试析行政权力与政府效能，本文主要内容关键词为：效能论文,行政权力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(1999)05-0068-04
行政权力是政治权力的一种，是指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，1990年版，第218页。）。政府效能是政府的工作效率和工作能力的统一，有效的政府必须是既有效率又有能力的政府，效率和能力密不可分。行政权力是一切行政现象的基础，一切行政活动，无论领导、决策，还是计划、实施，都要通过行政权力的运行来实现。因此，从行政权力的角度研究实现、提高政府效能是可行、现实的切入点。
一、行政权力是实现政府效能的基础条件和关键
行政管理的根本目的在于引导社会良性运行，推动社会稳健发展，实现国富民强。要实现这个目的，政府的效能状况十分重要。政府效能的高低强弱，直接影响目标实现的程度、速度和进度。政府的效能体现在政府作为行政管理主体对行政管理客体实施有效的管理之中。行政权力作为一种赋予行政管理主体的政治权力，其状况、行使方式和行使程度直接影响和体现政府效能。
1.行政权力是行政管理的基础，行政权力的有无、多少和强弱从根本上决定和影响着政府的效能。行政管理主体要对行政管理客体施以有效的管理，实现既定目标，必须具备相应的条件。人、财、物、权等均是不可缺少的条件和构件。与其他构件一样，权力在行政管理过程中起着基础作用。在现代民主宪政社会中，就是政府在名义上享有，在实际上行使的国家行政权力。行政权力是通过政治授权获得的，它来源于人民及其代议机关。行政主体在获得权力之后，就要通过行政授权、权力划分和地方自治等途径进行分配，形成结构性权力与功能性权力。实际上，行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现形式。作为行政管理的基础，行政权力贯穿于行政管理的始终和各个方面。计划、组织、指挥、协调、控制等等各个方面及其管理实施过程，离开行政权力都不可想象。
作为行政管理的基础，行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方针政策和各类法律、法令来有效地实现国家意志。从形式上看，国家利益表现为一种公共利益。在现代社会中，这种公共利益通过一定的宪法原则体现为国家的意志。从本质上讲，国家意志代表着统治阶级的根本利益。然而，国家利益总是以公共利益的面貌出现，行政权力目的的这种“公共性”是行政权力合法性的基本前提。在实现社会“公共利益”，执行国家意志的过程中，卓有成效是每一个行政机关所必须追求的。所以，如果说实现国家意志是根本目的的话，那么效率问题就成为一切行政权力所追求的直接目的。由此可见，一方面，行政权力是实现行政管理的基本要素之一，另一方面，行政权力直接追求的目的是行政效率。在这个意义上，政府效能同行政权力密不可分。
2.从行政权力本身的特点来看，行政权力为实现和提高政府效能提供了可能和条件。(1)行使行政权力的主体也就是行政管理的主体，主体一致、吻合。(2)行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令，它以专政工具的威慑作用为后盾，以合法性作为基础，其所推行的命令、政策、法令等都是行政客体所必须接受的。(3)行政权力所作用的客体广泛，包括所有的居民及不同的社会组织和社会集团。(4)行政权力具有相对独立性。行政权力作为执行国家意志的手段，虽然不是完全脱离于政治权力之外的东西，而是政治权力的一种，但是它至少在表面上不偏向于哪个集团，它在执行管理国家事务和社会事务的功能时，必须保持相对的“社会公平”。这就使行政权力的可接受性大大加强，为政府有效推行政务与管理提供了条件。
3.行政权力的行使程度直接同政府效能相关。行政权力的行使程度，是表示行政客体对行政主体服从情况的差别，是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，1990年版，第253页。）。也就是说，行政主体对客体施加影响时，会表现出程度不同的差别。行政客体可能服从，也可能不服从，还可能部分服从从而表现出行政权力行使程度的高低。这种行政权力行使程度高低所显示的服从差别，其实就是政府效能的显现。可见，行政权力的行使程度是一个综合性的指标，它不仅反映政府的工作效率，也反映着政府的工作能力。权力行使程度高的政府就是高效能政府，权力行使程度低的政府就是低效能的政府。政府的效能并不取决于政府本身是大政府还是小政府，也不取决于政府亲自干涉事务的多少，而是取决于政府能够实现对社会控制的程度，取决于行政权力实现程度的大小，亦即权力作用的结果如何。
二、行政权力对政府效能呈双刃剑效应
行政权力是实现政府效能的基础性条件，并不意味行政权力对政府效能只起促进的作用，也不表明由于行政权力的存在政府效能就会自动实现和提高。
1.行政权力配置不合理不科学，政府效能就无法实现。这种不合理不科学，主要表现为结构性缺陷，相应地，行政权力良性运行就失去了其合理基础。比如，内尔森·波尔斯比委婉地提出了美国权力分层研究的若干重要论断。“上层权力甚大”“这个上层阶级按其自身的利益进行统治，它的统治地位保证着它与社区中地位较低的其他阶级分开；这种分离导致社会冲突。”（注：R·H奇尔科特：《比较政治学理论——新范式的探索》，社会科学文献出版社，1998年版，第415页。）又如，米利邦德总结了米尔斯的中心观点，“在美国有些人享有他人被剥夺的巨大权利；这些人日益成为自我永久化的精英，他们的权利日益不受限制和不负责任；他们基于日益使‘现实军事界定’和‘精神错乱的现实主义’的决策趋向于不道德的目的。”（注：R·H奇尔科特：《比较政治学理论——新范式的探索》，社会科学文献出版社，1998年版，第416页。）权力配置结构的不合理带来危害甚大。一般说来，由于结构状况不合理不科学，功能关系就会紊乱，运行失误等一系列恶果就会显现，政府效能就会受阻。
2.行政权力行使过程中的负效应对政府效能是极大的损害。所谓行政权力的负效应，是指行政主体在行使行政权力的过程中所产生的违背行政根本目的的结果和现象。这些负效应主要表现为行政权力主体违纪违法行使行政权力和对权力及相关权力利益进行不正当的追求和角逐。如：社会公仆变成社会主人、“权力崇拜”、滥用权力等等。这些丑恶、落后、违纪违法的现象之所以层出不穷，是因为行政权力能够对社会价值进行权威性分析，从而产生巨大的利益诱惑，行政主体在缺乏有效自律他律机制制约的情况下，行政权力行使、运行就会变形走样，从而产生负效应。行政权力负效应的出现，不是促进、提升而是削弱和破坏了政府效能。
3.行政权力恶性膨胀对政府效能的损害在现代社会日益显现出来。行政权力一个很重要的特性，即自我膨胀的特性。这种特性有两种情况：一种是行政权力的正常扩张，属自然增长，是正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。这种膨胀性导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政客体状况和行政环境等诸多因素。行政权力从传统型走向现代型行政权力后，这种膨胀性更是得到了充分体现。传统行政权力是与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。现在行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，这种现代行政权力以广泛的渗透性、精密性、细致性对社会实行广泛而全面控制。典型的发展现象是“行政国家”的出现，行政权表现为大量直接管理和介入国家事务和社会事务。行政权力扩张和行政国家的出现，既有积极意义，也有消极的影响。一方面这表明了政府社会管理职能日益扩大和对社会运行的主导性加强，另一方面也表明政府管了许多不该管的事务，甚至产生了许多行政越权、行政违约、行政侵权等现象。这种现象对政府效能的损害在现代社会日益受到关注。
三、行政权力的结构、特点和运行
由于行政权力与政府效能的密切关系，行政权力对政府效能的重要影响可想而知，探讨实现和提升政府效能首先要对行政权力状况作出基本的分析，然后才能有的放矢，采取相应的措施来达到目标。
1.行政权力的静态结构是行政权力行使与运行的基础，这种结构指行政权力与行使主体相结合所形成的一种网络构架。它与金字塔型的组织体系相一致，构成了各行政机构之间相互联系的纽带。德国学者M·韦伯称这种行政组织结构为官僚制或科层制。与科层制相一致，行政权力形成两种分配方式：一是结构性分配，即根据行政权力的层次性不同而对其所进行的纵向垂直性划分，形成了结构性权力，从而使行政主体呈现等级差别；二是功能性分配，即根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力所进行的横向水平性分割，形成功能权力，从而使行政主体呈现出专业差别。这种分配结构形成精密的上下级制度和等级制。静态结构是行政权力运态运行的基本框架。这个框架是否严密、科学、合理同行政权力良性运态运行紧密相关。体现政府效能的行政管理也必须以这个框架为基本依托。
2.行政权力是一种政治权力，这种权力与政治权力一样，其运行包括权力作用的方向、方式、轨道、层次时间和结果。这些因素结合到一块所构成的权力运行模式就形成了行政权力的动态结构。具体来讲，主要有三个方面：其一是行政权力的指向和轨道。行政权力通过自上而下的方向运动，呈放射状轨道运行，与金字塔组织结构相一致，从而为政令畅通、运行协调、管理高效提供了可能。其二是行政权力运行的层次性，也就是说行政权力运行中间要通过许多中介而存在，这表现为一个传递过程，这中间行政权力是否发生不正常“衰减”、削弱等现象，对政府效能会产生直接影响。其三是行政权力动态结构中时间是一个十分重要的因素。行政权力必须在有效的时间内起到应有的作用，否则便将失去存在意义。行政权力作用的方向、层次等都会影响到行政权力运行的时间，从而影响到行政效率的高低。从这个意义上讲，分析政府效能要综合分析运态结构中诸因素的影响。
3.行政权力行使程度同政府效能直接相关。分析提高行政权力行使程度的诸因素可以增进对实现政府效能的理解。一般来讲，权力行使程度受行使手段、行政权力自身状况、行政环境等因素影响极大。从行政权力行使手段来讲，大致可分为强迫性手段，奖惩性手段，规范性手段，影响性手段等（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，1990年版，第252页。）。行使手段不同，权力作用客体对主体服从和接受程度就大不相同，行政管理所体现的政府效能也就迥异。有一个值得重视的方面是，权力同权威的结合程度直接影响着行政权力的行使程度。从权力自身情况而言，行政权力的强度状况十分重要。强度不同，权力行使程度相差甚大。另外，行使权力的行使程度同行政客体的潜在能力，如物质财富的多少、教育水平的高低、文化知识素质和技术能力都密切相关。
四、实现和提升政府效能必须合理调整、配置和行使行政权力
政府效能的提出源于行政管理实践的需要。要克服行政管理中的低效、失效、负效，提高政府的效能，合理调整配置和行使行政权力是必经途径和关键。具体而言，主要可从以下几个方面着手：
1.行政权力的分配与调整以精简、统一、效能为原则。首先，行政权力是一种政治权力，但它是一种执行性权力，来源于政治授权，是一种外部来源的权力，必须通过立法或宪政制度来规定。恰当完善的政治授权体系是行政权力有所作为的“源头活水”，是行政管理的基础。其次，要注意行政权力的内部分配。如前所述，结构性分配和功能性分配形成行政权力内部分配的基本框架。这就两方面而言，实现和提高政府效能的基本要求是：一是使政治授权充分、合法、有效，体制要完善、科学；二要形成行政权力上下左右协调、合理的内部结构体系。这其中特别要注意处理好集权与分权的关系。适度的集权与适度的分权有利于调动各方积极性，实现政府效能的目标。无论是外部授权还是内部权力分配，做到程序合法、职权分明、权责一致、权利明确、内容全面是基本要求和必须遵守的原则（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，1990年版，第239页。）。
2.行政权力动态运行要良性、有序、迅速。根据以上对行政权力动态结构的分析，在行政管理实践中，要求行政管理主体行使行政权力时做到作用方向要正确，权力传递要迅速，时间要及时，无不当损耗。有一个较为突出的问题是要处理好行政权力的人格化。所谓人格化，即在权力分配和运行中，权力要与相应的人结合，这种结合的过程就叫做行政权力的人格化过程。行政权力分配将权力授予特定的人，只要人发挥了相应的作用，行政管理就有效率，政府效能才能体现。这就要求处理好人格化问题，处理好机构、职位、权力和人之间的关系。特别是对于“人”，既要予以激励，也要予以约束，从而为充分实现政府效能提供条件。
3.行政权力行使手段的调整和改进。行政权力行使的四种手段即强迫性手段、奖惩性手段、规范性手段与影响性手段各有其优点及不足，关键在于运用好。这就要求行政主体能够区分不同情况恰当地运用，对同一客体区分情况能够综合地运用，对不同客体能分别地运用。同时，权力与权威的叠合可以极大地促进行政权力的运用，所以，要注意将二者结合起来。
4.建立克服和制约行政权力行使负效应的机制。行政权力行使中的负效应对政府效能有巨大的甚至根本性的损害。所以，建立保障机制，制约和克服负效应的出现、发生和蔓延十分必要。制约机制可分自律机制和他律机制。自律机制建设主要是建立责任行政制度、利益调节制度，进行行政整合和规范。他律机制建设主要是实现依法行政，通过一整套法律制度，实现对行政管理的依法监督和制约，使行政权力行使走上法制的轨道。