行政审批制度改革的SWOT分析
●左 娅
摘要： 行政审批制度改革是国务院机构职能转变的突破口和抓手，对社会、经济长期持续的发展发挥着重要的作用。改革自2001年全面启动以来，从内在方面看，行政审批制度不断完善，改革取得显著成效，积累了丰富经验，但也同时存在自身的劣势。从外在方面看，行政审批制度改革作为行政体制改革的重要内容之一，改革道路充满机会，也面临威胁与挑战。本文结合SWOT分析方法，讨论行政审批制度改革优势、劣势、机遇与威胁以及不同因素组合情形下对应的改革方向，本着发扬优势、改进劣势、抓住机遇、应对挑战的态度对行政审批制度的改革提供新的解决思路。
关键词： 行政审批制度改革；SWOT分析；行政管理
一、行政审批制度改革的回顾
我国行政审批制度可追溯至计划经济时期，20世纪90年代行政审批制度改革侧重于政府对企业关系的经济领域。2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕71号），成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，改革工作由此全面启动。[1]2002年至2004年间，国务院分三批取消和改变行政审批项目，共取消1195项、调整495项、移交82项，同时于2004年颁布实施《行政许可法》。随后，国务院分别在2007年、2010年、2012年取消和调整行政审批项目，三次共计684项，其中取消412项，调整201项，下放71项。党的十八大以来，深化行政审批制度改革成为促进政府职能转变、推进行政体制改革深化的关键环节。[2]以减政放权为核心，多方位、多层次地推进行政审批制度改革，“放管服”三位一体，点线面紧密衔接。此后，国务院继续取消和下放行政审批项目，并于2015年5月6日彻底取消了非行政许可审批。2018年以来，审批服务便民化成为改革的重点之一，从八个方面提出了改革任务和具体要求，同时，调整和删除部分行政许可事项也被列为改革的重要方向。
2017年外伶仃岛垃圾产生量（由担杆镇政府提供）见表1。外伶仃岛旅游分为淡季和旺季，旺季为5—10月，上岛旅游人数随季节波动较大。可以发现垃圾产生量变化规律与上岛人数一致，旺季垃圾产生量比淡季高44.7%。海岛生活垃圾通过垃圾转运车收集、运至垃圾处理站分拣为4类：①可回收垃圾，包括塑料泡沫、硬纸板、塑料瓶、金属；②压缩处理垃圾，包括无法低温焚烧的垃圾，如玻璃、织物等；③低温焚烧处理的垃圾（包括水产垃圾），由于垃圾含水率较高，常常需要加入含水率较低物料混合；④建筑垃圾及一些大件家具等。
在现代社会中风险无处不在，内部审计的首要目标就是找出企业的特殊风险。再对内部的审计工作进行高层次、高领域的改进管理，从而推动整个内部审计的发展工作，更加准确地评价内部审计工作的真实程度，并将其作为控制风险的主要职能。因此，建立健全高效的风险管理机制是必不可少的保障措施。
这些植物具有很高的硅酸盐含量，但Siempelkamp已经开发出一种方法，可显著减少硅酸盐以确保最佳的产品质量。
二、行政审批制度改革的SWOT分析
SWOT分析是一种综合考虑企业内部条件和外部环境的各种因素，进行系统评价，从而选择最佳战略的方法。[3]S是指内部环境的优势（Strengths），W是指内部环境的劣势（Weakness），O是指外部环境的机会（Opportunities），T是指外部环境的威胁（Threats）。
（一）行政审批制度改革的优势Strengths
1.良好政治基础
自2001年全面推启动政审批制度改革以来，党中央、国务院对此高度重视。国家领导人要求积极推进行政审批制度改革，通过改革不断转变政府职能，促进市场经济更有活力地发展。2001年，国务院召开会议讨论推进行政审批制度改革，温家宝总理指出要进一步清理、减少和调整行政审批事项。2014年《国务院关于深化行政审批制度改革加快转变政府职能转变工作情况的报告》中详细指出上年改革的成效。十八大以来，各级政府深入推进简政放权改革，持续取消和下放行政审批事项，取得了良好的改革成效。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要深化简政放权。而深化简政放权，离不开行政审批制度改革的推进与深化。
2.丰富改革经验
行政审批制度改革的方向就是通过剔除所有不符合《行政许可法》规定的行政审批，最终实现行政审批和行政许可内涵外延的统一，将行政审批纳入行政许可法规范。改革一开始，国务院就明确改革的目标主要是建立与社会主义市场经济相适应的行政审批制度，而改革的落脚点在于人民的满意度。在明确方向与目标的指引下，行政审批制度积累了如大力削减和精简行政审批，优化行政审批服务，开展相对集中行政许可权试点工作，不断提升改革法治化水平等丰富经验。
3.有效法律指引
改革于法有据是现行改革的重要指导方针，行政审批制度改革亦是如此。除了2004年正式施行的《行政许可法》提供了重要法律指引，截至2016年12月26日，新修订的法律、全国人大法工委解释、国务院决定等公开取消国务院部门行政许可事项23项，另10个子项，增列行政许可事项3项，另1个子项；取消中央指定地方实施的行政许可事项2项。[4]另外，2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过关于修改《中华人民共和国对外贸易法》等十二部法律的决定。[5]
4.顺应现代潮流
一方面，市场经济的发展离不开市场活力的释放。过于严格的行政审批不仅会阻碍市场的有效运行，导致市场被“统死”，增加审批的行政成本和纳税人的负担和寻租腐败机会。行政审批是干预市场的直接政策工具，当下的经济发展全球化，合理适用行政审批能够有效地指引市场朝正确的方向发展。另一方面，行政审批制度改革是转变政府职能，构建服务型政府和法治政府的重要举措。作为简政放权的重要内容和手段之一，行政审批制度改革在优化行政权力，向市场释放改革红利方面具有举足重轻的作用。推进行政审批制度改革，加大改革力度正是顺应新时代发展潮流的做法。
（二）行政审批制度改革的劣势Weakness
1.审批数量庞杂，事项繁多
“互联网+”作为新型的发展手段，已经被广泛应用于社会各个领域，如交通运输、环境资源、农业发展、产品制造等，“互联网+”同样给行政管理带来了发展机遇。李克强总理说：“从简政放权、放管结合、优化服务，到大众创业、万众创新，再到‘互联网+’，这是一脉相承的。”[11]行政审批制度改革离不开充分利用“互联网+”的思维推进改革。利用信息技术优化与创新行政服务，成为了民众现实的期待，不同个体利益需求的满足更需要充分发挥“互联网+”及“大数据”等新型创新手段的作用。2016年9月，国务院发布《关于加快推进“互网联+政务服务”工作的指导意见》，“互网联+政务服务”把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能有深远意义。
我国行政审批制度改革已经历时17年，从总体上看取得了显著成效，但现有改革进程与目标仍有一定的差距。从国务院各部门行政审批事项汇总清单公布数据来看，59个部门共计1132项，知识产权部、旅游部、民政部等部门的审批项目中均含有不同数目的子项。审批项目数量较多、较繁杂的如税务部，共87项、证监会55项、民航局54项。[6]另，2018政府工作报告中指出“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，……”。[7]以上数据反映出我国行政审批数量之庞杂，审批事项之繁多。
4种自毒物质对苜蓿、小麦的抑制效应表现为香豆素毒性最强，羟基苯甲酸毒性最弱，肉桂酸和苜蓿素毒性居中，且对苜蓿的抑制作用较小麦更强烈。
从“德”的观念产生之初，几乎就没有不谈“天德”的“仁德”，汉儒以“德”说灾祥亦是如此，融合两个层面。“仁德”与“昏德”相对，偏重道德修养；“天德”则偏重于自然时序。
2.审批流程待进一步优化
随着行政审批集中改革不断推进，服务中心广泛设立，各项行政审批流程较之于前有了转变，但与民众的期待还有一定的距离。“跑了很多次也没解决”的情况仍有发生，这与行政审批流程的优化息息相关，相关工作机构及其工作人员意识的转变也影响着办事效率的提升。流程的繁杂很大程度上影响了处理期限，流程中前一个因素发展的好坏直接影响后一个因素的发展情况。因而，要真正实现“办事跑一次”就必须从源头上解决问题。
3.权力下放不足，下放质量待提升
三峡职院传统的人才模式沿用大多数职业院校的“2.5+0.5”模式，即五个学期的校内教学加一个学期的顶岗实习。高职院校要培养适合企业的高端技能人才，其专业建设要做到以下四个必须（见图2）：
4.正向激励与内生动力待加强
SO策略就是发挥制度自身优势的同时，充分抓住外部发展的机会，达到“强强联合”的效果。在这样的组合下，行政审批制度改革应做到如下几点：
5.审批职责模糊，法治化水平待提升
划清部门职能权限、摸清各自的权力边界才能有针对性地解决行政管理中面临的各类问题，明确政府与市场的关系，而行政审批制度改革的本质就是要处理好政府与市场的关系。尽管国家机构改革层层推进，权利清单、负面清单、责任清单三大清单协同作用，使得机构权力、义务、责任明显划分，但从横向看，这一改革成效还未在所有机构中有效展开。当前，政府部门职能重叠，职责交叉的情况仍有发生，部分行政审批职责还有待进一步明确。而职责的明确离不开法律规范的指引，但现行行政审批制度改革的法治化水平还有待提升，改革进程还存在一些法律问题，其一，概念不清：许可与审批不分，许可中仍包含非行政许可审批；其二，法律性质不清：如收费公路收费标准确定是行政许可吗？某省交通运输厅认为是，某交通运输厅则认为不是；其三，部分审批事项缺乏法律依据：明目繁多的许可证则是一个典型，如PCB制造商被要求办理《印刷经营许可证》，曾被调侃做电路板也要办印刷经营许可证。其四，违反法律规定：大量许可以国务院决定继续保留，违反了行政许可法及时提请人大及常委会制定法律或者自行制定行政法规的要求。
按中央要求，中央应准确到位地将应由下级执行的行政审批事项进行下放。但在实践中，部分下放到地方政府及部门的事项仅是形式上的，地方政府享有的只是收集文件资料、转交等权力，真正的审批权力被留在了上级，存在下放不到位，下放质量不高的问题。“放小不放大、放虚不放实、明放暗不放、放轻不放重”致使改革的含金量大打折扣。[8]一些与企业关联度较大、涉及部门核心利益的权力还未下放，如与企业办理贷款相关的土地或房屋测量方面的审批，各部门均不愿下放或取消有关审批事项，结果是几个部门重复测量产生重复收费，增加了企业一些不必要的成本。
2.全面深化改革，转变政府职能推动
（三）行政审批制度改革的机会Opportunities
1.加入世贸组织，市场经济更加发展
2001年我国加入WTO，同年全面启动行政审批制度改革工作。为顺应时代的发展，加入全球经济的共同发展中，我国行政审批制度改革一步步推进，正是在这样的大背景下，行政审批制度改革具有强劲的外在驱动力。17年的经济发展，我们正享受着改革开放40年的红利，市场经济与世界接轨，经济实力不断增强，伴随市场的发展，行政审批制度改革势在必行。行政审批制度改革拥有市场提供的机会，现状要求深化行政审批制度改革，要求政府提供政务服务更加方便快捷，同时审批项目尽量削减，流程更加简便，权力更多下放，释放市场活力，最终形成政府、市场、组织、个人协同发展的局面，实现共建共治共享。
2018年德国纽伦堡电气自动化展览会（SPS IPC Drives 2018）于11月27日～11月29日举办，Wachendorff今年带来了最新推出的通用型工业以太网编码器Universal IE。
现阶段，一些能源企业在环保工程施工过程中，其工艺流程的规范性严重缺失，很难取得良好的环保效果。对于科学、合理的工艺流程来说，可以节省诸多成本，并确保回收利用效率的稳步提升[3]。比如，在环保工程建设中，出现了大量的重金属污染土壤，进而急需处理，然而在固废处理中心中，处理费用约为2500元/t，但是如果企业将产生的重金属污染土壤掺入进固化剂，形成路基填充材料，其处理成本仅需要原方案的1/5。所以在这种工艺流程安排的影响下，可以将处理废料成本保持在合理范围内，并提高废弃材料的回收利用效率，进而对环保工程理念进行有效落实。
4.现实发展所需，制度改革更加深化
分布于长江南岸，主要由长江冲积物构成，次为河湖堆积物，厚度20～25 m左右，局部35m。堆积物具“二元结构”，上部黏土及粉质黏土，下部砂层及砂砾石层。由于受丘陵影响，呈窄长带状分布，平均宽度大于1 000 m，表面平坦，略向长江倾斜，坡降小于1‰。
3.“互联网+”“大数据”助推改革
采用CodonCode Aligner 5.1.2软件对测序后得到的峰图进行校对拼接，去除引物区及低质量序列，对所得序列采用MEGA 5.05软件进行多序列比对；对条形码候选序列的扩增成功率和测序效率进行评价；利用Taxon DNA软件对4个条形码选序列进行种内、种间的变异分析[13]，评价条形码序列在种间和种内的变异情况；采用BLAST工具分析各条形码序列的鉴定成功率[14]；考察多序列组合的鉴定效率，采用邻接法(Neighbor-Joining)构建系统发育树，进行遗传聚类分析。
粉丝社群发展后期，通过生产高质量的内容，实现“对外收费”，维持社群内部的稳定运营和对偶像的长期支持。在这个过程中，运用到诸多社会资源，刺激众多小型产业链的形成和完善，粉丝形象积极的一面得以向更广泛的领域传播开来。
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，描绘出全面深化改革的蓝图，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。[9]行政审批制度改革对这一目标的实现发挥着重要的作用，同时改革目标的提出也助推行政审批制度改革向前发展。2018年3月28日召开的中央全面深化改革委员会第一次会议上，习近平主席强调，深化党和国家机构改革全面启动，标志着全面深化改革进入了一个新阶段，会议审议通过了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，《意见》指出切实解决企业群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题。另外，党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。[10]正是如此，行政审批制度改革拥有优越的大环境，广阔的发展空间。
十九大报告指出：十八大发展以来的五年，经济建设取得重大成就，在世界主要国家中名列前茅，……稳居世界第二，全面深化改革取得重大突破。成就的取得需要改革的推进，尤其是市场经济的发展需要推进行政审批制度改革，不断为经济发展注入活力，创造积极灵活的氛围和环境。在现有改革的基础上总结经验，探索创新，促进行政审批制度的改革朝着目标前进。
（四）行政审批制度改革的威胁Threats
行政审批制度改革面临的威胁主要有两个方面：第一，国际竞争加剧，国内竞争深化。当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。[12]就外部而言，世界经济复苏乏力，内部来说，我国经济发展进入新常态。内外经济状况发展的变化都要求我们转变旧思维，创新发展模式，建立与新常态相适应的制度以对抗改革所面临威胁。第二，行政审批制度改革欠缺外部驱动力。政府组织机构习惯以“管理”性思维处理行政事务，改革经济发展的强烈愿望并不能直接转换为政府变革的动力，也即外部改革压力没有转换为内部改革动力，这在行政审批制度改革进程中是一个巨大的挑战。
三、SWOT矩阵分析
运用SWOT矩阵分析法，对应优势、劣势、机遇、威胁分别列明SO、WO、ST、WT四种模式，将四种模式进行优化整合，进一步解决行政审批制度改革中的问题。
（一）SO组合策略
对于政府组织而言，行政审批制度改革是一场“自我革命”，“自我革命”的成功离不开内外两方面的动力机制。当前改革的推动主要是自上而下的“压力性”“动员性”改革，动力多数来源于市场经济发展的需求不适应社会环境，故行政审批制度改革仍有较大的空间完善内在激励。内在激励主要表现在政府的组织和制度层面，因问责考核的模式是负面地、被动地推进改革，政府组织的内生动力不足。具体到改革的个体，行政机关中的公务员在改革过程中发挥着重要的作用，而内生动力不足，个体层面的改革动力随之缺乏，最终影响了改革的进程。
1.在良好政治基础上充分抓住政策支持的机遇。行政审批制度改革有政策及领导人的支持，又有全面深化改革助推，外部经济发展还对改革提出了更高的要求，因而行政审批制度改革应依靠政治基础，抓住外部发展机会推动改革。
2.总结自身丰富改革经验，顺应时代潮流，创新行政审批改革方式。经过17年的改革历程，我国行政审批制度改革在各方面取得了显著的成效，也积累了丰富的改革经验，如加强政府监管，推进行政审批领域防治腐败工作等。同时行政审批制度改革与市场发展要求、转变政府职能、满足群众需求是保持一致的，因而受到大力支持。但改革中仍存在群众满意度较低的现象，这还需要不断加大行政审批制度改革的力度，创新改革模式以顺应时代潮流。
3.在法律指引下满足现实发展的需求。2004年颁布实施的《行政许可法》对行政许可的设定和实施作出了明确的规定，这有助于将政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道。另，修正的《对外贸易法》就取消行政审批事项、拟取消职业资格事项等内容进行了规定，与之同时修改的11部法律同样聚焦在深化行政审批制度改革上。以上规定对行政审批制度改革提出了要求，即改革要在法治化轨道上进行。改革创新与法律要统一协调，遵循现有法律的指引。
矩阵分析图
4.借鉴域外改革经验
日本与美国就行政审批制度改革积累了丰富的经验，对我国行政审批制度改革有重要启示。相较而言，我国的市场经济发展程度还有待提高，改革的方式上比二国要更为激进一点，这些因素一定程度上影响了我国行政审批制度改革的效果，总结经验教训吸取二国优秀做法不失为一个有效的办法。
（二）ST组合策略
ST组合应用于内部有优势，外部有威胁或挑战的情形，具体到行政审批制度改革中，就是要：
1.利用自身优势转挑战为机遇。行政审批制度改革进程中国际竞争加剧，国内竞争深化，二者均能采取恰当的措施加以改变。加强自身能力建设，这就要求先在国内环境采取措施。结合自身发展优势，不断深化行政审批制度改革，健全社会主义市场经济体制，建立与市场经济相协调的行政审批制度，增强自身竞争力与国际社会接轨，最后实现内外联动，转挑战为机遇。
2.增强行政审批改革外部驱动力。行政生态学理论认为，影响一个国家或地区行政系统的外部环境和生态要素是：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治架构。[13]要改善行政系统运行机制，就要从不同角度分析影响因素，各个击破，打造参与式行政审批制度改革，加大改革合力，从而增强行政审批制度改革外部驱动力。
（三）WO组合策略
WO组合即制度内部存在劣势，但仍有外部发展机会。
1.在经济全球化背景下改革行政审批制度，转变政府管理理念。行政审批制度改革要充分考虑经济全球化的大背景，只有顺应时代的发展，加强行政监管的同时放活市场，将“管理”转变为“治理”，如此扬长避短才能实现行政审批改革的目标。
2.结合“互联网+”及“大数据”开展流程再造工作，简化审批流程，缩短处理期限。随着信息化不断发展，改革标准化、规范化、信息化、现代化目标的实现愈发需要引进创新手段和机制来计划改革进程，收集和分析改革涉及的各项数据，处理改革中出现的问题，建设改革智能综合平台等。
3.转变政府职能态度，将权力下放做到位，明确职责界限。上级政府应当坚决执行中央决定，积极落实权力下放，将可以由下级政府行使行政审批权的事项完全下放，不得将下放权力拆分，自己保留实质审批权力，而让下级政府扮演一个文件转交者的角色。十九大报告指出，要赋予省级及以下政府更多自主权。权力下放部门应切实遵循这一原则，明确上下级政府、政府与市场、政府与社会组织的边界，该放就放，该调就调。
4.改革激励模式，由负面激励转变为正面激励。负面激励往往导致消极式、被动式改革，宏观层面应该改革整体激励机制，转变“自上而下”的改革模式，加大地方试点改革力度，赋予地方更多的自主权，上级政府更加注重引导和监管而非管理，下级政府更加注重实际执行，由此激发改革的整体积极性。微观层面应该重视公务员个人积极性的培养，如加强对公务员的培训，将其个人利益与集体利益挂钩，建立改革补贴制度等。
5.提高法治化水平。在推进和深化行政审批制度改革的过程中，首先，要明确行政审批与行政许可的关系，将真正该由《行政许可法》规范的事项纳入法律规制范围，依据法律该取消和调整的事项依法调整。其次，以国务院决定方式保留的行政审批该提请全国人大常委制定法律的，应当及时提请处理。最后，有必要建立一套规范行政审批的管理制度，将审批留存、取消、下放或调整的事项统一标准，系统规定行政审批制度改革的监管方式，明确监管责任。不仅要从整体上实现改革法治化高水平，还要在每一具体事项处理上遵守法律法规的规定，保证每一审批事项于法有据，有法可循。
从表2可以看出，艳紫根长极显著高于其他品种，其次为玫瑰红，第三为莫迪，黄石最短；黄石和莫迪根粗最粗，显著高于其他品种，玫瑰红根粗最低，显著低于其他品种；根形大多为圆锥。
（四）WT组合策略
较之于前三个组合，WT组合是最不受欢迎的，不仅制度自身存在劣势，外部还面临挑战或威胁，但并非没有解决办法。可以通过协调内部劣势与外部挑战，深化改革，形成内外合力，双向培养改革驱动力。同时要将问题以大化小，遵循由内而外的原则解决矛盾。举例而言，影响行政审批制度改革的重要因素之一是政府机构的调整改革，这属内部影响因素，目前政府机构数量较多，编制适用效率较低，在推进行政审批制度改革的过程中，加大机构整合力度，优化政府机构部门设置。内部改革同时注重效率与质量，保证改革拥有强大内在驱动力，再引向外部驱动力，同时作用，推进改革进程。
参考文献：
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中图分类号： DF31
文献标识码： A
文章编号： 1008-5947（2019）02-0039-05
作者简介： 左娅，四川大学法学院2017级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：行政法学。（四川 成都 610000）
［收稿日期］ 2019-03-18
责任编辑 赵 武
标签：行政审批制度改革论文; SWOT分析论文; 行政管理论文; 四川大学法学院论文;