行政垄断赔偿责任初探，本文主要内容关键词为：赔偿责任论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 行政垄断是国家行政机关运用行政权力实施并保护的排除或限制竞争的行为，通过立法和司法避免与防止各种形式的行政垄断给经济生活造成损害以及对行政垄断造成的损害进行补救已不容忽视。本文对行政垄断损害赔偿责任的性质和特点进行了界定，分析了行政垄断损害赔偿责任构成的侵权主体要件、侵权行为要件、侵权损害结果要件以及侵权行为与损害结果关系要件，提出了行政垄断损害赔偿责任实现的途径和方式。
关键词 行政垄断；赔偿责任
在我国，由于计划经济传统的影响，政府管理经济的职能尚未完全转变，国有大、中型企业仍然不同程度地依附着行政主管部门，行政垄断行为是目前影响市场竞争的一个主要障碍，避免和防止各种形式的行政垄断给经济生活造成损害以及对造成损害的补救已不容忽视。本文仅就行政垄断损害赔偿责任的若干问题进行探讨。
一、行政垄断损害赔偿责任的界定
有侵权损害， 就必有赔偿责任， 这是渊源流长的一条法则。 自1994年我国颁布《中华人民共和国国家赔偿法》之时，即结束了我国几千年来国家不承担法律责任的历史，将我国宪法所规定的国家赔偿的原则落实为具体的法律制度，也为行政垄断损害赔偿责任的界定提供了法律依据。
在我国，行政垄断是国家行政机关运用行政权力实施并保护的排除或限制竞争的行为，其主要表现为地区垄断、部门垄断、行政公司、企业差别待遇等形式。但无论哪一种形式，其内容实质还是凭借手中的行政权力，采取行政审批、行政许可、行政处罚及行政强制等行政行为分割国家统一市场，设置行政壁垒，限制或剥夺市场经济主体公平竞争的机会，从而为本地区、本部门甚至个人谋取利益。这种政府权力对社会经济生活的违法或不当介入的行为，除了会影响和阻碍社会主义市场经济体制建立及社会经济健康发展外，它还会直接或间接地给企业法人以及其他社会经济组织造成财产损害。依据我国国家赔偿法第3 条所确定的行政赔偿责任和行政赔偿范围，行政垄断妨碍企业竞争所造成的损害理应属于国家赔偿的范围。
行政赔偿责任是国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或组织的人身权或财产权并造成损害，由国家承担的赔偿责任。当国家行政机关及其工作人员违法行使公共权力形成的垄断并导致行政相对方的财产损害时，国家应承担赔偿责任，即行政垄断损害赔偿责任。行政垄断损害赔偿责任与一般的民事侵权损害赔偿责任以及其他行政侵权损害赔偿责任比较，有其独具的特点：第一，行政垄断赔偿是一种国家赔偿责任，即国家作为赔偿责任主体，承担政府违法的行政垄断行为所导致的损害赔偿责任。这一点表明了行政垄断赔偿责任的性质完全不同于民事侵权赔偿。民事侵权赔偿的责任主体和侵权行为主体是一致的，而国家赔偿责任的主体和侵权行为主体往往是分离的。虽然国家赔偿责任的实现是依赖于特定的赔偿义务机关进行，但赔偿义务机关以国家名义进行，赔偿费用由国库支付，行政垄断的损害赔偿便是如此。而经济垄断中的侵权行为人通常是独立核算、自负盈亏，不享有行政权力的市场主体，市场主体的违法垄断行为导致的损害则由市场主体自身承担赔偿责任，其性质属民事赔偿责任，二者适用的规则和程序是有差别的。第二，行政垄断损害赔偿是一种财产损害赔偿责任，即行政垄断损害赔偿的范围主要限于财产损害的赔偿，不包括人身权损害的赔偿。根据我国国家赔偿法所确定的国家赔偿范围，行政赔偿既涉及财产损害，也涉及人身损害，因此，行政垄断损害赔偿虽属于国家赔偿的范围，但又和一般的行政侵权赔偿有差别，需要从我国反垄断立法中明确界定何为行政垄断以及行政垄断的法律责任，包括赔偿责任。第三，行政垄断损害赔偿是行使公共权力的赔偿，即行政垄断损害赔偿的设定与完善关系到对政府公共权力的维护和制约。在我国，政府在整个社会生活中扮演着重要的角色，它不仅是管理者和监督者，还是领导者和推进者，具有广泛的职责和权限，涉及社会生活的各个领域。在社会经济生活中，政府必要的调控行政是不可缺少的，但也需要防止政府对经济过度干预而影响经济生活有序的进行。明确行政垄断损害赔偿责任，有利于调整政府与企业的关系，维护市场主体正常竞争的环境。
从上述分析可以得出，行政垄断损害赔偿责任有我国国家赔偿法和相关法律的原则规定，但仍需要特别法，即《反垄断法》加以具体化。我国的反不正当竞争法虽然对政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为进行了规制，但对政府及其所属的部门滥用行政权力限制竞争的法律救济手段只是“由上级机关责令其改正”，对于直接责任人员由同级或上级机关“给予行政处分”〔1〕。没有规定政府滥用行政权力限制竞争行为的受害者有提起行政诉讼和求得行政赔偿的权利，这对制止政府滥用行政权力的限制竞争的行为和维护受害者的利益是不利的。因此，明确和完善行政垄断损害赔偿责任的设定，是我国反垄断立法的重要任务，也是我国《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》等重要法律、法规在适用中要解决的问题。
二、行政垄断损害赔偿责任的构成
行政垄断损害赔偿责任的构成，是指国家承担行政垄断损害赔偿责任必备的条件和因素，即国家在什么情况下，具备什么样的条件，才承担因国家行政机关及其工作人员滥用行政权力限制或妨碍竞争而导致行政相对人财产损害的法律责任。以法律的形式确定行政垄断损害赔偿责任，有利于以法定条件衡量是否应予赔偿，在保证国家行政机关正常行使行政权力的同时，保障行政相对人在行政管理关系中的合法权益，避免行政垄断损害赔偿的任意性。
按照国家赔偿法的一般规定并结合行政垄断的特殊性，行政垄断损害赔偿责任应具备下述构成要件。
（一）侵权主体要件
行政垄断损害赔偿的侵权主体是特定的国家行政机关，即地方各级政府和负有经济管理职能的中央和各级地方政府所属的职能部门。它们是国家为实现一定的目标和任务而设置的行使行政权力对国家经济进行调控、监督、协调和管理的行政机关，也包括一些法律授权而具有行政主体资格的社会组织。通常，在依法行使经济管理权的情况下，是不可能成为侵权主体的，如果这些机关和组织从本地区、本部门、本行业的狭隘利益出发，滥用行政权力，违法行使经济管理职权，实施了排除和限制市场竞争、破坏统一市场的行为，就有可能成为实施行政垄断的侵权主体。由于实施行政性垄断的主体的特殊性决定了行政垄断赔偿责任侵权主体要件的特定性，它不包括实施经济性垄断的主体。实施经济性垄断的主体通常为生产者和经营者等市场主体，如一些大企业集团，政企还未彻底分开之前往往与政府有千丝万缕的联系，它们背靠政府而拥有极大的经济优势和一些准行政权力，和其他市场主体相比，具有特殊的垄断地位，且离不开行政的直接干预。此种情况下，经济性垄断和行政性垄断是难以彻底分开的，因而在确认行政垄断侵权主体问题上还具有一定的复杂性，我国反垄断立法应予以考虑和解决。
（二）侵权行为要件
引起行政垄断损害赔偿的侵权行为是特定的行政机关滥用行政权力而实施的具有危害性和违法性的限制和妨碍市场竞争的行为。反垄断法所规制的垄断从一般意义上讲，是指违反国家法律、法规和社会公共利益，通过合谋性协议、安排和协同行动，或者通过滥用经济优势地位，排斥或控制他人的正当的经济活动，在某一生产领域或流通领域内实质上限制竞争的行为。而行政垄断作为我国垄断现象中一种垄断形式，其成因具有特殊性，和高度集权的计划经济体制及部门利益紧密相关，仅以地区壁垒为例，迄今为止，在国内各地已出现的方式有：地方政府直接禁止产品销售和供应；利用税收、价格、信贷、工商管制、质量监督、计量管理、卫生检验、能源供应、物资供应等行政手段间接限制贸易〔2〕。因此， 界定行政垄断侵权行为必须结合垄断的一般特征以及形成行政垄断的客观因素。
依照我国国家赔偿法的规定，构成国家赔偿责任的侵权行为必须是职务违法行为，一方面在于行为的职务特性，另一方面在于行为的违法特性，即国家机关在执行职务过程中的违法行为〔3〕， 行政垄断侵权行为的界定首先不能脱离这两个特性。但由于垄断本身是不易界定的概念，在社会生活中，有许多垄断还是国家所保护的。因而行政垄断侵权行为的垄断必须是法律所明文禁止的，而又被享有行政权力的国家行政机关所实施，同时又造成垄断危害的行为，它具有职务性、违法性和危害性三方面的特征。
（三）侵权损害结果要件
侵权垄断损害赔偿的侵权损害结果，是指特定的行政机关在执行职务过程中实施行政垄断而给行政相对人已造成的合法财产的损害。在国家赔偿中，损害首先必须是已经发生和确已存在的损害，而不是可能发生或预见会发生的损害；其次必须是国家法律、法规所保护的合法财产利益，否则不发生损害赔偿责任。行政垄断若无造成客观的确已存在的合法财产利益的损害，行政相对人只能通过行政复议或行政诉讼求得法律救济，消除行政垄断的危害。
行政垄断所造成的损害结果主要是在行政机关履行经济管理职权过程中限制和妨碍市场主体竞争而发生的。例如：政府和有关部门对享有销售权的全民所有制工业企业的产品采取封锁、限制和其他歧视措施，致使该企业的产品销售受阻，产品积压，资金运转不灵，预期的经济效益未能实现，濒临破产。这种损害即是政府和有关职能部门侵犯企业经营自主权，干扰企业参与市场竞争的损害结果。这种现象在我国目前经济生活中还较为普遍，它为我国《全民所有制工业企业转换经营机制条例》所禁止〔4〕。 我国反垄断立法在规制行政垄断方面应尽可能防止损害结果发生，对损害结果采取有效的救济措施。
（四）侵权行为与损害结果关系要件
行政垄断损害赔偿责任的侵权行为与损害结果关系是特定的行政机关实施行政垄断和该行政垄断行为已造成的损害结果之间必然的、客观的内在联系，即违法实施行政垄断是因，合法财产受损害是果，若无法证明违法行为与损害事实之间有因果关系，便无法构成赔偿责任。
因果关系通常是指客观事物之间的前因后果的关联性，这一现象的出现是另一现象的存在所必然引起的，而国家赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题，所以在确定行政垄断损害赔偿责任的因果关系要件时，除分析因果关系的一般性问题，还应以国家行政机关及其工作人员的公职责任和义务以及受法律保护的受害人权益为基础，用客观、恰当、符合正常社会经验的方式去衡量和确定其内在的逻辑联系。因而只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系中的原因，但直接的原因不一定就是损害的最近原因，而是损害产生的正常原因和决定性的原因〔5〕。 例如：某主管行政机关违法下令某企业停止生产一个月，工厂停产之后没有收入，但仍需发放工人工资，这是企业受到的损害。但事实上，该企业生产的产品在市场上早已不是适销对路，产品积压不能出库，资金早已不能流转，每个月都靠向银行借钱发工资、买原材料，行政机关的停产令虽违法但没有加重企业靠贷款维持自己的局面，反而使企业减少了贷款购买原材料的亏损。该企业贷款给工人发工资不是违法停产令造成的，而是它已有的亏损状态的持续，因此，国家不为此承担赔偿责任〔6〕。
在行政垄断损害赔偿责任的因果关系要件中，还应注意相应的法律规定，即法律明文规定的行政垄断行为造成了行政相对人实际损害，国家才予以赔偿，而且在赔偿方式和赔偿金额标准方面也须有法律明确的规定，不是简单的有损害即有赔偿、损害多少赔偿多少。
三、行政垄断损害赔偿责任的实现
行政垄断损害赔偿责任的实现指行政垄断损害发生之后，受害人如何取得赔偿，国家如何承担赔偿责任的方式和途径。在现代复杂的经济生活中，竞争能否得到有效的保护，除了依靠反垄断执行机构有效地执行和贯彻反垄断法外，很大程度上还取决于因垄断而受到侵害的相对人的利益能否得到合理的维护，受到的损害能否得到补救。通常情况下，因垄断而受到损害的相对人可以向法院提起民事诉讼，要求垄断者赔偿因垄断限制竞争而产生的损害。但因政府滥用行政权力的垄断行为受到损害的行政相对人便不能通过民事诉讼获得损害赔偿，因为行政垄断是一种公共权力行使的违法行为，只能依据行政救济途径和方式解决。依据我国国家赔偿法的规定，赔偿请求人要求国家赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请复议和提起行政诉讼时一并提出〔7〕。 据此，可以将行政垄断损害赔偿责任的实现划分为三种途径和方式。
（一）单独向赔偿义务机关提出行政赔偿请求
单独向赔偿义务机关提出行政赔偿请求，是以滥用行政权力实施垄断的行为违法为必要前提的，因而在单独提起行政赔偿的程序中，不再涉及行政机关及其工作人员的垄断行为是否构成违法的问题，必须在已经依法确认该行为构成违法的基础上进行。所谓依法确认，除依据反垄断实体法外，还要依据国家赔偿法所规定的程序进行，即作出违法行为的行政机关自己已经确认；向作出违法行为的行政机关的上级机关申请复议，经复议机关确定；向人民法院提出行政诉讼，经法院判决或裁定确认。单独提出赔偿请求之后，赔偿义务机关既可以用协商方式解决，也可以用行政处理方式解决。赔偿义务机关履行了赔偿义务，赔偿请求人又无异议的，行政垄断损害赔偿的责任便得以实现。若赔偿义务机关拒绝赔偿或请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人就可以向上级行政机关申请复议，或向人民法院提出诉讼。未经单独请求赔偿程序，不能直接向行政复议机关提出单独赔偿请求，也不能直接向人民法院单独提出行政赔偿诉讼。依法确认行政垄断违法是我国国家赔偿法所确定的单独提出行政赔偿请求的先行程序。
（二）申请行政复议的同时一并提出行政赔偿请求
在申请行政复议的同时一并提出行政赔偿请求，是指行政相对人在申请行政复议要求复议机关确认具体行政行为违法并构成行政垄断要求撤销具体行政行为的同时，一并提出行政赔偿的请求，要求行政复议机关裁决。其特点是：一并提出两项不同的请求且向同一机关提出，两项请求之间存在内在的联系，即该行为导致了损害结果的发生。通常，复议机关就须以确认该行为违法或撤销该行为在先，然后才能就赔偿问题进行审理和裁决。如果该行为不构成行政垄断违法，即该行为既不会被撤销，国家也不以此而承担行政赔偿责任。当然，申请人对行政复议决定不服，若不属终局性决定，还可以在法定期间内提起行政诉讼。
（三）提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿请求
提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿请求是行政相对人在向人民法院提起行政诉讼时，要求人民法院确认具体行政行为违法并构成行政垄断或要求撤销具体行政行为的同时，一并提出行政赔偿的请求，要求法院判决。其特点类似于在申请行政复议的同时一并提出行政赔偿的请求。但适用的程序不同于行政复议，是按照行政诉讼程序进行，就赔偿问题可实行调解。
行政诉讼的司法审查，通常是给予行政相对人救济的最后途径，行政相对人因行政垄断而受到的损害是否得到赔偿，最后取决于行政诉讼司法审查的合法与公正。因此，根据我国行政诉讼法的理论和实践，通过行政诉讼求得行政垄断损害赔偿，需要从立法和司法方面进一步明确和完善。
在行政垄断损害赔偿责任的实现方面，除上述几种救济途径外，具体赔偿的标准和方式也极为重要。在国外的反垄断立法中，通常规定违法垄断者的民事赔偿责任由法院根据受害者的实际损失和损失的利益进行估算，若损失难以估算，赔偿额则为违法垄断者因违法行为而获得的利润，并承担受害者的诉讼费用〔8〕。 行政制裁和刑事制裁的赔偿金额通常采用惩罚性标准，可达因违法行为而获得利益的数倍以上。根据我国国家赔偿法的规定，赔偿费用由国库支出，具体由赔偿义务机行履行赔偿。在赔偿方式问题上，我国国家赔偿法既考虑了国家行政机关的行政效率，又考虑了金钱赔偿的简便和适用，确定了以金钱赔偿为原则，以返还财产和恢复原状为例外的赔偿方式。在赔偿金额的计算标准问题上，考虑到我国尚处于经济发展之中，财力有限，承担充分的赔偿责任确有困难，因而采用的是赔偿直接损失的标准，而没有用惩罚性标准，至于间接损失是否给予赔偿，则有待于我国反垄断立法确定。赔偿义务机关在赔偿后，国家可实行追偿权，即责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或全部赔偿责任。
收稿日期：1997—05—22
注释：
〔1〕《中华人民共和国反不正当竞争法》第30条。
〔2〕参见曹士兵《反垄断法研究》，法律出版社1996年版， 第247页。
〔3〕《中华人民共和国国家赔偿法》第2条。
〔4〕国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第10条。
〔5〕参见应松年主编《国家赔偿法研究》，法律出版社1995 年版，第89页。
〔6〕参见肖峋《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社1994年版，第118页。
〔7〕《中华人民共和国国家赔偿法》第7条。
〔8〕参见王晓晔《我国反垄断立法的框架》， 载《法学研究》1996年第4期。
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