近年来税收政策手段运用的回顾与分析，本文主要内容关键词为：税收政策论文,手段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1998年开始实施的积极财政政策没有采取大规模减税的方式，但在这一过程中也根据经济发展的需要，较为灵活地运用了税收政策手段，对于刺激民间投资和消费需求增长、增加出口、增加就业、促进科技进步和经济结构调整，从而促进经济的稳定增长起到了积极的作用。在我国积极财政政策取得明显成效的情况下，为保持经济的持续稳定增长，需要改进积极财政政策的运用方式、方法，及时调整政策手段。因此，总结实施积极财政政策以来运用税收政策手段的经验，对于当前结合财政支出政策的调整，科学运用税收手段，进一步促进经济稳定增长有着重要的意义。
一、近年来出台的税收政策的主要内容
1998年下半年以来，为配合积极财政政策的实施，我国在税收方面采取了一系列的政策措施，根据不同的政策目标可以将其归纳为以下几个方面：
1.促进出口的税收政策。1998年后，政府数次提高了一些在国际上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品的出口退税率。特别是在1999年初，将机械设备、电器及电子产品、运输工具、仪器仪表等4类机电产品的退税率提高到17%，将原适用6%出口退税率的商品统一提高到9%。当年7月1日又进一步提高退税率，将服装的出口退税率提高到17%，法定税率17%且退税率为13%、11%的提高到15%，法定税率17%且退税率为9%的其他货物的退税率统一提高到13%，将农产品以外的其它法定税率为13%且退税率未达到13%的货物的退税率统一提高到13%。至此，我国出口货物的平均退税率提高到15%以上，使参与国际市场竞争的国内商品含税最少。
2.促进投资增长的税收政策。固定资产投资方向调节税是在我国经济过热时期，为控制投资规模、引导投资方向、加强重点建设而出台的一项宏观调控措施。1998年以后的经济形势发生了很大变化，为了鼓励投资，1999年下半年减半征收固定资产投资方向调节税，从2000年开始暂停征收。为了鼓励企业加大投资力度，支持企业技术改造，对企业设备投资实行投资抵免企业所得税的政策，并出台了一系列进一步鼓励和引导外商投资的税收优惠政策。为了进一步鼓励对西部地区的投资，促进西部大开发战略的实施，对设在西部地区国家鼓励类产业的内外资企业，在2001～2010年间，减按15%的税率征收企业所得税，并对新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业给予了更为优惠的待遇。
3.促进高新技术产业发展的税收政策。为鼓励高新技术产业的发展，国家实行了一系列的税收优惠政策。主要有：对高新技术产品出口实行了零税率；对新建和转制的中央、省地（市）所属科研机构，给予免征企业所得税的优惠；到2010年底以前，对属于高新技术产业的软件产业和集成电路产业的增值税一般纳税人，在其销售自行开发生产的软件产品和集成电路产品时，对其增值税负担超过3%部分实行即征即退，所返税款不再征收企业所得税，并且对这类企业进口的自用设备在进口环节免征关税和增值税；出台了鼓励各类企业增加技术开发投入的优惠政策。
4.促进消费和收入公平分配的税收政策。为了促进消费，提升居民的消费能力，促进社会公平，从1999年11月1日起，我国开始对居民个人的储蓄存款利息恢复征收个人所得税；从1999年8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税等给予一定的减免；1999年将护肤护发品的消费税税率由17%降至8%；2001年对实行幅度税率的娱乐业统一按20%的比例税率征收营业税等。
5.促进再就业和中小企业发展的税收政策。国家先后出台了对下岗失业人员从事个体经营以及吸纳下岗职工达到一定比例的企业，在营业税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、土地使用税、个人所得税或企业所得税方面的减免政策。调整了增值税和营业税的起征点。改进了中小企业的增值税管理办法。
6.促进特殊产业发展的税收政策。为了支持金融、保险事业的发展，从2000年起金融业营业税率每年下调一个百分点，由8%逐年降至2003年的5%。对中保人寿保险公司、平安保险股份有限公司、太平洋保险公司和新华保险有限公司开办的1年期以上返还性人身保险业务免征营业税。考虑到农村金融事业发展较落后，政府也对其给予了特殊的减税和免税支持。同时，调整了证券（股票）交易印花税税率，对买卖、继承、赠与所书立的A股、B股股权转让书据，由立据双方当事人分别按2‰的税率缴纳印花税。为了支持航空事业的发展，对生产销售的支线飞机免征增值税，以及对生产所需的进口设备凡是还不能国产化的，一律免征进口增值税。另外，对飞机维修增值税实际税负超过6%的部分实行即征即退，等等。
7.增强中央政府宏观调控能力的政策。为了增加中央政府的财力及其对产业结构调整的力度，增强中央政府的宏观能力，2000年调整了对烟酒课征消费税的办法；从2002年起对企业所得税和个人所得税实行新的中央与地方分戌制度。
二、近年来税收政策运用的特点
分析自1998年以来我国采取的税收政策，可以归纳出以下几个特点：
1.税收政策主要是以减税和免税为主的优惠政策。从过去几年实行的税收政策看，虽然也有增加税收收入的措施，但比较少。所实行的还是主要以直接减税、免税为主的税收优惠政策，直接减免以外的其他形式运用得较少。
2.税收政策调整涉及的范围广、内容多。近年来的税收优惠政策，既有促进某一行业或产业发展的政策，又有促进区域经济发展的政策；既有促进消费的政策，又有促进投资的政策；既有促进就业的政策，又有促进企业发展的政策，可以说体现了政府在多方面的政策目标。从涉及到的税种来看，税收优惠政策几乎涵盖了所有税种。
3.税收优惠政策多为临时性、短期性的政策，针对性较强。我国近年来实行的税收优惠政策，多为针对经济运行过程中出现的具体问题而出台的临时性、短期性的优惠政策。虽然这有利于及时矫正经济发展中的一些问题，但缺乏制度应有的系统规范，没有能够从总体上形成促进经济增长的政策体系，也缺乏政策之间的协调性，似乎是一种头疼医头、脚疼医脚的补救措施。
4.税收政策的实施注重了税收公平。从经济公平的角度看，近年来出台的一些税收优惠政策，注意到了内外资企业及地区间的税负公平问题，避免了以往税收优惠在内外资企业间的非公平性。从社会公平的角度看，税收政策重视了收入的公平分配，重视了对中低收入者的关怀。
三、税收政策手段运用中的不足
在我国运用税收政策手段配合财政支出政策取得明显效果的同时，也应当看到，在税收政策运用中也存在一些不足之处，某些政策手段作用效果不明显，某些政策还带来了一些负效应。
1.对税收政策的有效性估计不足。税收是影响纳税人行为选择的一个重要因素，税收政策能否对经济运行产生预期的调控效果，取决于纳税人对税收政策的反应，而且在现代经济条件下，影响纳税人行为选择的不仅仅是税收一个因素。这样，一项税收政策能否发挥作用需要对纳税人的行为动机、利益取向、策略选择、行为影响因素等多方面进行综合分析，才能使政策调控有的放矢，取得预期效果。但过去在运用税收政策过程中，由于对纳税人的行为选择缺乏科学深入的分析，某些政策手段并未取得预期的效果，甚至出现了负效应。1999年恢复征收储蓄利息税的一个主要目的是减少居民储蓄增长的势头，刺激居民消费增长，但实际执行的结果并不理想；而1999年下半年对固定资产投资方向调节税减半征收，不仅没有起到刺激投资增加的作用，反而起到了相反的作用。
2.对纳税人在既定政策下的行为选择缺乏预见，加大了税收征管的难度，增加了税收成本。既定税收政策的调整实际上就是对纳税人既得利益的一种调整，在这个过程中需要对纳税人可能进行的行为选择进行分析，避免出现非政策意图的情况。需要考虑到税收政策调整可能给税收征管带来的问题，避免出现税收征管不可控或难以操作的问题。而我国在出台某些税收政策时，在这方面缺乏必要的分析。如国家出台的对下岗失业人员从事个体经营以及吸纳下岗职工人员达到一定比例的企业，在营业税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、土地使用税、个人所得税或企业所得税方面的减免政策，其鼓励下岗失业人员再就业，鼓励企业安置下岗失业人员的意图是明显的。但是在执行过程中，出现了一些纳税人采取更换经营业主，或重新注册，或对从业人员办理假下岗证明等方式，使自己的生产经营活动享受减免税的优惠。这一行为减少了政府正常的税收收入，扰乱了税收秩序，而对企业和个体经营业主进行识别，清理整顿，无疑增加了税收征管的难度，增加了税收成本。
5.税收政策仍然存在一些有违公平原则之处。对于居民储蓄存款利息按20%征收个人所得税，没有考虑到我国绝大多数居民存款的目的是用于以后养老、就医、失业、子女教育等开支，对其取得的利息收入与偶然所得按照相同的税率课税显然是有失公平的。对下岗失业人员从事个体经营给予税收优惠，相对于其他从事个体经营的人来说是不公平的，而对吸纳下岗失业人员达到一定比例的企业给予税收优惠，对于新增就业人员来说又是一种不公平。
4.某些税收政策的调整缺乏透明度。政策的透明度不仅要求政府及时公布和便于查询现行有效的政策法规及其具体操作方法，重大政策调整提前公布，更重要的是要增加政策的可预见性，也就是人们能够较为清晰地了解和把握与其经营活动有关的政策法规的未来变动趋势，以便其能够事先对自己的经营活动做出战略调整。实施积极财政政策过程中，为了扩大出口，我国多次调高出口退税率，调动了出口企业的积极性。但在出口形势好转的情况下，为了调整出口结构，减轻出口退税压力，政府又调低了出口退税率，这一对出口企业具有较大影响的政策调整，出口企业事先难以预料，对其经营的负面影响是显而易见的。
四、促进经济稳定增长的税收政策建议
理论和实践都表明，税收在促进经济稳定增长方面具有不可替代的作用，为了巩固积极财政政策所取得的成果，促进经济的稳定增长，需要重视税收政策手段的运用。但应对税收政策手段及其运用的经济环境进行全面综合的分析，以增强税收政策的规范性和有效性。根据当前经济形势的发展变化及宏观调控的要求，在税收政策手段的运用上应当考虑以下几个问题：
1.如何保证财政收入的稳定增长，化解巨大的财政赤字压力。运用税收政策促进经济增长，可能产生的一个问题就是会减少税收收入，这必然使财政面临赤字增加的压力，尤其是我国当前财政赤字的绝对额已超过3000亿元，占GDP的比重已接近3%。因此，我国税收政策调整中应重视适度增税手段的运用。
2.在有效满足当前经济增长需要的前提下，应当将税收政策调整与完善税制结合起来。运用税收政策促进经济增长，既要考虑到临时性、短期性手段的运用，又要从长期发展、税制规范的角度，建立起制度性、规范性的促进经济长期稳定增长的税收政策机制。在税收优惠形式上应更多地采用加速折旧、投资抵免、纳税扣除等优惠形式，减少直接减免税的运用。
3.重视税收公平问题。税收政策调整，尤其是税收优惠政策的实施，必然造成不同纳税人之间的税负差异，必要的税负差异是政府调控经济运行所必需的，但一旦失度，必然损害税收公平，不利于市场经济的健康发展。在税收政策的运用上既要考虑宏观调控需要税负差异，又要避免出现税负不公平带来的负面效应。因此在税收政策设计上应考虑在普遍低税的基础上，对某些特定活动征高税；而不是在普遍高税基础上，对某些特定活动征低税。
4.充分认识税收手段的优势和其局限性。税收政策对于实现政府的宏观调控目标有其不可替代的作用，但税收手段也有其局限性（注：岳树民：《税收调控手段局限性分析》，《税务与经济》2003年第3期。），某些方面税收政策手段的作用是有限的，不能赋予税收更多的政策目标，否则往往使其各种目标都难以实现。在运用税收政策手段时，应科学认识到税收政策手段的特点和作用，用其强，避其短，避免形成对税收手段的过分依赖或税收手段运用过滥。
综上，总结过去几年税收政策手段运用的经验，结合当前的经济形势，目前的税收政策取向应当是以适度减税为主的有增有减的结构性调整（注：安体富，岳树民：《税制结构要做结构性调整》，《了望》2000年第13期；中国税务学会学术委员会《税收宏观调控》课题组：《当前税收调控问题研究》，《税务研究》2003年第3期。）。减税在于减轻企业和居民个人的税收负担，形成投资与消费的良性稳定增长机制；增税在于扩大税基和对某些特定经济活动提高税负，以促进公平、合理的经济结构的形成，并增加财政收入，缓解当前财政赤字的压力，尤其是避免减税过程中财政赤字的进一步扩大。(1)减税主要体现在：增值税由生产型向消费型转换；统一内外资企业所得税，并适度降低税率；在不提高个人所得税免征额的情况下，通过税率及税率档次的调整，减轻中低收入者的税负；取消对护肤护发用品等日常生活用品课征的消费税；进一步降低和规范普通标准住宅出租、转让的税费。(2)增税主要体现在：规范和减少税收优惠，扩大企业所得税税基；规范个人收入基础上，扩大个人所得税税基，完善个人所得税税制和征收管理；将一些高档消费、奢侈消费和污染消费纳入消费税征税范围；对暴利行业和产品课税；增加高档住宅的房产税；对非普遍受益的公共设施征收税费。
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