城乡居民基本养老保险制度的思考与探索
——以宝鸡市为例
张克哲 郭 磊 李 涛
（宝鸡市财政局，陕西 宝鸡 721004）
摘 要 通过对陕西省宝鸡市城乡居民基本养老保险制度的建立，以及2013-2018年城乡居民养老保险基金收支情况的介绍，从政策制度、财政投入、服务水平、资金管理等角度，对城乡居民基本养老保险制度运行情况进行分析，总结经验，并针对存在的问题，提出深入改革的对策建议，推动城乡居民基本养老保险制度改革向纵深发展。
关键词 城乡养老；财政投入；资金管理；制度运行
近年来，宝鸡市高度关注民生，坚持以人为本统筹城乡发展，着力把宝鸡打造成民富之城、宜居之城、安宁之城、和美之城。省市财政部门会同有关部门，按照省市委、政府的部署安排，从城乡居民最直接、最现实、最迫切的保障需求出发，在已率先在全国推行的新农保“宝鸡模式”的基础上，提出“确立超前目标，统筹城乡推进，完善政策体系，加大财政支持，创新服务手段”的基本养老保险工作思路，并不断加大财政投入，在“制度建设”与“管理服务”两个方面积极推进改革探索与创新，努力实现制度“全覆盖、无缝隙”，大力加强“规范化、信息化、专业化”建设，整合公共资源，提高运行效率，为广大群众提供“一站式办公、一条龙服务”，着力打造城乡居民基本养老保险制度“宝鸡模式”升级版，为西部欠发达地区乃至全国建立和完善城乡基本养老保障体系提供了有益的经验借鉴。
一、制度背景
宝鸡作为新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度发源地，2007年首先在全市216个村开展新农保试点，2008年启动城镇居民养老保险试点，2009年宝鸡市12个县（区）全部列入国家新农保试点范围，每年争取中央财政补贴总额在2.4亿元以上，成为全国率先实现新农保全覆盖的地区。其做法被人社部和学术界确认为新农保“宝鸡模式”，为国家创立、推进、整合、完善统一的城乡居民养老保险制度，起到了示范引领作用，做出了积极贡献。省市财政部门也被国务院表彰为“全国新型农村和城镇居民养老保险工作先进单位”。2011年，宝鸡市将新农保和城镇居民养老保险整合并轨，建立了一体化的城乡居民养老保险制度，实现了人群全覆盖。2018年，宝鸡市城乡居民养老保险制度改革作为陕西省社保领域唯一改革创新案例，荣获全国“改革开放40年地方改革创新40案例”。在首创制度、完善制度并实现人群全覆盖的基础上，在财政十分困难的情况下，多方筹措资金健全完善镇、村公共服务中心（站）和金融便民服务网点，充分利用服务平台，依托信息化，强力推行“五个不出村”，倾力打造“宝鸡模式”升级版。同时,为持续深化“放管服”改革，率先开展“互联网+城乡居保”创新，自主开发城乡居民养老保险网上经办服务平台（智能手机APP），实现了服务群众由不出村向不出户转变，倾心打造了城乡居民养老保险“智能掌上办、群众少跑腿”服务模式，更方便、更实惠、更公平的养老体系筑起了全市城乡居民的幸福梦。
二、主要做法
（一）制定规章制度，统一规范管理
现行被推广的城乡居民养老保险政策规定，凡具有行政区域内户籍，年满16周岁的城乡居民，均可参加城乡居民基本养老保险。参保个人缴费设为100—2 000元/年，分12个档次，参保人可以自主选择缴费档次，多缴多补，多缴多得，政府对参保人缴费给予30—200元的缴费补贴。财政缴费补贴所需资金由省级财政承担50%，市、县（区）财政各承担25%。个人缴纳的养老保险费和财政缴费补贴都划入养老保险个人账户，个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期同期利率计息。参保人员的养老金待遇包括个人账户养老金和基础养老金两个部分。个人账户养老金月领取标准=个人账户积累总额/139。
现阶段基础养老金的月领取标准为：60-69周岁每人每月增加30元，达到123元；70-79周岁增加40元，达到133元；80-89周岁增加50元，达到143元；90岁及以上增加60元，达到153元。基础养老金所需资金，由中央财政承担88元，省财政承担7.5元，其余27.5—57.5部分由市、县（区）财政各承担50%。省政府为重度残疾人代缴100元，市、县（区）政府再为重度残疾人、中轻度残疾人各代缴100元，市、县各承担50%。同时，全市统一建立了城乡居民基本养老保险丧葬补助金制度，参保居民正常死亡后，在一个月内办理社会养老保险终止、户籍注销等相关手续，其直系亲属（法定继承人或指定受益人）可一次性享受1 000元至1 600元不等的丧葬补助金。所需资金，由省财政承担400元，市财政承担400元，其余部分由县（区）财政承担。
为了保障基金安全，维护参保群众的根本利益，宝鸡市实行“阳光账务”，把每一分钱花得清楚明白。遵循“专户储存、专户管理、专款专用、封闭运行、社会监督”的原则，在基金财务管理、基金监督、内部控制、内审稽核等方面完善制度，严格按要求开设收入户、支出户和财政专户，实行基金专户储存、封闭运营和收支两条线，确保基金安全和保值增值。
供应情况：国内预收订单缓慢供货，下游贸易商催货现象严重。出口方面，企业积极集港发运预收订单，多数企业出口待发排至9月中下旬，新单交投清淡。原材料方面，硫磺拉涨幅度明显，长江港口硫磺涨至1390元/吨，周环比上周30元/吨；湖北合成氨价格涨至3350元/吨，涨幅150元/吨；磷矿石价格高位企稳，市场供货偏紧，总体看原料成本对二铵价格形成较强支撑。上周企业开工率大稳小动，周环比约为67%。
表1 2013-2018年宝鸡市城乡居民养老保险基金收支情况统计表
图1 2013-2018年宝鸡市城乡居民养老保险基金收支结余增长趋势图
（二）加大财政投入，提高保障水平
从目前人工智能的技术水平看，数据挖掘过程中真正必不可少的还是人的判断和天赋［12］，即人工智能创作生成的数据需要由自然人再进行拣选，挑出其中可能满足人类精神需求从而具有市场价值的表达，提供给消费者。
这两句话是关于两组实验结果的对比结论，通过重复动作的实施对象：their partners，达到强调的效果，也有效地将两句话之间的对比关系凸显出来。动物学是一门主要以实践和研究为主的学科，在叙述实验过程和结果时，常要重复使用实验中的实验对象，条件等相关词汇，用以表示强调。因此，在动物学英语语篇中经常会大量使用重复的词汇衔接手段来突出主题。
体系建设上，尽可能地让民众共享了改革发展的成果。2013-2018年，各级财政对城乡居民养老保险的投入比重逐年上升。2013年财政投入46 232万元，较上年增长10%；2014年财政投入50 442万元，较上年增长9%；2015年财政投入69 941万元，较上年增长38%；2016年财政投入69 504万元，较上年基本持平；2017年财政投入71，515万元，较上年增长4%；2018年财政投入79 786万元，较上年增长20%（详见表2和图2）。
表2 2013-2018年宝鸡市财政补助城乡居民养老保险基金情况统计表
图2 2013-2018年宝鸡市财政补助城乡居民养老保险基金增长趋势图
（三）提高服务水平，打造改革“升级版”
近年来，针对农村居民缴费、领取、咨询查询不方便等实际困难，宝鸡市财政局进一步加大城乡居民养老保险投入，联合相关职能部门不断探索提升服务工作水平，打造出了“五个不出村”的改革“升级版”。
按照全省城乡居民基本养老保险基金省级归集有关问题通知精神，各县（区）在确保养老金发放的前提下，将2017年居民养老基金不低于30%的滚存结余（包括个人缴费和各级政府的缴费补贴等）集中到省财政归集专户，由省人力资源和社会保障厅、省财政厅按程序代各市、县（区）委托全国社会保障基金理事会投资运营。2018年及之后新增的居民养老基金结余，原则上安排不低于80%的资金用于委托投资。2018年全市集中到省财政归集专户4亿元。城乡居民养老基金委托投资本金和收益的所有权不变，存放省财政归集专户期间，利息和委托投资收益均按照投资本金的权属进行记账和分配，提高基金收益水平。
宝鸡地处西部欠发达地区，财政实力并不强，但通过调整财政支出结构，加大公共财政投入和社会收入再分配的调节力度，明确市县级财政的保障责任，形成财政分级保障、责任明确、资金到位的保障机制，把有限的资金用在社会保障
（四）实施基金委托投资，提高基金收益水平
一是规范完善村级公共服务站，实现参保登记不出村。全市统一为村级公共服务站配备专（兼）职协理员，购置办公设备，所需资金由市县财政按照1∶1配套到位。目前，全市1 667个村级公共服务站已全部建成并投入使用，公共服务站经办人员、办公场所、电脑、打印复印机配置率均达到100%。建立村级人员基础数据库，实施动态更新，准确掌握应参应保人员底数，优化简化经办流程，实现个人全部参保业务均在村公共服务站办理。二是依托网络渠道，实现保费缴纳不出村。健全完善村级金融服务网点保费收缴功能，做到参保业务信息系统与银行信息系统无缝实时对接，使用社会保障卡或银行卡刷卡存储保费，全部实行银行代扣代缴。及时开发网上移动服务平台，使在外务工等人员能够运用智能手机或通过互联网随时随地、不受地域限制缴费。三是推进村级金融服务网点建设，实现待遇领取不出村。财政、人社部门加大与业务经办银行协调力度，建立经办银行竞争择优机制，促进经办银行给每个镇、村安装“便民宝”（POS机）。全市1 667个行政村均已安装“便民宝”（POS机），村级金融服务网点覆盖率达到100%。设立“养老保险便民服务点”，并完善服务功能，规范流程和标识，提升服务质量，真正实现足不出村可领取待遇。四是提供多种途径，实现权益查询不出村。充分宣传利用门户网站、12333咨询电话等查询方式，拓展个人权益查询手段，实现多途径、多渠道查询。为每户城乡居民发放“便民服务卡”和业务办理一次性告知清单，告知村级服务平台服务内容、政策业务查询途径、办理业务所需资料等，让群众不跑冤枉路。五是运用先进手段，实现生存认证不出村。在镇（街）、村（社区）设立年检服务点或上门面对面服务，对长期在外人员通过视频、电话开展年检工作，积极开发应用指静脉和智能手机人脸识别认证信息系统等先进手段，进行高效率、精准化、人性化年检认证，为城乡居民提供更方便、更便捷、更优质的服务。
三、主要启示
（一）政府有效发挥主导作用是制度得以顺利实施的关键所在
一是制度的科学设计。政府要依据我国经济社会发展情况、历史文化传统和城乡居民的需求来设计基本养老保险制度。二是财政的大力支持。基础养老金的发放、对居民缴费给予的财政补贴以及经办机构网点的建设、设备的配备，都需要财政的有力保障。三是完善保障措施。城乡居民养老保险制度的实施是一项系统工程，需要制定一系列配套措施以提供制度保障，主要的配套措施涉及基本养老保险实施细则的制定、经办体制的建设、信息管理平台建设、金融网点的建设等诸多方面。
（二）处理好公平与效率的关系是制度有效延续性的重要根基
随着参保居民劳动关系、社会角色的变化，使参保居民在各社会养老保险制度间、各地区间无障碍流动；参保居民在居民养老保险和职工养老保险制度之间自由转移与衔接，实现制度的融合，推进城乡社会保障统筹发展，最大限度地保护底层群体利益。
截至2018年底，宝鸡参保人数达到152.4万人，参保率99.8%，人均缴费标准340元，年基金收入142 653万元。领取待遇人数50.8万人，待遇享受率100%，年领取养老金89 447万元（各年情况详见表1和图1）。
（三）做好制度衔接与转换是保障群众根本利益的必要保证
建立养老保险制度有利于实现城乡居民基本公共服务的均等化，体现了我国社会养老保险制度追求的公平目标。然而在实现制度公平的同时，还要在制度的管理及运行中努力提高其效率，在缴费标准的设计以及对参保缴费给予的财政补贴方面要尽量科学设计，激励更多的中青年积极参保和有经济能力的人，选择高标准来长时间参保缴费，确保养老保险制度健康持续发展。
（四）强化政策宣传和扩大影响是确保政策实施的重要环节
全市领取待遇人数50.8万人，年领取养老金89 447万元，月人均147元，全年人均1 764元，远远低于农村居民人均可支配收入11 936元。
四、存在问题
（一）城乡居民养老保险待遇偏低
为力求扩大城乡居民养老保险的影响，提高群众知晓率，在政策宣传上下工夫。一是进村入户宣传。在镇、村、组通过层层会议开展宣传工作，宣讲政策，算账对比，与群众面对面交流，释疑解惑。二是媒介宣传。利用电视、网站等媒体，认真编排宣传栏目，积极报道城乡居民养老保险政策变化和工作开展情况；利用政策宣传点，随时接待城乡居民的政策咨询，营造全民参保氛围。
“玉风窑”也是无形的，但它可以在邱含、陈敏、何炳钦、曾瑾、彭松等一众成名的艺术家，也在屈晓鸣、周志斌、邢当当、李可荣、孙建文、郭越等一帮第三代艺术家的瓷画艺术里抒发对自然世界的迷恋，在青花与釉里红的美感里展现人类的精神姿态。本文以“回顾”为主题，穿越将近三十多年的时间跨度，通过过去与现在的人、作品与艺术价值的相互对比，再现当年炉火旺盛火红的“玉风窑”盛景。
（二）城乡居民养老保险基金累计结余过大
按照政策规定，城乡居民基本养老保险基础养老金支出全部由中、省、市、县各级财政承担，在目前情况下，个人账户养老金支出水平较低，个人缴费收入逐年大幅增加。截至2018年底，全市基金累计结余接近40亿元，且每年以24%增速在增加。
在当前的档案管理工作中，我们对于信息化档案管理这一方面的经验还是欠缺的，所以现在政府档案管理中比较随意，缺乏规划性，这就导致档案的安全性大大降低，在很大程度上限制了档案制度化发展的进程。根据这些现状，作为一个档案管理人员来说，一定要结合实际情况，把系统性的政府档案管理制度建立以及完善起来，实现信息化档案管理的规范化。政府档案管理制度应该把档案管理信息化建设过程中的每个方面全部囊括进去，使档案管理工作人员在工作过程中对于每个细节，每项内容都能够有法可依。除此之外，还需要建立一套与档案管理信息化建设相关的一些监督制度，有效实现档案规范化建设的顺利发展。
（三）城乡居民养老保险制度需要完善
城乡居民养老保险基金全部属于个人账户，只能用于个人账户养老金发放。实行个人缴费（进口补贴）和待遇发放（出口补贴）财政补贴。
五、对策建议
（一）建立基础养老金正常调整机制
省市财政部门会同有关部门，按照省市委、政府的部署安排，从城乡居民最直接、最现实、最迫切的保障需求出发，根据当地城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等标准，适时提出调整方案，完善城乡居民养老保险待遇自然增长机制，提高城乡居民养老保险基础养老金水平，助力乡村振兴战略。
（3）主要特点：吸收塔I溶剂仍使用原脱硫剂N-甲基二乙醇胺（MDEA），吸收后富液送至集中溶剂再生系统再生；吸收塔II溶剂使用高效脱硫剂GL-DS，其需要在再生塔单独再生（此部分利旧），可循环使用。
（二）拓展城乡居民养老保险基金投资渠道
支持全省城乡居民基本养老保险基金委托投资运营政策，持续探索城乡养老保险基金投资运营新模式、新渠道，不断优化城乡居民养老保险投资结构，实现投资市场化、多元化运营，提高基金收益水平。同时要盘活存量基金，发挥基金最大的使用效益。
（三）进一步完善城乡居民养老保险制度
参照企业职工和机关事业单位养老保险制度，修改完善城乡居民养老保险制度。对参保人员的缴费给予的财政补贴（进口补贴）由现行的实账方式修改为记账方式，即名义账户，到达退休年龄后实际领取时再按照标准予以财政补助，既减轻各级财政配套压力，又不影响参保人员待遇发放。
作者简介
张克哲，男，现任陕西省宝鸡市财政局社保科科长。
郭磊，女，现任陕西省宝鸡市财政局社保科副科长。
李涛，男，现为陕西省宝鸡市财政局社保科干部。
责任编辑：韩小林