策”却以失败告终的原因。
二、第一轮“南向政策”取得的成效及其原因
1994-1996年期间，台湾当局推行第一轮“南向政策”的目的在于鼓励台湾企业往东南亚地区投资以抑制它们对祖国大陆的“投资热”，并选择了越南与菲律宾作为重点推行此项政策的基地（因为进入90年代以后，世界银行将中国、越南、印度、菲律宾列为亚太地区的“新经济增长区”）。以越南为例，台湾当局在越南采取了以下一些具体措施推行其“南向政策”：(1)以营建工业区带动中小企业投资；(2)以官营企业投资带动民间企业投资；(3)以大型企业投资带动中小企业投资；(4)以上游产业投资带动中下游产业部门的中小企业投资；(5)以金融业企业投资带动其他产业部门的企业投资；等。取得了促进台湾企业在越南投资的一定效果，1995年台商在越南的投资额从1993年的4.04亿美元增大到11.49亿美元，约增大了两倍（详见本刊1996年第4期的《台湾资本在越南的投资发展趋势》一文）。
就整个东南亚地区看，1994-1996年三年期间，台湾资本在东南亚地区的累计投资额达127.74亿美元，超过了其在祖国大陆的累计投资额98.31亿美元，与1992-1993年期间的台湾资本在祖国大陆的累计投资额（93.04亿美元）远远超过了台湾资本在东南亚地区的累计投资额（25.84亿美元）的情况，形成了一个逆转的形势。（见第一表）
注：(1)越南、中国大陆、印度尼西亚的官方公布数字均以美元为单位；而泰国、马来西亚、菲律宾的官方公布数字则以当地货币为单位；为了便于比较，按当年的年平均汇率（1美元＝多少当地货币）折算为美元。
(2)东南亚地区各国的官方公布数字系以批准投资额为基础；而中国大陆的官方公布数字则以协议投资额数字为基础，为了便于比较，中国大陆官方公布的协议投资额按60%折算为批准投资额。这是以厦门市的比率为依据的，厦门市的这一比率可能高于中国大陆的其他地方，为此据此汇率折算出来的中国大陆的批准额稍有偏高的偏向。
(3)*由于台湾企业在新加坡的资本投资额不大，新加坡经济发展局公布的外资投资的投资来源结构表不将台湾单列，为此本表中的数字系引用台湾“经济部”投资审议委员会的统计数字（批准投资额，美元）。
资料来源：根据泰国投资委员会、马来西亚工业发展局、印度尼西亚投资统筹委员会、菲律宾投资局、越南国家投资协调委员会、中国对外贸易经济合作部公布的数字编制。
台湾当局第一轮“南向政策”之所以能够取得一定的成效，主要是由于：(1)1994年起中国大陆实施了经济与金融紧缩政策，并对产业政策与税收政策进行了调整。(2)两岸关系在1995年下半年以后出现了紧张局势。
三、“第二轮南向政策”的主要措施
1998年1月，台湾当局“经济部”制定了“加强对东南亚及澳新地区经贸工作纲领”；3月，台湾当局“行政院”通过了加强推动对东南亚经贸的具体措施，这些措施包括了：(1)缓解台商融资的困难，台湾当局“中央银行”决定对其银行海外分支机构每年提供2000万美元，为东南亚地区的台资企业提供融资；核准并协助绩效优良的金融业在东南亚地区增设海外分行或子银行，扩增海外金融服务网；办理赴东南亚地区巡回投资讲座。(2)促进与东南亚国家的双边贸易，台湾当局的进出口银行扩大办理出口融资及海外投资业务，并由“行政院”开发基金会提供专款；需经常进口大宗农工原料的国营企业或大型民间企业，可要求在对方国家中央银行或适当银行的保证下，预先支付贷款，并就动支部分计息，再依约取得货物和商品；举办东盟产品展，增进双边贸易。(3)加强推动往东南亚地区的投资，成立东南亚经济研究所，收集、研究、分析与东南亚地区经贸投资有关的资讯，提供台湾厂商作为赴东南亚地区投资的参考与依据；辅导台湾厂商的集体投资行动，或成立控股公司，积极评估东南亚地区各国运作较佳的产业或金融业，进行购买或参与投资；协助东盟各国在台湾举办东盟各国投资环境研讨会；尽快与菲律宾、泰国、马来西亚签订避免双重课税协定。(4)通过“国际合作”增进东南亚地区的金融稳定。（见台湾《工商时报》，1995年3月5日）
四、“第二轮南向政策”的失落
与“第一轮南向政策”取得了一定成效的情况相反，台湾当局所推行的“第二轮南向政策”却很快地落了空。尽管台湾当局对“第二轮南向政策”寄予了厚望，大力鼓吹“南向第二春”，费尽力气加以推行，派出高级官员（如连战、江丙坤等）到东南亚各国进行活动，以提供缓解金融危机援助为诱饵、企图换取东南亚各国为台商到东南亚地区投资提供安全保障和增大投资优惠，并采取了设立东南亚投资公司进行集团投资以减轻投资风险，台湾银行为投资东南亚地区的台湾厂商提供优惠融资等措施，选择了马来西亚作为推行“第二轮南向政策”的重点试点基地，设立“中华投资公司”对马来西亚进行集团投资。但是事实证明，由于东南亚地区，(1)金融风暴影响的当地金融形势不稳至今仍未平稳；(2)经济衰退、市场需求严重疲软、银行信贷困难、取得材料供应困难、出具出口信用证困难；(3)欧美市场不敢贸然向东南亚各国企业发出订单；等原因，台湾企业在东南亚地区进行投资却裹足不前，为此在东南亚金融危机以后，台商在东南亚地区的资本投资不仅没有增大，反而有大幅度的缩减。根据台湾“经济部”投资审议委员会公布的数字，除了马来西亚与越南之外（马来西亚是台湾当局推行“第二轮南向政策”的重点试点基地，越南是台湾当局推行“第一轮南向政策”的重点试点基地），台湾资本在东南亚地区各国的资本投资均有大幅度的缩减。以东南亚金融危机后一年（1997年7月—1998年6月）与危机前一年（1996年7月—1997年6月）对比，台湾资本在东南亚地区的资本投资额缩减了78%；与此相反，同期台湾资本在中国大陆的资本投资额却增长了78%（见第二表）。为此台湾“国贸局”于1998年9月24日发布新闻稿，表示，“鉴于东南亚地区政经形势不稳定，并恐有进一步扩大的趋势，政府将不再鼓励国内厂商到东南亚投资，因应国际经贸形势的变化，适时调整‘南向政策’。”台湾“行政院”经建会主委江丙坤在台湾“立法院”回答质询时说，“‘南向政策’是有阶段性的，现在已经走过了积极推动我国厂商往东南亚地区进行投资的阶段，未来政府的首要工作将是协助在当地投资的台资企业安稳地度过金融风暴”。也就是说，台湾当局所推行的“第二轮南向政策”在1998年9月底便以失败而告终了。
注：(1)印度尼西亚的数字为到1998年6月15日为止的数字。
(2)菲律宾的数字不包括在菲律宾出口加工区与苏比克湾经济特区的投资数字。
(3)增长率(%)指投资金额的增长率。
资料来源：台湾“经济部”投资审议委员会。
五、失落的原因剖析
台湾当局在东南亚金融危机后所大力鼓吹的“南向第二春”、“第二轮南向政策”之所以会陷于失败，在于它对东南亚金融危机以后东南亚各国投资环境的变化作了错误的预估。以下我们先回顾台湾当局对东南亚金融危机后东南亚各国投资环境可能发生的变化所作的预估，然后再剖析其失落的原因。
（一）台湾当局对金融危机后东南亚各国投资环境可能发生的变化的预估
台湾当局鼓吹“第二轮南向”的主要依据为：(1)“第一轮南向政策”在1994-1996年三年期间取得了显著成效，证明“南向政策”是正确的；(2)当前东南亚各国货币的贬值幅度远远大于台湾货币的贬值幅度，有利于东南亚地区的台资企业降低产品成本，增强出口竞争能力；(3)东南亚各国由于金融危机影响，经济将趋衰退，殷望外资增大投资，可望扩大投资优惠；(4)一些东南亚国家的当地企业面临破产困境，有利于台资投资企业的兼并；等。（详见本刊1998年第2期的《东南亚金融危机与台湾资本海外投资流向》一文的第四节）
（二）原因剖析
台湾当局的上述预估虽然不无道理，但它忽略了两个因素：1.忽略了投资环境中主要因素的作用；2.忽略了金融形势、经济形势不稳定对上述预估优势的抵销作用。
(1)投资环境中主要因素的主导作用
投资环境是一个内涵相当广泛的概念，它包括了：①宏观的政治、经济环境，包括了政治的稳定、经济的稳定、经济与市场的繁荣、市场容量、物价与汇率的平稳、市场体制的完备、经济政策的稳定，……等。②企业的经营环境，包括了劳动力的素质与工资水平、电力与供水、社会基础设施、交通与运输、产业基础，……等。③法制环境，包括了法制是否健全、执法机构是否廉洁公正、社会治安，……等。④软环境，包括税收优惠（公司所得税与进出口税的减免……等）、投资手续与通关手续的简便、行政管理工作的效率与服务质量……等。内容涵盖面是相当广泛的。对于投资商来说，他们首先关心的是政治与经济的稳定，而当前东南亚各国正处于金融危机影响后的金融形势、经济形势乃至政治形势的不稳定局面中，台湾投资商对此不能不放在首要地位来加以考虑，从而裹足不前。
(2)金融与经济的不稳定形势对上述预估优势的抵销作用
东南亚各国货币贬值幅度远远大于台币的贬值幅度，似乎有利当地台资企业的出口，然而事实却不然。台湾《经济日报》记者在了解了当前东南亚各国台资企业在企业经营方面所面临的困难后报导说：“金融风暴使东南亚各国货币大幅度贬值，表面上似乎对外销有利，但是经济不稳定、汇率巨幅波动，使得当地国内物价高涨、生产成本增大，国外订单也由于考虑到风险而不敢贸然下单。东南亚各国的台商无不希望当地经济及早回稳，因为只有这样才能使出口贸易额恢复到风暴前的状况。”
由此可见，金融形势与经济形势不稳乃至政治形势不稳乃是台湾投资商不肯贸然追随台湾当局“第二轮南向政策”前往东南亚各国进行投资的主要原因。台湾“国贸局”也不得不承认，“鉴于东南亚地区政经形势不稳定，并恐有进一步扩大的趋势，政府不再鼓励国内厂商到东南亚投资”。
六、结束语
在当前东南亚各国金融与经济形势仍处于不稳定的形势下，台湾投资商对到东南亚各国投资持观望态度。但预计东南亚各国的金融与经济不稳定形势可能在明年（2000年）起趋于平稳，泰国与韩国已经率先出现了这种趋向平稳的迹象，迄时东南亚仍将会成为台湾企业海外投资的可选择地区。但台湾的大型企业将仍看好祖国大陆市场，它们希望以祖国大陆的庞大市场为依托增强经济实力、增强与国际跨国公司的抗衡力量。台湾台塑企业集团董事长王永庆先生说，“我只希望政府能适度调整大陆投资政策，知名的国际企业已经纷纷前往大陆投资设立石化厂，我们担心若比别人晚了一步会错失时机”。台湾统一企业集团总裁高清源先生说，“中国大陆市场庞大，可做为企业进军全球的基地，如果受限于政府的‘戒急用忍’政策而不能前往投资，对台商是一大损失”。
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