关于减少行政层级的思考——对行政派出模式的一种审视，本文主要内容关键词为：行政论文,层级论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7426［2009］01－0070－03
行政层级主要是指地方行政层次的划分及数量问题。地方政府体制层级结构的产生，其根本原因在于政府有效治理能力和管理幅度都有一定的限度，一旦地方政府单位数量确定，而中央政府直接控制幅度又有一定限度时，客观形成了划分与设置相应层级地方政府的需要。[1]而行政派出管理由于自身的临时性、虚位性、灵活性的特点，导致其对我国行政层级的设置产生了重要影响。纵观派出组织在我国的发展历程，其发展脉络无非是由“虚”到“实”，由“实”到“废”，然后随着社会发展的需要，开始新一轮的“虚”、“实”、“废”、“立”转换，在这一转换过程中最为直接的影响便是导致了我国行政层级的变化。
一、从历史的角度审视派出组织对我国地方行政层级的影响
自秦始皇统一后，就我国古代地方行政层级建制而言，层级的建构通常都以县为基层地方政府，在此基础上除秦统一中国至汉武帝元封五年（公元前221年～公元前110年）实行郡县两级制、隋文帝开皇三年至唐太宗贞观元年（公元583年～627年）实行州县两级制外，其他主要的封建王朝都实行三级制或准三级制。[2]而其中的“准一级行政组织”则是指派出组织。国民政府时期我国也主要实行省县两级制。随着社会的发展，政府管理职能的增多，我国的地方行政层级逐渐增多，由两级、三级演变为目前省市县乡四级。
（一）派出组织对我国古代地方行政层级的影响
我国古代从秦始皇统一后便开始采用郡、县两级地方行政层级制，汉武帝为了加强中央对地方郡国机构、官吏的监察与控制，打击地方强宗豪右势力，设立了“十三州刺史部”作为中央在地方的派出机构，刺史作为派出机构的长官，国家对其做了严格规定，“西汉刺史无治所，常于每年八月出巡，岁末入京奏事。东汉刺史有一定治所，岁末遣计吏诣京师报告，刺史本人则无需亲诣京师。”[3]可见，“东汉以后，州牧刺史权力扩大，一州之事刺史可全权处理，刺史遂由监察官员一变而为拥有实权的地方最高行政长官”[4]。州也由派出监察特定区域的派出机构变为一级地方行政区。地方行政层级也由秦代的郡、县两级发展成为州、郡、县三级，此后魏、南北朝也沿用这一地方行政层级制。中唐以后，随着社会的发展，为了满足国家治理的需要，作为监察区的道和作为军事防御区域的道相互结合，军政长官合一，形成了藩镇。“道就成了行政实体，是中央与州县之间的一级行政组织，”[5]由此，地方行政层级也由州、郡、县三级到唐代演变为道、州、县三级制。宋初沿用唐制，地方设“道”。后为了将地方财税集于中央，分别在各道设转运使作为中央派出官吏负责征税，随着转运使权势的扩大，地方政府逐渐也归其管理。太宗淳化五年，废“道”设“路”成为地方行政区划，随之地方行政层级由道、州、县三级改为路、府、县三级。而元明清时期作为地方行政层级重要一级的“省”源自行省制度，而“行省制度则最早起源于魏晋时期的行台，到北朝，隋和唐初，都曾先后在地方设置行台或行台尚书省，作为尚书省的临时派出机构，行使尚书省的职权”[6]。这一时期的行台大多是出于军事目的所设的临时派出机构，唐太宗以后取消该建置。金章宗时因军事防御之需，开始重新设置行省以便于中央派遣至地方的尚书省宰臣出征、戍边或处理地方重大事务。及至元朝，行省由中央的派出机构发展成为地方的最高行政机构，成为一级政区的名称。这一时期的地方行政层级也从宋朝的路、府、县三级制发展成为省、路、府、县四级制。发展到明代，随着社会治理的需要，路一级地方政府被撤销，明清时期地方行政层级为省、府、县三级。
（二）派出组织对国民政府时期以来我国地方行政层级的影响
国民政府时期在行政层级方面，主要是省县两级，行政公署作为省的派出机构在省、县之间起到上传下达的作用。及至解放初期，我国地方行政层级是省、县、乡三级政权，其间也出现了大行政区、行署、区公所、街道办事处等派出机关。大行政区在1954年由于政治原因而撤销，行署、区公所、街道办事处在一定程度上发挥着一级地方政府的功能。后来，行署逐渐都变为了一级地方政府，区公所开始撤销，而街道办事处则一直广泛存在，且发挥着一级地方政府的功能，现在的街道办事处的机构设置完全跟乡镇一级政府差不多，具有其大部分的功能。如今我国地方行政层级是省、市、县、乡一体的四级地方政府，在市场经济日益发展成熟的今天，已显得行政层级过多，严重影响着行政效率的提高。
纵观我国地方行政层级的发展，随着社会的发展，管理事务的增多，管理职能的扩大，承担“准政府”职能的派出组织在由“虚”到“实”的转换过程中，可能会导致地方政府的行政层级增加，诸如汉代的十三州刺史部、唐代的道、宋代的路、元代的行省、当代的行政公署、区公所等等最终都由派出组织转变为一级地方政府，我国地方政府的行政层级也随之由两级、准三级、三级、准四级发展为目前省市县乡四级地方行政层级体制。正是由于目前我国地方行政层级过多，降低了行政效率，有损于行政回应性，因此要通过将部分一级地方政府还原为派出组织，实现一级地方政府由“实”到“虚”的转换，从而减少行政层级。
二、从现实的角度审视行政派出模式对减少行政层级的实践
正是由于目前的行政层级过多，造成了行政体制改革止步不前。如何解决我国行政层级过多的问题便成了行政体制改革的关键所在。行政派出管理通过横向行政分权扩大管理幅度，减少管理层级，提高了行政效率，降低了行政成本。因此，行政派出模式一直是我国行政层级改革绕不开的问题，通过行政派出管理来完善行政层级成了行政层级改革的中心环节。
（一）当前关于“省管县”的理论与实践
随着我国经济体制改革的深入，有学者提出，计划经济体制下的“市管县”体制的弊端日益暴露，而“省管县”具有“优化县的发展环境，有利于城乡经济和区域经济协调发展；提高了财政资金周转效率；调动了县发展的积极性；促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，为下一步行政体制改革打下了良好基础。[7]因此，可以通过“省管县”代替原有的“市管县”体制以达到减少行政层级的目的。还有学者提出，由于当前的市管县体制造成行政层级过多，有损于行政回应性，不利于节约行政成本，出现了“市压县”现象，同时借鉴国外经验，认为我国目前应当适当缩小省级政府的建制规模，实行市县分设分治。[8]由于我国现有的市作为一级地方政府是由行政派出组织行政公署演化而来，改革开放以来，为了市能更多地帮助县来发展经济而设立的市领导县的体制，结果非但没有实现“市帮县”的预期效果，反而出现了有些市垄断了县域经济发展的所有资源，使得县缺乏自主性，并且随着部分县域经济发展的强劲势头甚至造成了目前有些地区“市压县”的局面，阻碍了县的发展。因此，将市作为省一级政府的派出机构是恢复其最初的派出机构身份，其目的是是为了减少行政层级，节约行政成本，提高行政效率。
山西省政府为了减少中间环节，增强县级财政的活力，促进县级经济体制改革的顺利进行，从1987年7月起，对雁北地区实行省直接对县财政包干体制的试点（简称省管县）。[9]由此成为我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区。此后在一些发达省份如浙江省，为了发展县域经济，开始通过“强县扩权”实现“扩权强县”。1992年浙江对其省内13个经济发展较快的县市进行“省管县”试点，随后带动了安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，开始了将市作为省派出机构的初步尝试，开始了省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”两级体制的试点改革。对此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”[10]
（二）当前关于“乡派”的理论与实践
所谓“乡派”是指将乡由一级地方政府改为县的派出机构。面对当前我国乡一级政府的发展困境，有学者提出，由于当前我国乡级机构日益膨胀，机构效率低下；同时面对上级的任务型管理，管理负担日重；不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负，因此应按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制。[11]还有学者提出，由于“中国古代一直有‘皇权不下县’的传统，通常以县为基层地方政府”[12]。乡从秦汉时期就不是一级政权机构，而是县延伸至乡的行政组织。乡级行政组织的功能主要是征税、司法、教化、治安[13]。此外，亭作为县派出的治安机构。亭设亭长，以禁盗贼[14]。可见，亭长的职责主要在于“主求捕盗贼，承望都尉”[15]，即协助都尉管理治安，并负责接待往来官吏，监管官府文书，物资承传转递等事。[16]因此，乡、亭均是秦汉时期为了完成特定领域的治理任务而设置的派出机构。因此，“乡派”即是还原乡原有派出机构的身份。把现行的乡镇政权改为县级政府的派出机构，从而减少乡镇一级政权，其实就是跟不设区的市或区的街道办事处一样，在县级政府下设地方办事处，从而来逐渐实行县级以下居民自治。这样，派出机构承担了减少我国行政层级的一个过渡，为逐步实现县级以下区域的公民自治奠定了基础。
湖北改革的实践已证明其可行性。目前深圳在未来政府行政体制改革中也在考虑把区级政府改为市政府的派出机构的设想。此外，目前广东省的一些地方也在探索市镇领导模式，镇与区是平级单位，如东莞等地级市通过发展市、镇的领导体制来提高地方经济发展的自主性。
因此，关于减少行政层级改革的实践有很多中方案，总的来说，对于我国地方行政层级最理想的方式就是中央、省、县这三级层次，国外也是这种模式。但由于我国人口众多、地域广阔、经济发展非同质性等特殊国情决定了一下子实行中央到地方整齐划一的三级管理模式是不现实的，因此，只能因地制宜，逐渐过渡。对于理想的三级政府架构，省管县的改革方案已落实并开始展开，目前最困难的就是乡镇一级，对于乡镇一级政权，一下子撤销不太可能，只能过渡。而过渡就是仿照古代那样的管理方式，如秦汉的亭就是县的派出机构，就是先把各乡镇改设为县的派出机构，成为县政府管理下的一个办事处。这样，这个办事处就是一个过渡的临时办事机构，等到时机成熟以后再撤销。目前，我国珠三角地区有望建立这样的三级架构，即就是把乡镇政府改为县政府的派出机构，把市级政府作为省级政府的派出机构，最终形成中央、省、县三级架构。
三、从管理幅度角度审视行政派出管理对减少行政层级的可行性
从组织管理的角度而言，组织管理的效能首先取决于组织结构，反过来，组织结构的合理与否对组织管理效能的发挥也具有重要影响。一般而言，行政层次越多，人员就越多，情况就越复杂，费用就越多，财政支出越大，信息交流越复杂，行政信息在上下传播过程中会发生遗失或曲解现象，有损于行政回应性。通过优化行政组织结构以减少行政层级符合现代国家行政管理发展的趋势。组织结构的“中心问题包括组织规模、管理层次、管理幅度三方面的问题。”[17]这三个要素相互之间互相影响，互相制约。其中，在组织规模一定的前提下，管理层次与管理幅度二者成反相关关系，管理层次增多，管理幅度就会随之减少；反之，管理层次减少，管理幅度随之扩大。因此，减少行政层级的关键在于扩大管理幅度。行政派出管理作为政府组织管理的有效模式，以政府间横向分权为基础，类似于西方的委托代理，通过决策权与执行权的分离等方法扩大政府管理幅度从而减少行政层级。
行政派出管理是指通过授权委派行政指导为代表以及设置各类派出组织的方法，以监督和辅助政府机构来完善政府管理。简言之，行政派出管理即一种融权力分散和权力下放为一体的政府治理模式。行政派出管理是政府间横向分权的结果，是为了满足政府管理对象多样性、提高行政效率、节制行政层级的组织管理模式，实现政府的分散化治理、多中心治理及跨域治理。行政派出管理在政府内部横向分权的基础上通过以下三种方式扩大了政府的管理幅度，减少了行政层级。
第一，我国的行政派出管理是一种授权委派的方式，类似于西方的委托代理式的政府权力延伸。西方的做法就是将能够由社会实现的权力通过委托、代理的方法“移交”、“下放”由社会承担，“政府要有效授权，将一些职能市场化、社会化与民营化，充分发挥非政府组织的作用。诸如，英国大大文化部体制就是将一些具体职能交由非政府的公共文化机构即各类艺术委员会来执行”[18]此外，当前华中师范大学徐勇提出把乡一级政府改为县的派出机构，同时“对于目前设在乡镇一级的各种站所，除极少数行使行政管理职能的以外，大多数应该转变为服务性机构。政府可以出资、监管，委托服务性机构做事，但服务性机构不再是行政部门”。[19]其实，派出组织在一定意义上是一种过渡性的行政组织，它成立的目的在一定意义上就是一个办事服务机构，随着社会自治能力的提高以及政府管理水平的提高，最终会被撤销或进行委托代理。这正是在行政派出管理模式下通过撤销或进行委托代理来到减少行政层级的理论设想。
第二，通过派出的方式将某项特定的政府职能如监管、监察、治理、服务等单项职能延伸到派驻地，在实现政府管理职能的同时避免了行政层级的增加。对于中央政府部门设置派出组织不仅是为了弥补政府部门管理之不足，而且为政府部门自身管理带来很多便利。由于“中央派出的官员比政治上脆弱的地方当局更易于推行那些必要的而在地方上不受欢迎的政策”[20]。因此，“设立派出机构或代表是国务院加强对地方管理和控制的重要手段，一般运用在宏观调控和行政执法领域”[21]。如财政部设立的财政监察专员办事机构、审计署驻各地办事处、国资委的稽查特派员、人民银行的驻各地支行、监察部的驻外监察机构等。此外，除了中央一级政府为了特定目的通过行政派出管理实现职能延伸，地方政府部门的派出机构也是通过派出管理实现职能延伸的，弥补自身管理的不足，从而完善自身管理的需要。目前在国内最明显的就是在基层的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所、司法所、土地所、司法所、房管所等。总之，政府部门通过派出管理的模式，完善自身管理之不足，在一定意义上扩大了政府的管理幅度，使得行政分权仅限制在横向而非纵向。一般而言，随着环境、区域经济、人口等因素的发展，政府势必通过增加管理层次以弥补政府管理之不足，从而导致了行政层级的增加。因此，行政派出管理在政府内部横向分权的基础上，扩大了政府的管理幅度，实现了政府管理职能的延伸，既可以加强和完善政府的管理，同时避免了行政层级的增加。
第三，通过在特定区域内设立派出组织履行准政府之综合治理职能的方式，将政府从繁重的工作中解脱出来，实现了决策权与执行权的分离。这样既能保证上级单位对派出组织的有效控制，又能使得到授权的组织获得一定的积极性，“通过分散决策功能来提高自身的管理效率；对地方经济和社会形式保持充分的灵活性和敏感度”[22]，扩大政府管理幅度，减少行政层级。诸如“英国、法国等国的大部委一般专司决策权，只负责制定宏观政策，而执行通常由派出机构、专业化的执行局或由中介组织来运作”[23]。而我国当前进行的省管县的尝试，就是要将市改为省的派出组织，还原市最初行署身份，将市由“实”变“虚”，其最终目的就是为了实现组织结构的扁平化发展，行政层级体制也向扁平化发展，从而减少行政层级、提高行政效率。
行政层级作为国家行政体制的重要组成部分，是诸多因素共同作用的结果。领土面积、人口数量、国家结构形式、历史文化、传统、经济发展水平等诸多方面因素，都会对一国行政层级产生一定的影响。因此，世界不同国家因为具体国情的不同导致了行政层级划分上也存在差异。我国的人口、面积、经济发展状况、政治结构、行政体制等国情特点决定了我国政府管理过程中，地方行政层级由最初的两级、准三级、三级、准四级、发展到目前的四级，直至目前我国行政层级设置出现了边际效用递减规律。伴随着行政层级的逐渐增多，地方政府的管理效能逐渐低下。如何应对当前行政层级过多、行政效率低下，并将政府从繁重的管理职能中解脱出来成为我国当前必须要解决的问题之一。当前进行的省管县、县派乡都是通过将市、乡一级地方政府还原为派出组织，通过行政派出管理从组织结构的角度对减少行政层级的一种尝试。总之，通过行政派出模式，合理配置了政府内部的职能结构，从而扩大了政府的管理幅度，减轻了政府负担，实现了集中治理下的政府权力分散化，最终从组织设置上使得减少行政层级成为可能。