论海南特区行政监察体制，本文主要内容关键词为：海南论文,特区论文,体制论文,行政监察论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［内容提要］ 海南建省以来，政府管理体制和经济运行机制都按市场经济的规则设置，但行政监察体制却仍旧沿袭老的模式，不能适应社会经济的发展需要。本文探讨了海南行政监察体制的现状，指出了其中存在的问题，并就如何构建适应海南“小政府、大社会”的行政体制和市场经济要求的新型监察体制，提出了若干建议。
［关键词］ 海南特区 行政监察体制 “小政府、大社会” 市场经济
海南自1988年建省办特区以来，一方面建立社会主义市场经济体制，另一方面在政府管理体制上实行“小政府、大社会”的新体制。几年来，虽然这一新体制还不完善，但却是对我国政治体制改革的有益探索。在“小政府、大社会”的体制下，政府缩小了直接的行政干预职能，扩大了社会功能。但是政府调控社会的职能不是减弱，而是加强。这就出现了一个在新旧体制交替背景下，如何加强对政府行政行为的监督问题。本文拟就在海南特区市场经济的条件下，如何加强行政监察职能的问题，提出自己的意见。
一、海南行政监察体制的现状
海南省的行政监察体制是在我国恢复监察部门的建置和海南建省办特区的背景下建立起来的。1988年7月5日，海南省监察厅正式挂牌办公。1988年底全省县以上人民政府全部设立了行政监察机构。海南省的监察体制同全国其它省一样呈现如下特点：第一，监察机关实行双重领导体制，对同级人民政府和上级监察机关负责并报告工作。第二，各级监察机关设在同级人民政府内，对本级政府的各职能部门和下级人民政府实行“同级监察”。第三，监察机关的监察对象是国家行政机关及其工作人员，监察内容是国家机关及其工作人员执行国家法律、法规的情况以及违法违纪行为。第四，按普通行政区划设置各级监察机关。省政府设监察厅，市县政府设监察局，省直机关及省属大中型企业设监察处（室）。1993年5月，按中共中央的指示，党的纪律检查机关和同级人民政府的监察机关合署办公，实行一个机构，两块牌子，两种职能的监察体制。这种在计划经济模式下建立的监察体制，与海南社会经济的发展不相适应，主要表现在以下几方面。
首先，不适应“小政府、大社会”的政府管理体制。海南建省时按“小政府、大社会”构想建置了政府职能机构，省政府的职能部门只有26个厅和一个厅级直属机构。这一体制一方面减少了机构臃肿、人浮于事、相互扯皮的弊端，但另一方面，使政府的权力相对集中和扩大。而作为监督行政行为、反对腐败现象的专职机关却仍按旧的体制建置。这无疑对权力相对集中的政府职能部门缺乏有效的监督，就是原有的行政监察职能也难以得到有效的发挥。监察机关不能直接介入政府职能部门的政务活动，更不了解这些部门同经济实体、社会组织之间的复杂关系，使监察职能流于形式。
其次，不适应日益强化的社会自治功能。海南建省以来，各种行使社会职能和行业自我管理职能的社会中介组织及行业协会大量涌现。如个体劳动者协会、消费者协会、各种事务所、商会之类的组织。这些社会中介组织在沟通社会与政府的联系上起到了桥梁作用，有的组织还行使一部分原属政府的行政管理权。因此，社会中介组织对政府与经济实体的一些内幕活动是比较了解的。但现在的行政监察机关却不能对这些社会中介组织行使有效的监督。
第三，不适应政府的经济主管部门对企业的宏观调控。企业是市场的主体，它们之间通过公平竞争生产和推销自己的产品，推动企业自身的发展，进而促进全社会经济的发展。而作为社会经济生活的管理者——政府只能以经济的、法律的和行政的手段对社会经济生活进行调控，而不能直接干预企业的生产经营活动。但是，由于我国正处在由计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，刚刚走向市场的企业或多或少地同原来的政府主管部门保持着联系，所以，在原料采购、贷款、产品推销等方面，企业之间存在着不正当竞争，企业效益的好坏也多少因它们同政府有关部门的“关系”如何而定，进而也就存在着权钱交易、以权谋私等不正之风。而现行的监察体制缺少对企业进行监督的环节，对一些企业同政府经济主管部门的“幕后活动”基本上束手无策。随着大特区改革开放的不断深化，对企业的监督已成为重点和热点。只有加强对企业的监察，才能有效地防止权钱交易，铲除腐败现象滋生的温床。
最后，现行监察体制不适应海南特区市场经济的发展。经过几年的改革，海南已初步形成了社会主义市场经济体制的基本框架。主要特征有二：一是建立了以股份制为主体的现代企业制度；二是出现了多种经济成份并存、平等竞争、优胜劣汰的局面。在这种情况下，海南企业的所有制性质有所淡化。又由于所有制不是对企业而言，而只是对资金和资产而言的，因此，现行监察体制难以适应这一新情况。根据《中华人民共和国监察条例》第二条的规定，由国家行政机关任命的企业领导人也属于行政监察的对象。但随着国有企业的“股份化”，原来由行政机关任命的企业领导人已改为由企业“董事会”任命，行政监察机关已无权对他们进行监督检查。此外，中央和外省派驻海南的单位和企业，按现行监察体制，应由其上级监察机关或人民政府进行监督，海南省监察机关无权监督，形成了监察工作的一个“空白”。尤其是对那些由外省企业或中央所属企业与海南省企业融资合办的实体，海南的监察部门更是无法有效地进行监督，而这类经济实体在海南却为数不少，它们同政府职能部门也有着联系。近年来，海南特区的腐败现象比较集中地反映在权钱交易、贪污贿赂方面，而且涉及金额巨大，手段巧妙隐蔽，一经得手又很容易携巨款外逃。这种情况与行政机关和企业都有关系，因为现行监察体制只注重对行政机关及其工作人员的监督，却忽视了对企业的经常性监督，而我们的企业又是刚刚走向市场，还没有摆脱对政府的依赖。所以，我们认为，作为特区省份的监察机关，其监察职能也应该“特”起来，应有着比内地省份的监察机关更高的权威，更广泛的权力，并能够采取更有力的措施来打击各种经济犯罪和铲除各种腐败现象，确保特区经济的快速发展。
二、构建新的行政监察体制的必要性与可能性
海南特区行政监察体制已不能适应大特区经济社会发展的要求，有必要进行体制上的改革。海南省是全国唯一的特区省，在建立市场经济体制和政府管理体制方面都走在全国其他省的前面，在建立新的行政监察体制方面也理应起带头作用。我们想从以下三个方面探讨有关构建新的海南特区行政监察体制的问题。
1.海南行政监察体制的改革有立法上的优势。在1988年第七届全国人大第一次会议上，全国人大通过了《关于建立海南经济特区的决议》，批准建立海南省，并授权海南省人民代表大会及其常委会，可以根据海南经济特区的具体情况和实际需要，在不违背宪法和法律的前提下，制定地方性法规，在海南特区的行政区划范围内实施，并报全国人大常委会和国务院备案。这就是国家权力机关给予海南的不同于内地省份，甚至不同于其它经济特区的地方立法权，它体现了大特区的“特”字，也是海南特区的优势之一。海南省完全可以根据国家权力机关授予的地方立法权，结合特区市场经济和“小政府、大社会”体制发展的实际，在不违背国家有关行政监察法规的原则的前提下，由省人大或常委会制定通过“海南省行政监察条例”，构建海南特区独特的行政监察体制，以适应新形势下反腐倡廉的需要。
2.海南构建新的行政监察体制符合党与政府的方针路线和广大人民群众的愿望。权力具有两重性：它既可以用来为人民服务，也可以用来为个人谋私利。实践证明，不受监督和约束的权力必然会导致腐败。所以，反腐倡廉的根本出路就在于依法行政，以法律和制度来规范权力的运用，使之为社会、为人民服务。法制建设在促进行政机关及其工作人员廉洁自律方面起着重要作用，主要表现为以下两点：一是通过立章建制约束为官者，为官者必须依法行政、廉洁自律；二是严格按法律法规办事，对违法违纪的官员依法严肃处理，绝不姑息迁就。从1989年的政治风波之后，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体以更大的决心，并采取一系列有效措施，坚决惩治腐败，促进党风和廉政建设，使反腐倡廉工作走上一个新台阶。中共海南省委也采取了新的举措，加大反腐败力度。如1990年8月中共海南省纪检委、省监察厅发布了《关于党员、干部违法违纪建私房问题的纪律处分暂行规定》，其中第六条规定：凡建私房支出明显超过其合法收入，本人又不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论处。1993年9月省纪检委又发出《关于认真抓好领导干部廉洁自律自查自纠工作的通知》，通知指出，领导干部自查自纠的内容主要是：(1)不准经商办企业；不准从事有偿中介活动；(2)不准在各类经济实体中兼职；(3)不准利用职权买卖股票；(4)不准在公务活动中接受礼金和有价证券；(5)不准以公款获取俱乐部会员资格。这表明了政府惩治腐败的决心。应该看到，反腐败有着雄厚的群众基础。广大人民群众对党和政府内的极少数腐败分子深恶痛绝，真心希望党风好转，希望为官者清正廉明，真正成为人民的公仆。自改革开放以来，我们党的方针政策得到人民群众的拥护，但是，广大人民群众对政府的工作仍有很大意见。究其原因，主要是一个时期以来党和政府中的极少数腐败分子败坏党和政府的形象，种种不正之风蔓延。事实证明，党风的好坏，政府官员是否依法行政，是否廉洁自律，决定着人心的向背。民心的向背又直接关系到党和国家的前途。海南建省以来经济超常规发展，但是由于法规、制度不健全，加上文化传统等因素，腐败现象层出不穷，经济领域里的犯罪也呈上升趋势。如果党和政府不能坚决铲除各种腐败现象，那么海南的经济发展就会受到阻滞。因此，建立特区新型监察体制不仅有利于大特区经济的发展，也符合广大人民群众的愿望。
3.社会主义市场经济的发展要求配套的法规与之相适应。商品经济是一种有规律、有秩序的经济。没有一定的规则和秩序，商品经济就不可能健康地发展。党的十四大确定了发展社会主义市场经济的目标。为了完善社会主义市场经济体制，必须强化政府的社会管理职能，强调依法行政。海南建省已经7年，市场经济得到了很大的发展，这给在大特区建立新型行政监察体制，规范政府和公务员的行政行为提供了很有利的条件，有关部门应积极探索构建海南行政监察新体制的问题。
三、关于海南行政监察体制改革的几点建议
马克思在总结巴黎公社经验时就把监督与廉政问题作为专门经验提出来。他指出：“从前有一种错觉，以为行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的职务，只能委托给一个受过训练的特殊阶层，即国家寄生虫、高俸厚禄的阿谀之徒、闲职大员等高位权贵们，这个阶层从群众中吸取有教养的分子，并利用他们去反对居于社会下层的群众自己，现在这种错觉已经消除，彻底消除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员是在公众监督之下进行工作的”。“总之，一切社会公职、甚至原属于中央政府为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监督之下。”（见《马克思恩格斯选集》第一卷，第414、438页）马克思在这里明确地指出，一切公职人员都必须在公众的监督之下进行工作，并可以随时撤换。显然，这是为了保持新生政权及其工作人员的廉洁，防止腐败。笔者认为，目前海南省应着重从以下几个方面进行监察体制的改革：
1.建立与海南特区市场经济体制相适应的新型行政监察机构。先要改革现行党委的纪检部门与行政监察部门合署办公的体制。因为党的纪律监督与政府的行政监察无论从监督对象，还是监督内容上都是不同的。合署办公势必党政不分，削弱行政监察的有效权威，所以，应把政府行政监察机构独立出来，并通过立法赋予它更大的职权。这个新的行政监察机构可称为海南省行政监察专员公署。监察专员公署的行政级别应为副省级，地位高于其它政府职能部门。公署设监察专员一人，副专员若干人。监察专员由省长提名，由省人大及其常委会任命，对省长负责。监察专员公署内部实行首长负责制，所有公署官员属国家公务员编制，通过公开考试，择优录用。监察公署官员一经正式录用，在工资福利等方面要略高于其它政府职能部门的公务员。在隶属关系上，监察专员公署只接受省长的领导，同时也接受中央监察部的业务指导。其它任何机关团体或个人都不得管辖和干预监察公署的公务活动。对监察公署专员、副专员以及其他官员自身的廉洁自律问题，应制定专门规章加以监督。对监察官员以权谋私、违法乱纪的行为，一经发现，从重从严惩处。
2.根据海南特区经济发展的地区性特点，在北部（以海口为中心）、（南部（以三亚为中心）、西部（以儋州为中心）、东部（以琼海为中心）、中部（以通什为中心）设置五个行政监察专员分署。分署专员由公署专员委任，对省监察专员负责，不受当地行政首长的管辖。在县（市）一级不设监察机构，由五个监察专员分署向所辖市县派驻特派监察员。特派监察员由监察专员分署统一管理，同地方政府无行政隶属关系。特派监察员的职责是监督所在地区行政机关和公务员的行政行为，重点查处群众反映突出的官员违法违纪案件。监察专员公署应具有一定的经济处罚权，使监察公署在对违纪者作出政纪处分的同时，有权依照有关规定进行必要的经济处罚。此外，监察专员公署以及五个分署具有完全的立案调查权和处理权，有权暂停有严重违法违纪嫌疑人员的公务活动或职务。监察官员应统一着装，配备枪支，从而保障他们的人身安全。
3.省政府各直属机关实行监察专员公署派驻监察员制度。派驻的监察员由公署专员直接领导，对专员负责。对经济管理机关和行政执法机关更应加强监督和检查，这些机关的公务活动应置于监察官员的监督之下，以随时查处违法行为。对各行业协会、外地或中央机关驻琼单位，监察专员公署也应加强监督，行使地域管辖权，通过多种渠道了解它们的活动。
4.通过公开办事制度加强人民群众对政府机关及其工作人员的民主监督。各地应设立举报站，聘请义务监督员。对于勇于揭露违法乱纪行为的人，监察部门应给予精神和物质奖励，同时采取有效措施对他们进行保护。在这方面应建立有关规章制度，认真及时地解决人民群众关心而且反映强烈的问题，对这些问题的处理意见和结果也应及时反馈给广大群众，从而真正把以为人民服务为宗旨的政府和公务员置于人民群众的监督之下。
5.加强新闻舆论的监督作用。在整个社会监督网络中，新闻舆论的监督作用有着其它监督形式所无法替代的特殊作用。海南省应制订新闻方面的规章，以立法的形式规范新闻机构和工作人员的行为，并赋予他们充分地揭露违法乱纪行为的权利，使新闻单位及其工作人员勇于履行自己的职责。新闻机构既要以正确的舆论导向，弘扬正气，歌颂先进人物，又要敢于揭露各种丑恶现象，为违法乱纪的人“曝光”，发挥自身的优势同腐败现象作斗争。
总之，海南特区不仅要在经济建设中走出自己的路，也要在政治体制改革方面发挥优势，遵照邓小平同志提出的“坚持两手抓、两手都要硬”的思想，建立起一套适应大特区经济发展需要的监察制度，更多地为人民群众办实事，促进党风的根本好转，在反腐倡廉的工作中取得更大成就。
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