面向可持续发展的水资源管理问题的探讨*，本文主要内容关键词为：水资源论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
可持续发展是近代人类社会经过长期反复思考和探索逐渐形成的一种新思想，其最广泛的定义是：可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展[1]。可持续发展思想主张公平性、持续性、共同性和协调性原则，是一种以自然持续发展为基础，以经济持续发展为任务，以社会持续发展为目的发展观。
水是人类发展不可缺少的自然资源。当今世界，水资源不足和水污染构成的水源危机已成为任何一个国家在政策、经济和技术上所面临的复杂问题。水成为发展的主要制约因素。水危机的缓解依赖于水资源的可持续利用和保护，而水资源的可持续利用和保护只有通过建立科学的管理系统才能实现。因此，有必要从可持续发展的角度来重新认识水资源，评价水资源管理状况，以便找到更为有效的管理政策，以真正实现对水资源的持续利用。
2 从持续发展的角度重新认识水资源
从可持续发展的概念和基本原则出发，重新认识水资源，有以下几点结论：
2.1 淡水资源短缺将成为全球性危机
全球只有2.7%的水是淡水资源，只有0.2%左右是能够开采利用的水资源。根据全球气候变化和人口预测，本世纪末世界人均淡水资源量将减少24%；到2025年全球1/3的人口将生活在用水紧张或水荒环境中[2]。
联合国统计结果显示，本世纪以来，全世界淡水用量增长了8倍，且每年仍以5%的速度递增，淡水资源短缺已成为全球性危机。
2.2 中国是一个水资源匮乏的国家
我国人均水资源量为2500m[3,]，仅为世界人均占有量的1/4，而且时空分布极不均匀，开发利用难度大，许多地区严重缺水。水利部的调查表明，90年代初，全国缺水城市已发展为近300个，较严重缺水的城市有100多个，每年缺水近60亿m[3,][3]。
2.3 水污染加剧了水资源危机
统计表明，全世界每年约400亿m[3,]的污水排入江河湖泊，使占全球淡水总量14%以上的可用水源受到污染。
我国80%以上的污水未经有效处理就直接排入水体，已造成1/3以上的河段受到污染，90%以上的城市水域严重污染，近50%的重点城镇水源不符合饮用水标准。以淮河流域为例，干流和主要支流约3000km河段已丧失使用功能（＞V类），2000万人口的饮用水源遭到污染[4]。
水环境质量的不断恶化，导致了可利用水资源的进一步减少和水资源供需矛盾的加剧，水资源的紧缺又使许多地区缺乏稀释水量，使得污染控制十分困难。
2.4 水资源危机已引起一系列问题
水资源危机带来了一系列问题。水资源危机正在影响着人类的健康和生存，世界银行报告指出，2亿人次的疾病是由于饮用不清洁水造成的，每年有200万儿童因无法获得洁净水而死亡。我国污染严重的淮河流域多次暴发污染事故，2000万人口的饮用水源遭到破坏。水资源危机也直接影响工农业的发展：从农业上看，世界10%～15%的耕地由于缺水和水污染而正在退化，我国不仅许多地区缺乏农灌用水，而且农灌用水水质不断恶化；工业的进一步发展也由于缺乏洁净的水资源而受到阻碍。水资源已成为发展的主要制约因素之一。
水资源危机还造成国家之间、地区之间用水纠纷冲突增多。在以色列与其邻国的和平谈判进程中，水的议题一直是重要组成部分。世界40%的人口居住在由两国以上共同使用的河流流域内，用水矛盾不断出现。我国淮河流域中河南—安徽边界，江苏－山东边界也曾出现多次污染纠纷。
2.5 未来取水成本将显著上升
由于水资源紧缺，水源污染日益严重，我国已计划利用南水北调来缓解北方地区的缺水问题，远距离调水将使供水成本急剧上升。墨西哥城则计划将水抽升2000m的高度解决供水问题，这就是将来的工程往往是现在工程投资的2、3倍的原因。同时，由于水质不断恶化，预处理、深度处理等解决微污染水源水的处理工艺将不得不被包含在水处理的整个流程之中，水处理方面的投资将明显增加。
3 我国水资源管理中存在的主要问题
无论从社会、经济、环境的角度考察，我国的水资源管理都不符合可持续发展，主要存在以下几点不足：
3.1 没有充分认识水的商品属性
1992年都柏林国际水会议上提出了四项原则，其中之一是：水具有经济价值，应被看作是一种商品。水资源的开采、处理、输送、分配，污水的处理、回用，这些过程都投入了大量的物质和人类的劳动，构成了水的成本，形成了水价的基础。
长期以来，一直将水当作一种由政府部门供给的公共物品，水价过于低廉，费用回收率低。世界银行对通讯、煤气、电力、供水等基础设施的成本回收率进行比较研究，其回收比例依次为160%，80%，60%，20%[2]。可见，水价过低是各国普遍存在的问题。
我国一直实行低偿供水，水价每m[3,]几角钱，居民生活污水不负担处理费用，工业的排污水收费标准也一直偏低，这些导致了成本回收率低，水服务质量无法保证，公众支付意愿下降，直接造成给水、污水处理投入不足，不能实现“开采—利用—污水处理—排放”的水资源可持续利用模式。
3.2 水服务过分依赖政府
我国的给水、排水服务一直由政府的有关管理部门提供，水服务过分集中化。事业化的管理体制和过分集中的管理使供水、排水服务方面科技进步缓慢，缺乏行业竞争意识。国外的成功经验表明，随着水这种特殊产品的商业化和产业化生产，应该逐步形成完善的水服务经营体系，并在此基础上，促进整个水工业的产业化。我国缺乏大批具有科技优势的水服务公司。政府及其有关管理部门的作用不在于提供具体的服务，而应将工作重点转移到监督、管理这些水服务公司。只有这样，才能充分发挥经营主体的作用，降低水服务成本，促进政府部门管理效率的提高。
3.3 水资源管理分散
根据我国目前的体制，地表水的开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归海洋局，大气水归气象局，水污染防治归环保局，城市和工业用水归建设部和各个有关的工业部，农林牧渔业供水归农业部和林业部，矿井排水归煤炭部、冶金部，注水采油归石油部。水资源管理涉及众多部门，同时各行政区域独自管理水资源，这造成了“上游用水，下游无水；或上游排污，下游污染”的局面。如黄河上游纷纷修建引水工程，下游已多次断流；淮河上游随意排污，下游发生污染事故，这都是缺乏流域管理，各省独立管理水资源造成的。尽管水法规定对水资源实行统一管理与分级和分部门管理相结合的体制，但是由于没有真正具有权力的统一管理机构，形成了事实上的“多龙治水”。水资源的多头管理造成了资金浪费、以外的冲突和环境不必要的破坏，并加剧了水资源的紧缺和水污染。
3.4 对公众宣传教育力度不够
与发达国家相比，我国人民的水资源危机意识淡漠，这主要是缺乏宣传教育。宣传教育是水资源管理的重要手段，其主要任务是：强化公众的资源、环境和生态意识，提高节约用水和保护水资源的自觉性，转变传统观念，提高公众对诸如中水回用、废（污）水再生利用、水费涨价、征收排污费等新生事物的心理承受能力。我国应加大水资源危机的宣传教育力度。
4 21世纪面向可持续发展的中国水资源管理
4.1 可持续发展的水资源管理原则
近年来，许多发达国家改革了水资源管理机构和管理政策，提高了效率，成本回收的比例逐步上升，水服务的体系日趋完善，并成功地控制了水污染。分析他们成功的经验，本文总结出以下四条面向可持续发展的水资源管理原则，这些原则有利于提高管理系统的效率，降低管理成本。
4.1.1 体制原则。管理体制应保证利益相关方参与决定费用、效益的平衡，并参与制定分配费用方案。
4.1.2 层次原则。能在较低层次上解决的问题决不拿到更高的层次上解决，使水资源管理科学地分散化。
4.1.3 技术原则。技术创新是节省费用，更好利用水资源的根本源泉。
4.1.4 手段原则。最大限度地利用市场机制来管理水资源，使用者付费，污染者付费。
4.2 我国水资源管理系统框架研究
在以上研究的基础上，本文提出如图1所示的我国水资源管理的科学模式。
图1 中国水资源管理的科学模式
这一模式充分体现以下几方面的特点：
4.2.1 建立协调的水资源管理机制，充分发挥利益相关方的作用。我国分散化的水资源管理体制已形成多年，目前，全面改革，打破这种格局基本上不存在可能性。虽然对效仿英国、德国，建立以流域为单位的集成水资源管理机构已进行过探讨，但总的来讲，统一管理只能是一个渐进过程。因此，建立面向现存机构体制的协调的管理机制是解决问题的唯一有效途径。
科学的水资源管理首要问题是逐步建立部门间、地区间、上下层间的协调和规范化机制，使得各方能以可持续发展的观点来重视水资源管理工作，在水资源开发利用规划中充分吸收各学科领域和利益相关各方的意见，在日常管理中能协调多方关系，信息共享，互通有无，采取统一的行动来管理水资源。这样，对任何重大行动都能够从全局角度进行费用效益的分析，减少盲目性；同时也能避免目前地下水与地表水、水资源开发与水污染控制、污水回用之间严重脱节的现象。
4.2.2 完善现有的法规体系，实现依法治水。到目前为止，我国在水资源方面的立法已做了一些工作。对于水质、水量引起的边界冲突处理，给水、排水服务的收费管理，水服务质量的管理等方面，还应进一步完善现有法律。此外，原有法规有些只涉及到原则，不够具体，未明确管理责任者，缺乏操作性，需完善其实施细则，其系统性、科学性和合理性还有待于执法实践的检验。完善的法规系统和强有力的执法监督是水资源管理的根本保证。
4.2.3 重视管理支持系统的建设。除了完善的法规体系保证之外，协调的水资源管理模式还需要相应的支持系统：经济支持、监测网络、科学研究、宣传教育、咨询服务，这些都是成功的管理不可缺少的要素。在这些要素建设中，要避免以往各个部门各自为政的情况，充分体现协调管理的思想，这样才能真正为直接的水资源管理责任者提供高效、可靠的支持。
4.3 尽快实行以市场为导向的水资源管理政策
可持续发展的理论框架研究明确指出，必须改变自然资源使用和废物排放的“免费”或“不计成本”的现状，使环境成本反映在商品的价格之中。因此，合理确定供水价格和污染物排放收费标准，实现完全成本回收，运用市场导向的水资源管理政策，这是目前我国水资源管理政策必须进行的转变。
为实现全部成本回收，持续利用水资源，我国应在以下两方面进行改革：
4.3.1 建立科学的水价体系。给水价格应尽快达到供水成本并略有盈余，居民生活污水应开征排污费，工业废水排污收费标准应有所提高。应当认识到水价是动态系统，应根据需求、供给能力和科技水平动态调整水价，建立健全水的成本核算监督管理体系。
4.3.2 给水排水服务应转变为企业化的水服务公司。应该运用现代企业制度理论，逐步试行给水、排水的服务公司制，先是企业化管理，最终走上企业化经营的道路。发达国家的经验表明，在有相关的收费价格机制和管理政策的保证下，水服务企业化是发展的方向，它能更合理地使用资金，提高水服务的质量，解决事业化管理的不足。我国水服务的基础设施严重落后，即使建成也因缺乏运行维护费用而无法发挥作用。企业化经营能最大限度地激励技术创新，降低成本，是解决当前水资源基础设施能力不足的有力手段。
5 结论
综上所述，水具有价值，是一种特殊的商品。在水资源非常匮乏、矛盾日益突出的条件下，应该从可持续发展的角度研究水资源的管理对策。
5.1 可持续发展的水资源管理应遵循四个基本原则：体制原则，层次原则，技术原则，手段原则。
5.2 我国急需建立一套科学的水资源管理体系，直接的水资源管理责任方要在规划和管理水资源时，站在可持续发展的战略高度，协调多目标之间的矛盾冲突，克服现有管理机构的不足。此外，完善的法规和强有力的支持系统是保证水资源管理有效的重要手段。
5.3 应该充分认识水的商品属性，完善水价系统，改变水服务的经营机制，实行以市场为导向的水资源管理政策。
CK
1 世界发展与环境委员会编著，我们共同的未来，北京：世界知识出版社，1989
2 Ismail Serageldin.Water Resources Management:A NewPolicy for a Sustainable Future.Water International,1990;20(1):15～21
3 Neil S.Grigg.New Paradigm for Coordination in Water Industry.J.of Water Resources Planning and Management,1993;119(5):572～587
4 William James.Water,Development and the Environment.United States:Lewis Publishers,1992:190～225